| 标题 | 社区治理“物业”公信缺失的生成逻辑与变革 |
| 范文 | 摘 要 对以“两级政府、三级管理”为基本框架的现行社区管理体制进行反思，并从“社区走向自治”这一目标出发加以考量，当前的管理体制仍属“过渡”，是不完善的。从当前社区管理中问题最为集中的物业管理的法律关系入手，文章分析了传统社区治理模式“公信力”的缺失，提出完善社区治理框架和“社区自治”目标达成的战略路径。 关键词 社区治理 “两级政府、三级管理” 物业管理 公信力缺失 体制变革 基金项目：梧州学院科研重大课题“欠发达地区社会治理体制创新”（课题编号：2017B009）；主持人：丁惠炯。 作者简介：丁惠炯，梧州学院教师，副教授，博士，研究方向：社会治理体制创新、公共人力资源开发与管理。 中图分类号：D669 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.186 现代“社区治理”源于下述三个理论基础：“公共治理理论”是对作为传统公共行政理论的反思和批判。 全球治理委员会《我们的全球伙伴关系》报告成为“治理理论”的基石，强调治理不是控制，而是协调。“公民社会理论”认为，公民社会是建立在公民自主权利基础上的多元化的社会，其中政府、市场和非营利这三大基本社会部门应彼此融合与交叉。“相互依赖理论”强调，要准确定位政府、市场及非盈利的中介组织三者在社区建设中的角色。 一、社区治理理论及其运行模式的形成 “协同”是治理主体间最能形成合力、最为和谐的互动结果，是“寻求有效治理结构的过程，在这一过程中虽然也强调各个组织的竞争，但更多的是强调各个组织行为体之间的协作，以实现整体大于部分之和的效果” 。 20世纪末，随着各国对社区治理的长期实践和日益关注，在“协同治理”理念的关照下形成了三种比较成熟的治理模式：以美国为代表的“社区自治模式”、以新加坡为代表的“政府主导模式”、以日本为代表的“混合模式”。国内学者总结了我国社区建设的几种模式：以政治模仿为鲜明特征的“组织构建”型的沈阳模式、把党政工作向社区转移的“行政推进”型的上海模式、以社区服务为龙头的“提升功能”型的青岛社区模式、以主动转变政府职能为核心内容的“自我革命”型的武汉江汉模式、以实现居民自治为目标的“权力下放”型的“天津模式”。无论何种模式，政府、市场和中介组织在“协同治理”下能否有效地构建起并提升社区建设的“公信力”是变革的核心因素。 在社区管理的基本框架方面，随着上海、青岛等城市提出“两级政府，三级管理”的体制，各地纷纷仿效，在社区治理的现行政策和法律依据仍不完善的情况下，这种体制不失为一种相对完美的“过渡”。然而，随着社区治理逐步走向“自治”，甚至街道办事处的取消，在这种体制中不难发现其的弊端，尤其是“公信力”的缺失成为诸多问题产生的根源，至少在理论层面需要深入探讨。 二、“两级政府、三级管理”体制再考问 “两级政府，三级管理”体制的管理思想核心是权力下放，通过创设新的行政层级，向下转移行政权力。但是，仍然建立在管控思想上的管理体制还是不断地暴露出诸多弊端。政府管理的触角太过深入（越位），也给自己背上了越来越多的包袱，“公信力”的缺失是这种体制下最为严重的问题。 大量的管理“案例”都表明了这种尴尬处境的存在。2015年12月北京市丰台区一台供暖锅炉爆炸使得八个小区冬天里停止了供暖。业主们在维权过程中发现，他们的供暖服务提供商并非可靠的市政机构，而是一家小型私人企业。这种“公共服务外包”的管理模式缺乏应有的监督机制，由于撇开了公众和业主的参与，极易导致业主与企业陷入互害困境。双方陷入不缴费与降低服务的恶性循环中，大量财政补贴因此被浪费，而设备维护维修投入下降、运营安全无法得到保障的恶果，最终还是要由政府买单，业主或居民受损失。事实上，“公信力”的實质是公约的建立与维护，共同建立起各方共识的开放透明的“证据体系”，“公信”才得以形成。既然“两级政府、三级管理”的体制忽视了社区自治和社会资源的调配力，那么，基于多元参与才会形成的“公信”自然就难以成长。“公信力”的缺失成为社区管理的“瓶颈”问题，成为治理体制变革首要和关键性的因素。 三、对物业管理“公信力”缺失的分析 长期以来，社区治理的理论和实践往往围绕着物业管理这一敏感地带展开。在计划经济体制下，物业管理基本由物业所有权的企事业单位或者政府相关部门负责。伴随住房商品化和“物权法”的完善，物业管理开始走向市场。物业管理从政府主导的单一主体格局演变为政府、市场与社会共同参与的多元主体格局。主体多元化促成了政府、社会与市场共同“治理”小区而非政府或企事业组织单边“管控”。然而，当前的“两级政府、三级管理”的城市管理体制，仍然强调“管控”而忽略“治理”、强调“市场”而忽略“社会”，在此基础上产生的行业管理手段和方式均无法满足物业管理自身发展的需要，这就是物业管理出现大量问题甚至冲突的城市管理通病的根源所在。 业委会与物业企业的关系，不是小区里最基础的法律关系，而是派生的关系。围绕着“物业”所形成的关系体系中，首先是业主与业主的关系，其次是业主与物业的关系，然后才到业委会与物业之间的关系。最基础的关系没有打造好，就会影响到更上一层的关系。 我们从源头来考量，即从业主与业主的关系开始思考。首先，业主之间是“物业”共有人，在没有物业公司的情况下。业主们需要共同来维护共有物。比如电梯，甲业主维护好电梯，目的不仅仅是为了自己能使用电梯，而是为了其他业主与自己一起都可以很好地使用电梯。对于其他业主，也是一样，大家拥有的维护义务，不仅仅是满足自己使用共有物的需要，而是满足自己与其他业主都可以使用共有物的需要。所以，这里有利他成份。其次，现实生活中，并非每个业主都熟悉电梯管理，大家都有自己的分工工作，于是业主们通过购买专业机构的服务，来代替他完成电梯的维护工作。比如，花钱请物业公司。这个时候，业主之间，业主与物业之间的关系，乃是甲业主购买物业服务来确保其他业主与甲业主一样，很好使用电梯；而不是甲业主花钱请物业公司来满足甲业主自己使用电梯的需要。从法律关系的角度看，这是一个是三方关系，而不是双方关系，是所有人、使用人和管理人三方。所有人委托管理人，代替自己提供服务。因此，这不是一个双方委托关系，不是甲业主与物业企业之间的委托关系，而是信托关系。 如果沿着开发商开发房屋，然后卖给业主，同时选定前期物业这条现实脉络去研究，去对比现实状况所提供的法律关系，我们可以看到许多问题。首先，第一个业主是开发商，开发商卖了第一间房屋，产生了两个业主。根据我们上述的分析，我们知道。不论是开发商购买物业企业服务，还是另一个业主购买物业企业服务，他们都不是仅仅为自己的需要购买，而是要为两个业主的共同需要来购买。换句话说，在前期物业阶段，由于前期物业一般交给开发商来选定。那么开发商应该是委托一家物业企业，要以其他业主与开发商的剩余业主身份一道，很好地使用共有资产服务。或者说，前期物业中开发商、业主与物业企业的关系，应该是信托关系，开发商是委托人，业主与开发商的剩余业权，都是受益人，而物业企业是受托人。这样的关系，在现实中前期物业管理合同中，是用“委托关系”来代替的，没有明确地体现出信托来。结果我们发现，物业企业对业主的信托义务，特别是诚信义务被彻底破坏了，这就是包干制。 “包干制”最大的危害，是导致业主与物业之间的对立。这里我们要开始谈论业主与物业的关系。特别是对于那些不重视品牌声誉的物业企业，管理层缺乏社会影响对其的压力，对立就更为严重。在包干制下，业主们交物业费给物业企业，物业费成为物业企业所有，如果在业主缴费率不变的情况下，节省开支和降低服务质量和数量，都能带给物业企业的更大的利润空间。实际上，只要反对的业主不超过50%，最大可以降低50%的服务，业主却无法更换物业企业，因为受到“双票权”限制。同样，对于业主群体来说，当他们看到服务下滑后，其中有的业主就可能不缴纳物业费了，但是依旧可以享受物业服务，即“搭便车”。这又直接造成物业企业的收入降低，利润下降，于是驱使物业企业为了扩大自身利润再次降低服务，使得物业服务事务陷入恶性循环。特别是在大型小区，由于业主人数多，业主与物业的沟通很难，于是双方都很难跳出这个恶性循环。比如，如果物业想提升服务，但是业主们依旧可以不缴费而享受服务，物业企业就不得不靠自身亏损来维持，于是物业企业就没有动力去自行改变服务内容和方式。反过来，业主积极缴费，但是物业企业依旧不提高服务，自己的利润大增，而业主的损失则更大，业主也没有动力通过增加市场机制去改变。如果双方都比较容易放弃或者终止合同，那么市场机制发挥选择作用，业主与物业还可以自行走出困境。这就是我们看到的，目前大部分小区建设都会随时间迁移陷入到困境的原因之一。包干制在业主与物业关系上，显著特征是物业企业获得了物业管理的充分自由，但业主们失去了对物业管理的监督。 针对物业服务大幅下降，改变的主要路径有二，一是通过一个强势的个体代表全体去解决，二是多个个体形成联盟去解决。在信托关系下，个体可以代表全体，或者说，单个受益人可以获得委托人的权利，单个受益人是业主，委托人是业主大会，或者早期的开发商，经由法院审理，请求法院来裁判物业公司改进服务，或者干脆撤销物业经理人，或者更换物业企业。但是我们的现有的管理和法律实践中，个体代表全体就共同管理权维权的途径基本是被是阻断的甚至除了搬家走人，没有任何机构可以帮助他对抗严重失信的管理人。当个体维权的简便途径被阻断之后，集体维权的收益率就大幅上升了，只有这条路可以走。于是许多小区中，大家联盟起来一起成立业主大会选举业委会。其实，如果物业管理采取信托关系，个体维权途径的通畅，就可以降低集体维权带来的社会动荡风险。 当业委会成立后，一般情况下，业委会并不重视改善业主与业主的关系，而是将公共管理权抓在自己手里，比如酬金制中的签字权，比如更换物业企业。通常而言，相比业主，物业经理人有他的专业性。但是在酬金制度下，特别是业委会不太喜欢公开，不愿意业主们来查账的酬金制，只是权力的转移而已。从物业转移到不够专业的业委会，而且对物业企业的监督大幅增加。这个时候，物业企业的积极性下降。酬金制的典型特征，对物业企业的监督充分加大，但物业企业失去了发挥专业能力的应有机制和便利条件。 对比酬金制与包干制后，我们发现，研究如何界分业主与物业的关系从而使得双方各得其宜非常重要。我们可以从这样一个視角来审视和思考：如何既能使得物业企业发挥专业性，同时又使得物业企业得到监督。实际上就是如何发挥信托制度优势的问题。通过业主向物业企业的充分授权，使得业主省心，不再干预具体事务，甚至连名义所有权都可以转移给物业企业（当然财产乃是中立的，并非物业的资产）。物业企业具有高度的业务自由，就可以创造更多价值，降低更多成本而不必通过降低服务质量和数量的方式；另一方面，信托又强化了物业企业对业主们的诚信义务，各种资料都要公开，业主可以方便地查询各种档案和财务资料，物业企业负有举证责任，等等。换句话说，物业可以放开干，提高效益，但是这些效益，要诚信地交给业主。这个时候，业主为了留住这样的好管家，就会支付物业企业等值或者更高于市场水平的有优势的报酬（酬金或其他激励方式），包括与其签订更长期的合同。于是在充分放权充分监督的组合下，业主与物业达成共赢关系。这就是我们在理论和实践中积极推动的“物业管理4.0”的制度内核。相比较而言，实施“包干制”的结果往往是，物业行为不透明、诚信差；实施“酬金制”的结果往往是是，业委会拿着权力不公开的酬金制，物业企业被监督严格，逐笔需要业委会审批，物业企业没有积极性，最终损失的是业主。 回过头来，我们需要反思长期以来的制度选择，为什么在业主与物业的关系上，没有自然而然地选择到对业主与物业都公平共赢的“信托制”，而长期在“包干制”与“酬金制”之间摇摆呢？根本原因乃是缺乏对业主与物业“选择自由”的保护。业主与物业之间相互关系的建立，大部分乃是由他人（比如开发商）包办的，而相应的法律制度并不健全。就像两个人切蛋糕。如果一个先切，另一个先取，那么蛋糕的分配倾向公平。第一个人如果切分不公平，先选蛋糕的就会选择大的。在前期物业阶段，开发商一般是前期物业的“老子”。老子切蛋糕，儿子先取，就造成物业与业主关系天然地不公平。即使成立了业主大会，要修正这个关系也缺少制度上的保障。业委会是业主们选举出来的，相当于业主大会的儿子。于是，如果业委会缺乏公平意识，或者私心比较重，就会出现儿子切蛋糕，老子先选的局面，而物业企业又感到不公平。这里的关键，就是引入了一个关联第三方。这个第三方如果不够公平，那么后续的分配都难以公平。就算切蛋糕的第三方乃是行政部门，由于与业主和开发商沟通成本不同，具体的行政或执法也就难免有所倾向。因此，需要从立法高度，重新为前期物业制度和业主大会制度提供更公平的方案，就是如何使得“第三方”（尤其是行政部门）不能参与切蛋糕或分蛋糕，而仅仅去保护业主与物业的选择自由，保障个体业主代表全体的选择权，建立信托制度，监督物业公司的诚信制度，承接查验相关报告及评估物业合同的有效性，等等。 因此，应将小区物业管理纳入社区治理的整体框架中，纳入到社会治理的大格局之中。传统的物业管理制度，主要是建立在行政管理为主体的制度体系内，行政管理代替了社区主体自治。而从社区治理创新角度出发，处于基层的物业管理，必将从行政管控下的物业管理，发展到以社区自治为基础的物业管理。 四、社区治理机制与模式的重构和变革 社区治理变革的理论和实践“倒逼”原有社会治理方式的转变，对原有社会治理体系的“公信力”缺失问题进行修复和扭转。以重庆市南岸区推行的“三事分流”为代表，在将街道向社区的权力传递在纵深方向上加以限制的同时，还需将“三事分流”从以原居民委员会所辖的社区范围 再加以扩展，提升社区治理的“公信力”。 事实上，在政府与市场的共同努力下，社区自治已经奠定了足够的思想基础和物质基础。如下三个维度是解决社区治理公信力缺失问题及传统社区治理体制变革和模式重构过程中首要的“立鼎三足”： （一）培育民主文化以实现主体的多元化 社区是文化孕育和传承的土壤，而社区自身的发展也离不开社区文化的培育，社区结构及其功能和社区民主自治的形成在一定程度上依赖于社区文化的打造。积极培育“自治”的民主精神，乃至形成建立于其上的民主观念将有利于居民积极参与社区公共事务的管理，发挥居民在社区建设中的能动性。 政府应积极通过优化管理体制扶助业主组织成长，将业主大会和业主委员会的设立作为街道乡镇的绩效考核指标；在顶层设计方面，业主委员会和居民委员会等应纳入基层民主协商主体中，提升“居民动员”能力。同时，应大力发展非盈利的第三部门，加大政府购买服务的力度，使其发挥自身专业优势和中介角色的特有职责。对于其他社区内的单位和组织，应充分调动其作为社区内的“利益相关者”的参与积极性，通过政务公开、完善协商制度等多种方式使其参与到“自治”的各项事业中来。 （二）变革方式以实现行政走向“自治” 社会治理的目标既包括缓和社会矛盾与冲突、维护社会公共秩序，还应包括提升政府的社会治理能力等内容。由于长期受到原有社会管理体制和模式的影响，街道办事处、居民委员会等作为社区治理的主体，在其实际运作方式上仍然带有极浓厚的行政色彩。原有的社区治理体制（包括现行“两级政府、三级管理”体制）不利于政府职能转变和基层社会治理模式的重构，需改变以往以行政管理为主的社会管理目标设置，不断拓宽基层群众参与国家政治生活与社区公共事务管理渠道的民主化道路。 （三）完善法律以实现治理机制的规范性 社区自治是社区建设所追求的最高价值，其运转离不开配套的改革措施和法律制度保障，一方面要构建配套的法律法规体系，并将社区自治以制度化的形式固定下来；另一方面要構建以社会公正为基础，以政府能力建设为保障的社会政策体系。 其中，作为社区治理体系中特殊一员的物业管理行业快速、健康发展更是与良好的法制环境密不可分，政府应着眼于对现行《物业管理条例》的完善，使之更具操作性和适用性。在此基础上，政府应积极推动物业企业的行业自律管理，完善物业管理行业协会体制，并理顺协会与政府之间的关系，充分发挥行业协会的职能。此外，政府行业主管部门和专业协会还应发挥“信用档案”的制约作用，完善信息披露制度；在严格规范从业标准，提高物业服务人员的综合素质和技能确立政府的监管机制。 当然，政府在监管过程中，既要尊重业主在物业管理上相应的自主权，也要认可物业管理企业的专业化和经营自主权。其作用主要是根据法律、法规和规章对物业管理企业实行监督管理，为他们从事市场活动提供法律和制度保障，做到依法行政，既监管到位又不越位。 注释： 丁煌.西方公共行政管理理论精要.北京：中国人民大学出版社.2005. 李汉卿.协同治理理论探析.社会科学.2014 （1）. 《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》. 参考文献： [1]周文建、宁丰.城市社区建设概论.北京：中国建设出版社.2001. [2]徐永祥.社区发展论.上海：华东理工大学出版社.2002. [3]陈伟东.论城市社区民主的制度结构——以武汉市江汉区社区建设实验为例.社会主义研究.2001（3）. [4]闵学勤.社区协商：让基层治理运转起来.南京社会科学.2015（6）. [5]王德福.城市社会转型与社区治理体系构建.政治学研究.2018（5）. |
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