| 标题 | 行政法视野下失信惩戒制度的研究 |
| 范文 | 摘 要 现代社会中，失信惩戒制度在规避风险，促进信息披露，并确保相对人履行法定义务的发挥了重要作用。如果不正确地应用失信惩戒制度，它会损害行政相对人的信誉，资质和申述等权利，导致政府公信力下降。完善相关法律法规，更新认证标准，建立执行程序、完善权利救济机制、健全征信制度，并引入听证制度是保障相对人的权利，建立失信惩戒制度的应然选择。 关键词 失信惩戒 行政相对人 权利保护 作者简介：王粟，沈阳师范大学法学院2017级在读研究生，研究方向：行政法。 中图分类号：D922.1 ???????????????????????????????????????????????????????文献标识码：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.017 一、失信惩戒制度的理论基础 （一）失信惩戒制度的概念 失信惩戒制度又称作“黑名单”，其源于中世纪的英国牛津与剑桥大学，作为一种管理限制学生行为的措施。其具体的做法是将学校内严重违反纪律的学生的姓名与行为记在黑皮书上。从而让其名誉扫地，以此来达到规制学生不端行为的目的。后来在19世纪时，它被英国商人用于商业领域。在舆论的帮助下，在黑皮书上写下不值得信任的客户并秘密地传播它。以此来惩治其失信行为。以黑皮书为载体的“黑名单”成为了欧美国家征信制度的渊源。 失信惩戒制度作为一种国外的信用惩罚机制现在被广泛应用在中国：行政机关，审判机关，甚至行业协会都在运用失信惩戒制度。失信惩戒制度主要是为了限制谁可能危及社会公共利益或者他人的通过限制市场准入等手段，实现社会治理的目标利益的行政相对人的行为。其次，失信惩戒也有失信惩戒也具有风险警告的功能。今天的社会已进入一个风险社会。传统的行政管理模式不能应对现如今的很多风险。失信惩戒制度正是这个背景下产生。 （二）失信惩戒制度的法律属性 1.行政指导说 行政指导说，行政机关通过纪律处分公示不信任企业的违法事实，并以此方式向公众发布风险通知，告知公众后续商品合作和产品或服务的购买情况。应对这些企业持保留态度，但是，此类通知并非强制性和制裁，因此它们是行政指导法。笔者认为，虽然行政指导和纪律处罚在形式上相似，但通过分析其实施手段，他们会发现两者之间存在本质区别。行政指导是指其职责或管辖范围内的行政机关。为了应对复杂多样的经济和社会形势，不能提供符合法律，原则，规则或政策精神的及时指导和建议，咨询，建议等。国家强制力的方法希望行政相对者与他们共同努力，以有效地实现其行政目的。行政指導其本质上只是行政相这是对人民接受行政机关释放的一种有益建议。是否接受是行政相对人的意愿。即使行政相对人接受了行政指导，仍然需要依靠行政相对人的利益，行政指导不会直接对其权利和义务产生法律效力。 2.行政强制说 行政强制说，失信惩戒制度是行政机关通过发布黑名单对相对人施加巨大的精神压力和现实压力。对人履行义务，这是一种间接执法行动，是一种行政执法。行政强制执行是指行政机关或由行政机关申请人民法院，对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人或其他组织，采取法定的强制方式，强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的行为。 根据执法方式是否直接强制执行，行政执法分为间接执法和直接执法。间接强制执行意味着替代是代替债务人履行义务，或者是由债务人强制执行处罚。根据“行政执法法”第12条，只对间接费用或间接费用进行间接强制执行，并代表执行。显然，不包括自由裁量权的惩戒制度。从行政强制执行的定义来看，行政强制执行不是一种处罚，而是一种督促方法;也就是说，它不是针对非法行为的制裁，而是强制实施将来行为的手段。 纪律处罚是一种独立的行为。相对人的违法行为会被其直接针对，实施纪律处分制度的目的是惩罚亲属的非法活动，并强迫亲属为其非法活动支付相应的费用。失信惩戒制度所制定的“黑名单”是行政机构的最终结果。此外，中国行政执法主体包括行政执法行政机关和管辖人民法院。就现行法律规范而言，并非所有行政机关都享有行政执法权，从目前的黑名单实施机构来看，它不仅限于享受行政执法权力的需要。因此，基于上述分析，笔者认为，在行政执法的定义和行政执法的主要方面，很难将失信惩戒制度列入行政执法范围。 3.本文观点：行政处罚说 行政处罚表明，黑名单是行政机关针对特定的不信任企业实施的单方面行政行为，可以直接引起权利和义务的法律效力，该行为具有独特的制裁，符合行政的典型特征：惩罚性。它应被定性为行政处罚。 由于失信惩戒的性质决定了它属于行政处罚。例如，惩戒性惩罚的惩罚可将其法律属性定性为惩罚型行政行为，这是因为行政相对人的义务的增加是行政主体通过惩罚性的处罚措施，即惩罚性行政行为。从权利保护的角度研究纪律处分制度的性质应该是行政处罚。虽然“行政处罚法”直接规定了“警告，罚款，没收，停止生产，暂停执照，行政拘留”六项行政处罚，失信惩戒不属于任何一种。但是其应该为"法律，法规规定的其他行政处罚”。学术界学者认为，根据“行政处罚法”第8条的规定，除法律，行政法规外，其他行政处罚不得由规范性文件规定，目前尚无相应的的法律、行政法规对失信惩戒制度作出明确的规定，失信惩戒制度还处于法律规范之外，所以失信惩戒制度当然就不属于其他行政处罚。但是笔者认为该观点还有待商榷， 但是笔者认为该观点还有待商榷，因为有法律或行政法规只能确定失信惩戒行为是否具有法律效力，而不是失信惩戒行为本身性质的判定依据。 二、失信惩戒制度实施中的问题 （一）相应的法律依据不足 虽然我国行政机关对失信惩戒制度应用广泛，但缺乏与之相关的法律法规。笔者认为失信惩戒制度的法律性质是行政处罚，但中国的“行政处罚法”没有规定。失信惩戒制度的处罚程度高于警告与吊销资格相当。那么，现如今的部门规章和地方性法规就不应该规定失信惩戒制度。 （二）缺乏相关程序规范 通过分析失信惩戒制度的实施过程，在其实施的全过程即任何时期须有严格的程序保证行政主体进行。由于失信惩戒的应用广泛，方式，种类也比较多，那么行政主体实施失信惩戒制度就要有相关限制即严格的程序来保证，若无对行政主体的自由裁量权进行规制，容易导致权力滥用，结果，惩戒制度的可信度大大下降，政府减少甚至丧失信誉，行政相对人的合法权益很难得到保障。 （三）认证标准不统一 失信惩戒的标准认证，由相关机关对行政相对人的行为标准进行认证，保证行政相对人能够准入市场并进行相应的经济活动。为了保护社会公共利益尽可能的免受侵害，取消不符合标准的行政相对人准入市场的资格，鼓励符合標准的相对人进入市场。失信惩戒制度，相关的“标准”问题非常重要。如果没有健全的科学标准认证制度，就很难对行政相对人的违法违规行为进行处罚。失信惩戒制度也就失去了存在的意义。 （四）权利救济制度缺失 失信惩戒制度实施前相关救济途径缺失。相对人为了保护合法权利在失信惩戒做出之后，可以提起行政诉讼，行政复议和行政赔偿。但是失信惩戒实施前相对人权利救济的相关制度却比较稀缺。 失信惩戒制度运行后缺少相关的撤销制度。撤销制度的缺失导致在实践中，失信惩戒往往做出后就了结，并且没有后续反馈跟踪。结果，一旦他们被列入失信名单，相关的行政相对人将陷入两难境地。由于缺乏撤销机制，导致未能及时纠正行政机关的违法行为，严重影响了相对人纠正自身行为的积极性 三、完善失信惩戒制度的措施 （一）完善相关法律制度 完善失信惩戒制度，首先是要制定相关法律法规，把失信惩戒制度纳入行政处罚之中。同时，它明确规定了失信惩戒制度的主体，权力，法律责任和程序。有法律，行政法规的，依法严格执行;没有法律依据的，应当通过完善行政法规和对失信惩戒制度进行规范并且把失信惩戒制度从规章或地方性法规摘出。因此，保证在法治上实行失信惩戒制度。 （二）完善实施程序 建立预先通知程序。行政机关设立失信惩戒制度，主要是为了限制或增加相对人一旦出现违反法律法规或严重失信的情况，那么他所享有的权利就会失去。所以，行政机关需要履行提前通知的义务，以便行政相对人能够及时了解相关情况，信息。从而确保行政相对方能够及时提供自力更生。 设立复核程序，保障失信惩戒实施的准确。失信惩戒所发布的名单，如果内容发生错误，将会损害守法和诚实的行政相对人。如果经济条件允许下，引入专家进行核准是必要的，因为会减少错误名单被发布的可能性。从而保证失信惩戒制度的准确性。 设置撤销制度。失信惩戒的撤销制度具体表现是两个方面：一是应当及时撤销经过证实的违法和错误的惩戒方式;二是在某些时期对失信行政相对人进行查证，如果行政相对人已经改正了其违法、违规或失信行为，就应该撤销其在失信名单中的位置。在失信惩戒制度中保护行政相对人权益的重中之重就是撤销制度。若运行得当，会实现行政主体与行政相对人之间的良性互动。 （三）改进认证标准 改进标准认证制度有利于确保纪律处分的准确性，从而有助于行政人员的公信力的增加。根据我国现行标准认证制度的相关实践与问题，其制定主体和标准认定与划分十分迫切，需要尽快改进相应的标准。将中国目前的认证标准与国际标准进行比较。 （四）完善权利救济制度 在实施失信惩戒之前建立预防性诉讼制度。预防性行政诉讼是指公民，法人或其他组织将受到行政或事实行为的案件。由于法律具有预防性的特点，在行政行为或事实行为伤害他们之前有必要提出行政诉讼。总之，也就是说，行政相对人预先判断行政机关在实施纪律处分之前将其列入失信名单，并可以依法向法院提起行政诉讼，防止行政机关侵犯其合法权益。在失信惩戒中并保护其合法性权益。 预防性诉讼制度只能在如下情况进行：当行政机关没有履行“预告”义务，行政相对人必须及时向行政主体上诉，并在制定后进行充分协商。预判的可能性。如果行政机关未作出任何变更，行政相对人可以提起预防性行政诉讼。 （五）引入相关辅助制度 作为一种信用惩罚制度，失信惩戒制度无法做到兼顾公平与效率的目标。正是如此，引入其他相关系统来支撑它的存在是必要的。 1. 听证制度。由于失信惩戒制度主要是针对行政相对人的义务，那么就需要保障行政相对人的能够行使辩护权，如果行政相对人进行了申请，那么行政机关就需要进行听证，来确定是否实施惩戒措施。同时确定失信名单的最终依据为听证会做出的判定。 2. 征信制度。经过十多年的建设，中国的信用信息系统取得了初步的成就。我国形成了以企业和个人为信用信息的行政管理信用体系，该系统主要反映企业和个人综合信用状况的基础数据。很大程度保证了事先监督管理，强调社会责任和诚信管理。失信惩戒制度与行政管理信用体系结合有利于分享信息资源。通过应用对方的信用记录向信用对手提供行政信贷，对不信任的对应方进行处罚和限制，从而失信惩戒制度得到更好的实施。 注释： 应松年主编.行政法与行政诉讼法学.法律出版社.2009年版.第294页. [德]哈特穆特·毛雷尔著，高家伟译.德国行政法总论.法律出版社.2000年版.第487页. |
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