| 标题 | 国家公职人员法治素养概念与内容的界定 |
| 范文 | 摘 要 “提高全民族法治素养和道德素质。”是十九大对新时代中国特色社会主义法治国家公民提出的新要求，而毋庸置疑的是，法治政府、法治国家与法治社会建设的核心和关键在于公职人员法治素养的提高，本文在界定法治素养的基础上指出国家公职人员的法治素养包括两个层面的内容并做了论述。 关键词 国家公职人员 法治 素养 法治素养 作者简介：刘大勇，黑龙江省政法管理干部学院，副教授。 中图分类号：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.298 “提高全民族法治素养和道德素质。”是十九大对新时代中国特色社会主义法治国家公民提出的新要求，这一提法彰显了党和国家对于法治内涵认识的不断深入，法治建设继续向纵深和基础推进的信心。从辩证的观点看“提高全民族的法治素养”，它即是我们深入推进法治建设的重要内容和根本目标，也是法治建设基础和动力源泉：即全民族法治素养的提高与法治国家、法治政府、法治社会的建设是相互促进与相互构建的。全民族法治素质的培养与提高，需要有重点分层次落实，毋庸置疑的是：法治政府、法治國家与法治社会建设的核心和关键在于公职人员法治素养的提高，具有指示性和引导性的意义，更是实现依法行政与法治政府建设重要环节。这里定义的国家公职人员，与2018年3月20日，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》当中规定的国家公职人员的范围相一致。国家监察法的制定，是通过对所有行使公权力的公职人员的强力监督，深入开展反腐败工作。但这只是法治建设的手段与方法之一，监察法的制定与实施，根本目标是要推进国家治理体系和治理能力现代化①。现代化的国家，无一例外都是法治国家。现代西方法治国家的法治建设历程历史悠久，是社会演进型的法治道路，而我国在法治建设过程中走的是一条“政府（广义）推动”型的法治之路。在这条无前人经验可鉴的法治建设历程中，如何找到即快又稳，还要符合法治建设规律的中国经验，是每一个法律人都应该思考的问题。笔者认为，要全面落实国家公职人员学法用法制度、强化法治意识、提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力，首先要把国家公职人员法治素养的界定放在第一位，只有知道了国家公职人员的法治素养的概念与内容是什么，才能有的放矢的培养和提高国家公职人员的法治素养。 一、法治素养的定义 对于法治素养的定义，有人认为：“所谓法治素养，就是一种能力，是在掌握基本的法律知识和法律技能的基础上，主动运用这些知识和技能来处理问题的能力。”可以将此种定义看成是能力说，即将法治素养看成一种处理问题的能力，而没有考虑思想与意识层面的内容②。也有人对公民法治素养下过定义，认为“公民的法治素养是指公民在日常生活中通过学习和训练，对现代民主国家中的法律规范、法律确立的制度、法律追求的价值的认识、理解 、运用能力和信奉心态”③。此定义即强调了法治素养是一种能力，也强调了其在意思层面的内容。笔者以为，法治素养，是一个偏正词组，“素养”是核心，“法治”是修饰语。要想定义“法治素养”必须先定义核心词“素养”，素养一词，我国古代就有提及，如 “马不伏历，不可以趋道;士不素养，不可以重国④。”如陆游的“气不素养，临事惶遽⑤。”无论是在《汉书·李寻传》中的素养，还是在《上殿札子》当中所提的素养，一般意指由训练和实践而获得的一种内在与外在优秀品质，是一个人的优秀修养。虽然与素质一词意义相近，但素质更强调先天的特点，是事物内在的、本来的品质，而素养更强调优秀的品质由后天的训练和实践而获得。从广义上讲，素养包括道德品质、外在行为与形象、知识的广度与深度、思考与执行能力等各个方面的优秀品质。在新时代中国特色社会主义法治国家建设的今天，人的素养的内容大为扩展，由传统上所包括的道德素养、思想政治素养文化素养、职业素养、法律素养等各个方面，扩大到时代特征明显的法治素养。而国家公职人员的法治素养尤为重要。定义了素养，我们再来看法治的定义。法治，我国的理论界通说认为“法治也称‘法的统治，是指统治阶级按照民主原则把国家事务法律化、制度化，并严格依法进行管理的一种治国理论、制度体系和运行状态⑥。”这一定义兼顾法治的本质与形式。而亚里士多德将法治的定义为，“已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制订得良好的法律⑦。”这是在形式意义上对法治的完美界定。与诸多学者的定义方式不同，姜明安先生在他的《论法治国家、法治政府、法治社会建设的相互关系》一文中对法治用要素的方式给予描述，他指出：“无论是法治国家、法治政府、还是法治社会，其中的法治内涵既有共性，也有差异，法治最重要的共性要素包括： （一） 宪法和法律至上; （二） 公权力得到控制和制约; （三） 人权得到保障; （四） 政务公开、透明 ;（五） 司法独立、公正、权威。⑧”这种要素的方式来描述法治，更具灵活，笔者也尝试用此方法来描述法治素养应该包括的基本内容。 二、国家公职人员法治素养的基本内容 内化于心，外化于行。知行合一是任何事业成功的基础，国家公职人员，由于它的职业导致他的行为对于普通公民的引领、示范作用明显，因此国家公职人员的法治素养应该体现在以下两个方面。 （一）内化于心的思想意识层面 1.法律至上的意识。法律至上的意识，是法治素养在思想层面的核心要义，它要求国家公职人员在内心与思想上要做到宪法和法律至上，正如亚里士多德所言，良法，被普遍遵守就是法治，而这里的“普遍遵守”就是要求所有的人与组织都在法下，包括法的制定者也必须遵守自己所制定的法。当然良法的内涵更深邃，如果用中国特色社会主义法治思想去理解，良法就是以社会主义核心价值观为追求的设计精良、明确、不矛盾的法律体系。如果用我国宪法的规定解释就是：一切法律"行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律、一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。 2.法治相关知识的学习意识。法治相关知识的学习意识，是法治素养在思想层面的基础工作。社会是发展变化的，这种变化会推动和变革法律。因此，任何一名国家公职人员，在他的工作与生活当中，应该明白法律的变动性，应该知道在不断的变动中学习新的法律知识，紧跟法治的内涵变动。这种不断的学习意识，即是紧跟社会进步与发展的基本要求，也是人的内在生华与进步的根本要求，这种学习，不应该仅限于法治知识的学习，还应该包括其它一切有助于综合素养提升的知识的学习。在自身的成长与工作中，随时学习、不断学习的意识应该牢牢的根植于国家公职人员的内心。 3.法治的价值判断意识。法治的价值判断意识，是国家公职人员法治素养在思想层面的基本要求。国家公职人员在工作与生活当中，不可避免的要综合运用逻辑思维、经济思维、辩证思维、创新思维、战略思维、法治思维等思维方式来判断和处理工作与生活中碰到的各种问题。在这一判断过程中，法治的价值判断思维应该是一种底线思维，即在综合运用各种思维判断解决问题时，不能突破法治的底线。首先应该自觉的把国家赋予其行使的国家职权这种公权力置于法的控制和制约之下，应该在法律的范围内行使职权的意识贯穿于职务行为的始终;其次，公权力和行使是有边界的、有目标的，公职人员必须要具备公权力的行使以人权为边界，以保障人权为目标的意识。再次，公务行为必须要符合“政务公开、透明”的要求，阳光是最好的防腐剂，因此，任何一名公职人员的公务行为必须要在公开透明的环境中行使，除非法律另有规定。政务公开透明，内在的要求公务所依据的法律法规要公开发布、职务行为公开做出、程序与步骤公开、结果公开等。第四，公职人员在内心要根植“司法独立、公正、权威”的思想。不干涉司法、尊重生效司法裁决的权威、相信司法的公正是每一个公职人员最基本的法治意识。 4.依法而为的意识。依法而为的意识，是国家公职人员法治素养 在思想层面向行为层面迈进的桥梁与媒介。国家公职人员在思想意识层面上有法律至上的意识、法治知识的学习意识、法治的价值判断意识，只是基础性的，将这些基础与国家公职人员的行为相联系的、最重要的意识是“依法而为的意识”，它是指导、沟通、联系国家公职人员的思想意识与行为的桥梁，是保障国家公职人员的法治素养外化于行为的关键，没有依法而为的意识，好比光有知识，不能指导实践。现实中的国家公职人员违法违规后的忏悔都说自己不懂法不知法。实际是他们在思想意识层面不具备“依法而为的意识”，而非不懂法不知法。 （二）外化于行的外在行为层面 将内化于心的内容外化于行为，做到知行合一。法治素养，首先是一种高尚的、优秀的素养，是一种只有经过训练和实践才能获得的内在与外在优秀品质。判断一个人的境界与修为、法治素养有多高，必须透过行为来衡量。因此，国家公职人员的法治素养在思想意识层面的修为与训练必须要经过他的行为来体现，内化于心的法治思想意识与其指导下的外化行为结合，才是国家公职人员的法治素养。而国家公职人员的行为依据不同的标准可进行不同的分类，个人以为从论证方便的角度，可以将国家公职人员的行为分为两部分，一部分是依据职权或内心的意志做出的自身行为;另一部分是对他人行为的反应行为，如评价、自我保护、反抗、忍受等。 1.自身行为要依法而为。自己的行为依法而为这是国家公职人员法治素养的本质要求，也是法治政府、法治国家、法治社会实现的关键。国家公职人员的行为无论是为履行公职行为而做出，还是因为私人目的而行为，都必须依法做出。这是由于国家公职人员的特殊职业而决定的。习总书记曾指出，“领导干部要牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律、执行法律，带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。谋划工作要运用法治思维，处理问题要运用法治方式，说话做事要先考虑一下是不是合法⑨。” 2.对他人行为的反应与评价。对他人的行为依据法律进行反应并依据法律、法理、道德评价，是国家公职人员法治素养的核心价值体现，也是法治政府、法治国家、法治社会实现的基本保障。主要包括两个方面的要求，一是对公权力行为要依法监督，国家公职人员不仅仅要自己公职行为与私行为合法，还要对其他公职人员、其他公权力组织的行为依法监督，依法给出批评、建议和意见;二是对私权利行为依法判断与评价。对于其他公民的私权利行为，应该依法给予评价、指导、批评或意见。三是当被评价的行为在形式方面与本质方面冲突时，应该能依法作出推动法治进步的决定。 国家公职人员的法治素养，应该内化于心，外化于行，正如总书记曾讲：“之前通常提的是‘学法尊法守法用法，在准备专题研讨班开班式上的讲话时反复考虑，‘觉得应该把尊法放在第一位，因为领导干部增强法治意识、提高法治素养，首先要解决好尊法问题。只有内心尊崇法治，才能行为遵守法律。只有铭刻在人们心中的法治，才是真正牢不可破的法治”。⑩ 注释： ①《中华人民共和国监察法》第一条。 ②王莹莹.国民法治素养的现状、问题及对策.淮海工学院学报（人文社会科学版）.2016，14（8）.第 22页. ③李昌祖、赵玉林.公民法治素养概念、评估指标体系及特点分析.浙江工业大学学报（社会科学版）.2015，14（3）.第297页. ④李寻传.汉书·第10册 传四.中华书局.第3190页. ⑤陆游.上殿札子. ⑥周叶中.宪法.高等教育出版社.2011年版.第102页. ⑦亚里士多德著.吴寿彭译.政治学.商务印书馆.1965年版.第199页. ⑧姜明安.论法治國家、法治政府、法治社会建设的相互关系.法学杂志.2013（6）.第4页. ⑨⑩2015年2月2日，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上的讲话。 |
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