| 标题 | 检察建议刚性实证调研 |
| 范文 | 洪琛 张国芬 摘 要 检察建议作为检察机关行使法律监督权的一种手段，对促进社会综合治理、预防与减少违法犯罪等方面发挥着积极的作用，但在司法实践中也存在刚性不足的问题。笔者结合H市F区人民检察院近三年的检察建议工作情况，对特点、问题进行分析，并在此基础上从完善立法、提升质量、建立机制等三个方面提出增强检察建议刚性的对策与建议。 关键词 检察建议 立法 检察机关 作者简介：洪琛，杭州市富阳区人民检察院案件管理部主任;张国芬，杭州市富阳区人民检察院案件管理部检察官助理。 中图分类号：D926.3 ???????????????????????????????????????????????????????文献标识码：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.042 检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，综合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要形式。 检察建议作为检察机关常用的一种监督方式，相较于检察机关在刑事诉讼中的行使的侦查权、批捕权、公诉权等，则显得更为柔性和灵活，但同时不可避免地存在刚性不足的问题。本文对H市F区人民检察院近三年发出检察建议的情况进行实证研究，并在分析特点与问题的基础上，试图提出增强检察建议刚性的对策与建议。 一、 检察建议的制发概况 2016年至2018年9月，H市F区检察院院共制发检察建议150份，其中有回复的98份，占全部制发检察建议的65.33%。从发展趋势看，2016年共制发28件，回复和采纳19件，2017年共制發26件，回复和采纳20件，2018年1-9月共制发96件，回复和采纳59件，从制发的数量上说有了大幅度的提升，但从回复和采纳率上说，2017年回复和采纳率最高，有77%，而2018年以来只有61%。 通过进一步分析，可以发现近三年来制发检察建议存在以下特点： 1.制发部门不平衡。2016年以来，公诉部门制发88件，民行部门制发44件，侦监部门制发2件，未检部门制发9件，刑执部门制发8件，控申及其他部门未制发检察建议。从数量上说，以公诉、民行二个业务部门制发的最多，占全院总数的88%。 2.制发类别较为集中。2016年以来，该院制发的检察建议中，2件为民事再审检察建议，14件为个案纠正违法类，14件为社会治安综合治理类，23件为行政公益诉讼类，17件为两法衔接类，62件为督促行政机关履职类，18件为其他。故从类别上说，以督促行政机关履职类数量最多，占总数的41.3%，主要是检察机关在办理污染环境、非法占用农用地、组织领导传销活动等相关案件中，对犯罪涉案单位或者主管单位制发检察建议。 3.发送对象有所侧重。2016年以来，该院制发的检察建议发往行政执法部门的有45件，公安司法机关的有82件，企事业单位的有11件，其他单位的有12件。从发送的部门看，主要集中于公安司法机关与行政执法部门。这与检察人员在办理案件时更多地将视线聚焦在案件本身的实体与程序问题有关。 4.发送形式单一。上述150件检察建议无一例外地采用了书面送达的形式进行发送，没有1件采用公开宣告的方式。究其原因，一是“文来文往”的工作习惯使然，二是书面送达较之公开宣告来说，省时省力，操作简便。 5.回复采纳比例不高。2016年至今，该院发出检察建议150份，被建议单位回复和采纳的有98件，占总数的65.33%。应当说，部分检察建议的社会效果较好，如在办理一起猥亵儿童案时发现该案案发地点为退休教师章某某开设的无证辅导班内，故向教育局发出检察建议，建议对上述辅导班进行调查处理，并加大全区范围内违规从事教学活动情况的查处力度，教育局在收到上述检察建议后，迅速处理了章某某无证办班事宜，并在全区范围内组织开展了无证办学排查工作以及民办培训学校的联查检查，将检察建议的内容一一予以落实。但仍有部分检察建议在发出之后如石沉大海，既没有回函也没有落实。 二、检察建议实施中存在的问题 检察建议实施过程中，在促进行政机关、公安司法机关规范执法、深化社会治安综合治理、及时纠正和预防违法犯罪等方面取得了良好的法律效果和社会效果，但在立法和实践中仍然存在着以下方面的问题： （一）检察建议的法律依据不完善 在国家立法层面，2018年新修订的《刑事诉讼法》总则中对检察机关监督权作了原则性规定，仍没有将检察建议作为一项法定的具体职能进行明确规定。《检察官法》第三十三条规定“检察官提出检察建议或者对检察工作提出改革建议被采纳，效果显著的，应当给予奖励”，但对检察建议的概念、具体程序等均未提及。新修订的《人民检察院组织法》第二十一条规定：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。”虽然相较之前的修订前已经有了进步，但其只笼统的规定了“检察建议的适用范围及其程序，依照法律有关规定”。从总体上看，现行高层级立法由于受到宜粗不宜细等方面局限，对检察建议的方式方法、效力等问题缺乏应有的基本规定。 此外，2009年最高人民检察院出台了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，对检察建议的概念、内容、范围等方面作了系统的规定，但该规定共11条，总体也较为粗浅，对检察建议的具体程序和效力等方面的规定仍有所欠缺。 检察建议在立法依据上的不足，导致其在司法实践中出现“柔性有余、刚性不足”的短板，对检察建议的接受者来说，容易陷入对检察建议的错误认识，认为这只是检察机关的建议，不具有法律属性和约束力，从而对检察建议的采取置若罔闻、束之高阁的态度。 （二）检察建议的质量水平不高 检察建议的质量直接影响了其是否能够被被建议单位接收、采纳。从近三年该院的检察建议看，在质量水平上存在以下方面的问题：一是适用不够规范。不同部门的检察建议写作方式不同，格式不够规范统一;在篇幅上，有些检察建议寥寥数语缺乏说理，有些内容拖沓不够精炼。二是分析不够深入。近三年来该院的检察建议多是针对个案而发，对类案以及行业、领域内存在的普遍性、规律性问题发现和研究得少，对案件发生的原因、特点和规律缺乏细致分析。三是措施不够针对。部分检察建议指出的问题雷同，提出的措施也含糊其辞，缺乏可操作性和治本措施，影响了检察建议的实际效果。 （三）检察建议的跟踪落实不到位 实践中，检察人员在制发检察建议时虽然会要求被建议单位在一定时间内回复本院，但往往陷入检察建议发出后就 “案结事了”的误区：有些不与被建议单位进行沟通联系;有些虽与被建议单位沟通联系，却顾虑关系随便让对方回复交差;有些没有去了解被建议单位在落实过程中的进展情况，也不会想办法去解决实际的困难。造成上述问题的原因除了检察人员的个人主观原因之外，更多还是因为目前缺乏成熟完善的检察建议跟踪落实机制，缺少对检察建议统一的内部流程指导与监管，也缺少对检察建议质量与落实效果的评价机制。 三、增强检察建议刚性的对策建议 针对上述问题，为增强检察建议的刚性，使其监督效果能够落到实处，我们建议： （一）完善立法，明确检察建议的地位效力 检察建议作为一项检察职权，其效力来源于法律的授权。法律应当将检察建议纳入立法体系，为检察建议权的行使提供合法、充分的法律依据。 1.明确检察建议的法律地位。在全国人大综合规定检察建议权的基础上，由刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法对检察建议在诉讼中具体应用作出规定，在立法源头上确认检察建议的法律地位。同时，检察机关应当立足于检察建议工作实践，主动向地方人大报告工作，推动形成地方性法规，主动与公安司法机关、行政执法机关联系沟通，联合制定检察建议运用的相关办法。 2.明确检察建议的适用范围。检察建议作为检察监督权运用的一种方式，应当具有规范性与严肃性，在适用范围上既不能自我局限，也不能随意扩大。有专家认为，从法律监督的需要和我们国家的实际情况看，一般监督意义上的檢察建议应当限定在诉讼领域、行政执法领域以及已经发生了犯罪案件的单位等三个领域适用。 笔者也同意这种观点。 3.明确检察建议的法律强制力。法律或者相关法规应当直接规定强制回复机制，被建议单位一旦收到检察建议，无论采纳与否，都应当书面回复检察机关，如果对检察建议不予采纳的，应当在回函中说明具体的理由。检察机关认为该理由成立的，应当撤回检察建议，认为理由不能成立的，则可进一步提请被建议单位的上级单位或者主管机关追究相关责任人员的责任。 （二）提升素质，增强检察建议的质量水平 只有那些分析鞭辟入里、内容具有针对性、措施具有可操作性的高质量检察建议，才容易为被监督单位所接受和执行，发挥出检察建议的监督实效。而制发好的建议离不开责任心强、业务能力过硬的检察干警，这就对检察干警的素质提出了新的更高的要求。 1.转变观念，增强责任担当。检察人员应当转变思想观念，强化责任担当，提高对检察建议工作重要性的认识。在平时的办案中，要注重细节，善于发现问题，并勇于指出问题，做到敢于监督，切实做到“在办案中监督、在监督中办案”。 2.强化学习，提升业务水平。检察人员应当杜绝固步自封，在工作中学习，既要学习法律业务知识，又要学习环保、金融、国土等领域的专业知识，为制发检察建议奠定坚实的知识基础，努力做到善于监督。 3.积极作为，讲求精益求精。在检察建议的具体制发过程中，要做好调研工作，如主动深入案发单位尽可能全面了解状况，找出案发原因、手段规律、薄弱环节等等，在此基础上深入分析;要注重行文规范，做到重点突出，逻辑清楚，层次分明，提出的整改措施要具有针对性和可操作性，切实提升检察建议的质量;要加强与被建议单位的联系沟通，做好督促落实工作。 （三）建立机制，提升检察建议的刚性实效 检察建议要发挥监督实效，除完善法律规范、提升内容质量之外，还需要建立一系列配套的运行机制。 1.沟通与备案机制。一是要建立检察机关与被监督单位的沟通机制，即在制发检察建议前以个别谈话、座谈会等形式开展走访调研，在制发后则关注整改措施的落实，帮助解决实际困难。二是要与党委、人大等部门建立备案、反馈、报告、督办、协调、问责等长效机制，争取工作支持，形成监督合力。三是与金融、海关、交通、防疫、烟草、环保等领域的部门加强协调交流，建立联席会议制度。 2.审批与发送机制。一是应当完善检察建议的审批机制。各部门将检察建议交由分管检察长审签后，应同时报检察建议主管部门专门备案，纳入统一管理;二是应当建立检察建议的公开送达机制，在规定的场所公开宣告并邀请第三方参与，向被建议单位及社会释法说理，增强检察建议权威。 3.回访督促与惩戒机制。一是对检察建议实行“案件化”管理，由制发检察建议的承办检察官负责对被建议单位进行固定回访，督促整改措施落到实处;二是对被监督单位逾期未答复的，由上级院向被监督对象的上级机关提出意见，对坚持不该、拒绝监督的，对对方进行追责，如果涉及失职渎职等严重违法行为，应将线索移交给纪检监察部门，追究法律责任。 注释： 《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第一条。 刘铁流.检察机关检察建议实施情况调研.人民检察.2011（2）.第74页. 许世腾.论检察建议的规范与完善.理论学刊.2014（2）.第104页. 张新.对完善检察建议立法的实证思考.河北法学.2010（11）.第194页. 陈红艳.检察建议制度研究——以Z市基层检察院检察建议运行现状为视角.山东大学硕士学位论文.2016年3月12日. |
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