| 标题 | 事业单位法人外部监管体制的建构 |
| 范文 | 摘 要 公共服务是涉及广大人民群众切身利益的特殊产品，基于在这一领域存在的严重的市场失灵，因此，采取某种形式的干预是十分必要的。在公共服务提供过程中，监管是解决自然垄断、信息不对称、外部性及公平性问题的重要手段，对于克服公共服务提供过程中的市场失灵具有重要意义。我国事业单位法人的外部监管体制建设仍处于起步阶段，各方面仍存在着诸多问题。目前我国在不断改革和完善事业单位法人治理结构的过程当中逐渐认识到，我们应当同步强化对事业单位法人的外部监管，从而保障法人治理结构的有效运作。改革后事业单位法人的外部监管体制的建设主要包括以下五个方面：构建事业单位法人监管的法律制度，完善法律法规和相关制度的约束，外部监管主体的多元化，完善监管机构间合理的权力配置机制以及监管方式和内容的全面化。 关键词 事业单位改革 公共服务 外部监管 监管机构 作者简介：范晓红，北京师范大学法学博士，研究方向：民商法。 中图分类号：D630 ???????????????????????????????????????????????????????????文献标识码：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.179 在计划经济时代，事业单位的外部监管是一种典型的“命令与控制”模式，接受“主管部门”的直接管理，这种监管模式在事业单位改革的今天有着难以承受的弊端。政府管理公共服务过程当中，行业协会、社会大众、媒体以及消费者保护协会等在内的社会各方的积极性都没有得到有效调动，整个过程当中基本上只有政府参与和主导，这使得各自的利益诉求没有得到充分的反映，良好的监管治理格局远未形成。改革开放以来，我国就事业单位的监管做了很多不同方面的尝试，但总体来看，绝大多数监管方式和手段的探索和研究仍处于初级阶段，尤其是社会公众监管公益性事业单位方面特别薄弱。就当前我国的实际情况来看，广大人民群众是事业单位最为主要的服务对象，但其却很少参与到事业单位的监督过程当中，不论是内部监督抑或是外部监督都是如此，使得公众难以真正认同事业单位的监督评价结果。 实际上，我国社会公众依靠电话和网络进行监管的尝试没有达到其应有的效果，不单纯是因为这两种监管方法起步较晚、建设不足，更重要的原因是因为在我国固有的行政体制下，社会公众监管的实施缺乏强有力的实现机制。社会公众对事业单位法人的监管非常有限，即使他们发现了某些事业单位法人存在违法违规的行为，也没有权力和有效的途径进行干涉和投诉，只能被动地接受这种事实。长此以往，毫无疑问将导致社会公众對事业单位法人监管的积极性和参与性逐渐减弱。其次，就目前而言，我国现行法律法规没有对事业单位法人信息披露义务进行规定。事业单位法人作为公益组织，有义务将相关重要信息披露给投资者、社会公众等利益相关人，社会与专门机构监督管理事业单位离不开信息公开制度的完善。 综上所述，我国事业单位法人的外部监管体制建设仍处于起步阶段，各方面仍存在着诸多问题。随着我国事业单位法人改革的进一步发展与推进，有必要从外部监管方面加大监督力度，确保法人治理结构运作的高效性与科学性。 一、 构建事业单位法人监管的法律制度体系 将监管主体、监管方式和监管归责明确下来是事业单位法人监管法律制度的主要内容，简单来说就是搞明白由谁监管、怎么样监管和监管归责问题这三大问题。第一，将监管主体及其具体职责进行明确规定，令其拥有法定职权。值得一提的是，为避免责任划分不清晰、职责交叉问题的出现，让多个机构成为监管主体的方法是不可取的，必须确保其监管主体的单一性。监管机构所具备的监管职权、监管方式和监管手段都需要通过法律进行明确规定。第二，将监管内容明确下来，监管机构对事业单位法人的监管应有具体的、确切的监管范围与内容，只有这样方能让监管机构与被监管单位法人都会遵循相关规定。第三，将监管机构的法律责任与行政责任以法律形式明确下来。作为监管机构必须及时履行法律赋予的职责，如出现怠慢或是不履行职责就需要承担相应责任，必须追究其法律责任，进行行政问责。另外，如事业单位法人所实施的活动是合法、合规其合理、正常的，那么监管机构不得进行随意干预，否则将根据相关法律规定赔偿事业单位法人因此带来的损害。 事业单位法人监管必须立足于法律法规来进行，才能保障其监管行为的权威性和实效性。要推进立法进程，确保依法监管。笔者认为，应尽快制定专门的《事业单位法》，针对事业单位法人的实体内容进行全面系统化的规范，增强法律法规的针对性及可操作性。此外，要对现有的法律规范进行梳理，凡过时的或过于宽泛的法律法规要及时予以修订或废止，重复的和不合理的要予以取代，相互冲突的要予以适当调整，使得事业单位法人的监管工作真正做到有法可依。具体来讲，事业单位法人监管的法律体系构建包括三个层次：第一，是制定《事业单位法》，明确事业单位法人改革以后的性质、权利与义务、运行机制以及监管体制等基本问题，这是事业单位法人各项具体制度的根本依据。第二，是制定与《事业单位法》相配套的单项制度规章条例，比如事业单位法人登记管理、人事管理、财会管理、社会保障等方面的内容，这些规章条例主要是将《事业单位法》中的相关原则具体化，使之更具有可操作性。第三，是针对相关的具体问题，提出具体操作措施的政策规章，比如明确提出内部法人治理、信息披露、绩效评估等事项的具体措施。事业单位法人监管的法律体系就是由这三个层次共同构成。 二、建立健全法律法规及相关制度，加大法律制度的约束力量 长时间以来，《事业单位登记管理暂行条例》和《事业单位登记管理暂行条例实施细则》都是国内开展事业单位登记管理工作的重要依据。但是，伴随着我国社会经济等各方面的发展进步，事业单位改革力度也越来越大，这些规定当中有许多和事业单位监督管理相关的条例规定都是较为原则性的、概括性，操作起来难度比较大，国内事业单位监管工作长期以来都未获得实质性发展的一个重要原因也在于此。所以，我们必须要加快进度完善该《条例》与《实施细则》，将相关规定具体化，这样才能方便操作和具体应用，并有效协调各项政策与工作。与此同时，我们还需要构建和完善和事业单位法人监管主体及其权力义务和行为有关的相关规则、监管内容等相关法规， 进一步加强监管的规范性与可操作性。 第一，国家登记管理机构应制定和出台《事业单位章程示范文本》，明确规定事业单位在制定本单位章程时应参照该文本进行。通常情况下，事业单位的基本情况、组织机构情况及资产管理等事项都应包含在事业单位章程当中，这就相当于是事业单位的“宪法”，本单位实行法人治理的行为准则与运行规则都需要根据章程来进行，同时，这还是登记管理机构依法监管事业单位的一项重要依据。 事业单位法人在制定本单位章程及有关制度时须依法按照相关规定来进行。 第二，事业单位须结合实际情况逐渐建立相关制度来确保法人治理结构的有效运行和科学决策，主要包括：首先，应建立审计制度。事业单位的立身之本是向社会公众提供公益服务，可以说，事业单位担负着很重要的公共责任，如果经营管理不科学不合理则必定会极大的浪费国家与社会资源，必须接受审计部门的监督。事业单位管理层的工作者如离任或者是任期届满的话还须接受经济责任审计，考评、提拔的一项重要依据就是经济责任审计的结果。其次，构建完善的绩效评估制度。事业单位是非营利性质的组织，在评估其绩效方面并非以利润来衡量的，而是需要我们结合事业单位所属的行业类别来制定科学合理的绩效评估标准，定期评估其服务质量和运行情况等有关内容。一般由各行业主管部门会同相关部门来制定评估标准体系，不过，为确保评估过程与结果的中立性与公正性，应聘请第三方评估机构来开展绩效评价工作。最后，应建立决策失误追究制度。为确保保障决策质量当中能够最大程度的发挥决策失误追究制度的作用，如出现违法、违规事项，让事业单位蒙受损失，或是给社会带来了不良影响则必须依法追究相关理事的责任。 三、推进监管主体的多元化 如前文所讲，改革开放以前，我国实行计划经济体制，这决定了我国对事业单位的监管主要依赖于政府的行政管理，主要采用行政手段，监管手段单一、落后，而且监管行为缺乏规范性，这种传统政府监管模式使得事业单位的发展在很大程度上受到了阻碍。改革开放之后，我国逐步确立并完善了社会主义市场经济体制，事业单位逐步向事业单位法人过度。后者与前者相比，其社会经济环境、法律环境、自身治理结构、内外部关系都有了质的变化，若继续对事业单位法人实行对事业单位管理的传统模式就显得苍白无力。其次，此时多元化的监管主体已经开始显现，包括第三方中介组织和社会公众开始兴起，他们同样有权对与自身利益息息相关的事业单位法人进行监督。因此，政府主导监管的传统监管模式需要被打破，应该致力于构建“多主体、多元化、多层次的外部监管制度”，包括独立监管机构监管、第三方中介组织介入监管、公众监督、社会监督等等，从而更好地保障作为事业单位法人立身之本的公共性、公益性，更好地实现公共服务的社会公平与正义。 （一） 独立的监管机构监管 结合前面第二节内容，从国外的经验来看，独立监管机构主要有两种模式：一种是独立于传统行政部门的监管机构，典型代表是美国的独立管制机构;另一种是隶属于传统行政部门，但具有一定独立性的监管机构模式。 基于对历史背景、政治制度、经济环境、价值观念以及行政体制等方面存在差异的考虑，笔者认为我国更适合采取隶属于行政部门的监管机构模式。而设立隶属于行政部门的监管机构模式又有两种选择：一种是监管机构隶属于国务院组成部门，另一种是监管机构隶属于国务院。 第一，监管机构隶属于国务院组成部门。笔者认为， 结合我国目前的政治、经济、文化环境，这种模式可能会产生以下三个问题： 首先，这种模式下的事业单位法人监管机构级别低，可能会导致监管机构缺乏权威性问题的发生。从理论层面来分析的话，其本质与核心特征是确保监管机构的独立性，不管机构层级任何都是行政部门的監管机构，各方面都是相对独立的（包括法律地位、监督机制等），并根据相关法律规定进行独立监管，所属部门不得干扰。但结合我国的实际情况来看，若事业单位法人的监管机构隶属于某个部门，那么所属部门必定会在不同程度上影响着监管机构的监管权。另外，因组织位阶不一样，监管机构难以有效协调和其他部门相关的事项。其次，所属部门还会在一定程度上影响着该模式下监管机构的人事任命问题。结合国内长期的机关文化来看，设在部以下的监管机构即便能够由最高行政首长来任命委员，其目的是要确保监管机构能够独立监管，最终也会在很大程度上影响着该部选任和指派委员，监管机构的独立性缺乏保障。再者，如在某一部门之下再设立事业单位法人的监管机构，则监管机构的经费来源就无法保持独立，只能由该监管机构的所属部门统筹规划预算经费，如此一来，要实现监管机构的独立性就有很大难度。也就是说，结合国内当前的实际情况来看，监管机构隶属于部门，组织位阶不高，并且所属部门还会或多或少的影响到监管部门的人事任免和经费来源等各方面，因此很难实现独立监管。 第二，监管机构隶属于国务院的监管机构设立模式。该模式下，事业单位法人监管机在各方面都是与部门相独立的，这包括预算编制、组织架构等，为最大限度的降低外部力量影响或是干扰监管机构的独立监管，还制定并实施了四项制度。一是，建立类型制度。监管机构是在专业与技术的基础上所形成，属于分权方式的一种，监管机构更注重决策的公正性、客观性和科学性，这一点和过去沿用已久的科层制官僚体系有很大区别。委员会制和首长制相比起来，其优势在于监管机构的独立性、专业性与公正性更有保障，从而有助于监管政策稳定、持续性的实现。二是，经费来源制度安排。从监管所规制的领域来看，监管可分为两类：社会性监管和经济性监管 。就社会性监管机构而言，因其承担是环保、消费者安全等维护社会公平与正义的监管职能，因此其经费来源应主要来自于政府的预算拨款，并保证预算的独立编列，保证专款专用。如果是经济性监管机构，在经费来源上可采取向受监管产业收取一定费用为主，同时政府予以一定补助。为避免监管机构出现滥用收费权情况的发生，可制定审计制度等依法完善有关制度，坚持法律保留原则 。三是，建立健全成员任命制度。以法律形式把任免权、任命资格以及能否回任、免职条件等和监管机构成员任免相关的问题明确下来，以避免因政府更替抑或是上级好恶所带来的人事更替，从而更好地保障监管机构的独立性。决策层成员最好是由最高行政首长——国务院总理——提名，然后经由全国人民代表大会决定。监管机构对执行层成员的技术性与专业性要求比较高，因此可通过公务员考试结合聘用机制来进行任免。为了更好地吸引人才，从而维持监管机构的稳定性，监管机构公务员的薪酬待遇与职级可比一般行政机关的公务员要高一些。四是，完善决定权限制度。由监管机构所作出的裁决可视为行政系统的最终决定，若相对人对结果不满意或是不服的话，可向司法机关申请审查，以此来确保监管机构的独立监管，以免受到民意代表的关切或是上级部门指挥监督的影响 。值得强调的是，我们要认识到监管机构的独立性不是绝对的。突出监管机构的独立性是要确保其工作开展过程当中能够公平公正，保持中立性，但独立性也存在一定风险，包括监管机构不注重国家的整体目标，一味的关注其授权范围之内局部目标的实现。另外，赋予监管机构一定的自由裁量权还可能会导致监管机构的专制滥权等问题。所以，我们必须把监管机构纳入到国家的法治轨道当中，注重程序控制，建立健全权相关制衡机制，通过权力机关、最高行政首长和法院来制衡监管机构。 综上所述，笔者认为，结合我国目前政治、经济环境，我国独立的监管机构设立模式应采取监管机构直接隶属于国务院模式，这样有利于更好地保障其独立性和自主权。如下图所示，事业单位法人监管机构独立于政府部门，两者之间不再存在行政附属关系，事业单位法人监管机构在组织架构、预算编制和人事安排上均独立于部门之外。 总的来讲，我国政府监管机构的设置应强调两点：一方面，监管机构的设立应秉持“立法先行”的原则。通过法律明确组织结构、经费来源以及职责权限等监管机构的相关内容，如需要修改必须通过法律允许方有效力，从而促进监管机构权威性、可问责性及稳定性的提高，让社会公众更加信任政府有关市场的承诺，促进其可预期性的提升。 另一方面，坚持以依法独立原则及理念来进行监管，在此基础上来建立监管机构，无任何权威或是上级可凌驾于监管机构之上，以免行政等利益集团干扰或是影响监管机构，让监管机构公正、独立的立场得以维持，并有效维护市场公平竞争的良好秩序。 （二） 中介组织的监管 我们可以借鉴“三权分立”的管理理念，在事业单位法人内部治理及政府外部监管的基础上，以付费形式将相关中介组织引入监管过程当中，通过第三方监管力量来评估和分析事业单位法人的运行情况、政府监管的合理性等问题。为确保评估结果的公正性与中立性，应聘请第三方评估机构来评估上文当中所提到的绩效评估工作。 （三） 社会公众及新闻媒体的监督 如前文所将，目前，就我国而言，社会公众对事业单位法人的监管严重缺失。尽快构建完善的信息公开制度是我国事业单位的重要任务之一，如此方能将新闻媒体及社会公众监督事业单位的作用发挥到最大限度。面向整个社会提供公益服务是国家政府建立事业单位的根本目的，因此广大人民群众就是事业单位的服务对象。日常运作过程当中，事业单位应借助媒体或是互联网等现代化通讯手段及时向全社会公开相关信息，包括调整服务内容、服务价格等，如果是与群众切身利益相关的重大事项还应该召开听证会或是以其他形式，以便于公众监督。此外，事业单位还需要对外公开的信息还有年度报告，让政府部门及社会公众能够及时评议该事业单位，年度报告的公开须在规定时间内完成。通过上述举措来确保公众的知情权与监督权得以有效维护，还能从外部力量来约束和规范事业单位的服务行为，最终顺利实现事业单位的公益宗旨。 四、完善监管机构间合理的权力配置机制 建立健全监管体系不仅要求监管机构的设立模式要科学、独立，同时还需要构建一套科学有效的机制来合理配置监管机构之间的权力。结合国内的实际情况来看，在构建监管机构过程当中出现了一大問题，即监管权分散化。因此，笔者认为，有必要对我国现有监管机构间权力设置的机制进行调整和统一。综合来看，可采取以下措施：第一，就经济性监管领域而言，应当逐步设立综合性的监管机构，例如，能源监管委员会、交通监管委员会、通信监管委员会（对资讯、电信、传播等领域进行全面监管）等，全面、合理的规划有关产业，将大量的专业监管机构进行削减，以促进监管效率的有效提升。第二，目前监管权分散问题常常见于国内的经济性监管领域与社会性监管领域当中，为此，我们可从两个方面来解决：采取清理和回收策略，统一监管机构的监管权，促进监管力度的提升;如果监管领域的确须多个机关共同执法的话，可借助法律来明确各监管机构的职能范围，确保权责分明，以达到制衡多个机关权力的目的，让多机关之间能够通力合作解决问题。 与此同时，加大力度改革政府机构，重新构建执法职能，让政府和机构之间的关系更为清晰、明确，最终促进新的执法体制的形成也是实现上述目标的重要手段。 五、拓展监管内容和方式的全面化现代化的事业单位法人监管体系要求监管内容的全面性和监管方式的多样性。一方面，监管内容要全面。一般来讲，事业单位法人监管的范围包括了任何和人民群众、国家利益有关的事项。另一方面，采取多种手段多种形式来进行监管，这就要求我们必须完善和发展政府行政性的“硬”监管及非行政性的“软监管”。如前文所讲，政府要进一步拓宽外部监管的方式和途径，鼓励社会公众作为公共服务受益主体积极参与事业单位法人的监管过程中来，向社会公众介绍和提供检举监督的途径，减少监督、检举的成本，进一步简化社会公众监管的程序，建立起完善有效的监督处理反馈机制，来保障社会公众参与公益法人监管的热情和积极性。 总结起来，具体的监管方式和内容大体包括这样几个方面：事业单位年度报告的提交与审查、行政性问责与检查、中介组织开展的相关民意调查、事业单位信息的社会披露、政府部门会同中介组织对事业单位的绩效评价、“内部”监管（来自于事业单位理事会的监督管理）、社会听证等。 综上所述，伴随着我国事业单位法人改革的进一步推进，在建构我国事业单位法人治理结构的过程中，为确保法人治理结构的运作更为高效、科学，我们需要在外部监管方面加大监管力度。改革后，我国事业单位法人的外部监管体制的建设主要包括以下五点：构建事业单位法人监管的法律制度、完善法律法规和相关制度的约束、外部监管主体的多元化、完善监管机构间合理的权力配置机制以及监管方式和内容的全面化。 注释： 青岛市事业单位登记管理局.创新监管机制-推进事业单位绩效考核工作.机构与行政.2012（4）： 40-42. 岳云龙.从传统管理到现代治理—事业单位改革的目标取向及路径选择.中国行政管理.2008（4）：36-38. 姚伟达.事业单位法人治理结构建设研究.中央民族大学.2011. 马英娟.中国政府监管机构构建中的缺失与前瞻性思考—兼议政府监管领域“大部门体制”的改革方向.河北法学.2008（6）：80-87. 社会性监管指的是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对产品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准、并禁止、限制特定行为的监管，主要包括对环境污染、卫生健康、工作场所安全的监管等。 经济性监管是指政府在价格、产量、进入和退出等方面对企业决策实施的各种强制性，具体来讲，包括价格监管、进入和退出市场监管、投资监管以及质量监管等。 法律保留原则指的是有关人民基本权利限制等方面宪法所进行的专属立法事项，只能由立法机关经法律规定，禁止行政机关代为规定。只有经法律授权的行政机关实施的行为才具备合法性。 马英娟.政府监管机构研究.北京：中国社会科学院研究生院.2006. 李力.“管办分离”下公益性事业单位政府的监管路径.新西部（理论版）.2016（8）：86-87. |
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