| 标题 | 试论我国老年人监护强制报告制度的完善 |
| 范文 | 摘 要 近年来，频繁发生的虐老事件反映出我国老人遭受虐待的形势不容乐观，鉴于老年虐待具有隐蔽性、长期性等特点，当务之急便是建立老年虐待发现机制，因此完善老年人监护强制报告制度刻不容缓。本文从完善老年人监护强制报告制度的必要性出发，针对我国强制报告制度的现状与问题，对老年人监护强制报告制度的具体适用情形、强制报告的主体、报告的内容与方式、报告主体的责任承担、对报告主体的奖励与保护以及后续救济程序等6个方面提出完善建议。 关键词 老年人监护 老年虐待 强制报告 作者简介：余山山，云南财经大学法学院2016级法律硕士研究生。 中图分类号：D923 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.013 一、完善老年人监护强制报告制度的必要性 随着网络技术日新月异的发展，我们在享受科技发展为我们生活带来便利的同时，一件件令人触目惊心的子女虐待年迈父母的视频也被曝光在网络上。2017年8月21日，网上曝光一段视频，上海市第四人民医院的神经内科病房内，一位患有老年痴呆症的八旬老人被儿子抽耳光、捏下巴、踢腿、用饭勺柄捅老人嘴巴等虐待行为。记者现场求证时发现，老人身上还有多处伤痕。 尽管同住一间病房的其他病人对该男子的恶劣行为表示愤怒，但碍于这属于别人家事，即使想管也有心无力。直至该视频被曝光在网络上，引起警方注意，该男子才被公安带走调查。虐老事件层见迭出，2018年3月22日下午，常德市公安局和澧县公安局的新闻舆情中心在网上巡查时，发现一段老人被殴打的视频，通过实地调查发现，90岁的受害人张某有智力障碍，因其不听儿子劝阻，在家中躲藏时，将家里弄得脏乱，儿子彭某便动手殴打老人。 从视频中看到，男子对九旬老母大打出手，口中嚷着“打死你”，而拍视频者将视频传到网上，却没有当即选择报警。若非警方发现，九旬老人的命运又将如何？ 这些现象都暴露出，由于缺乏对子女监护行为的有效监督，导致被监护的老人长期遭受侵害，这不仅会侵犯老人的人格权、生命健康权等权利，还与我国素来推崇的尊老爱幼的传统美德大相径庭，极易造成恶劣的社会影响。老年人虐待事件多发生在家庭这一极为隐蔽的私人场所中，很难为外人察觉，若要尽早发现和预防老年虐待事件的发生，就必须充分发挥全体社会成员的力量。因此，完善老年人监护强制报告制度，具有重要的现实意义。 二、老年人监护强制报告制度的立法现状与问题 （一）我国强制报告制度的立法现状 老年人监护强制报告制度，是指能够与老人有亲密接触的人员在发现存在或疑似存在老人遭受监护人虐待时有向专门机构报告的义务，未能履行报告义务的主体将承担相应的责任的制度。 强制报告制度的内容主要涉及强制报告的适用情形、报告的主体、报告的方式和内容、报告主体的责任承担、对报告主体的保护性规定以及对老人的后续救济措施等方面。我国目前还未制定专门的老年人监护强制报告制度，关于强制报告的规定可见于以下法律法规之中：2015年1月1日正式实施的，由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部联合出台的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（以下简称《意见》），是我国目前较为完整的规定强制报告制度的规定。除此之外，强制报告的规定零星的散见于《反家庭暴力法》《中华人民共和国执业医师法》《未成年人保护法》等法律法规之中。 （二）我国老年人监护强制报告制度存在的问题 从老年人监护的角度来看，我国现有的强制报告制度还存在以下问题： 1.强制报告的具体适用情形覆盖面较窄。《意见》第1条指出：“本意见所称监护侵害行为，是指父母或者其他监护人性侵害、出卖、遗弃、虐待、暴力伤害未成年人，教唆、利用未成年人實施违法犯罪行为，胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨，以及不履行监护职责严重危害未成年人身心健康等行为。”《反家庭暴力法》第2条规定：“本法所称家庭暴力，是指家庭成员之间以殴打、捆绑、残害、限制人身自由以及经常性谩骂、恐吓等方式实施的身体、精神等侵害行为。”可见，我国强制报告的适用情形仅包括对受害人实施性侵、殴打、捆绑等身体虐待行为，以及经常性谩骂、恐吓等精神侵害行为两方面。实际生活中，人一旦越接近晚年，越发容易产生孤独感，此时更需要家人的陪伴与关爱。由于社会竞争激烈，再加上家庭结构的变化，年轻一辈往往忙于工作或子女教养，而导致对老年父母不管不顾，若老人长期被冷漠、被忽视，则极容易产生心理问题，甚至抑郁，此类负面影响不比身体虐待弱。但我国目前的强制报告制度并未将此种忽视、冷落行为纳入可报告的范围之内。 2.现有的强制报告主体类型欠缺且难以落实。我国《反家庭暴力法》第14条规定，负有强制报告义务的主体有“学校、幼儿园、医疗机构、居民委员会、村民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员”。这些报告主体并非完全适用于老年人监护，如幼儿园，与老年人的生活并无密切关联，不应将其作为强制报告的主体。而银行工作人员，与老人日常生活紧密联系，作为经济侵害的重要报告主体，却未纳入强制报告的报告主体之中。并且《反家庭暴力法》所规定的报告主体包括组织机构及其工作人员，将组织机构整体作为报告主体，并不利于报告工作的实际落实和责任追究，难免会出现，看似整个组织或机构的每位工作人员都有报告义务，而当真正面对需要报告的情况时，互相推诿，甚至导致无人报告的局面。 3.强制报告的方式与内容未作规定。根据我国《反家庭暴力法》第14条规定的规定可知，负有报告义务的主体在“工作中发现无民事行为能力人、限制民事行为能力人遭受或者疑似遭受家庭暴力的，应当及时向公安机关报案”。何为及时报案？可以采取哪些恰当的方式报案？报案时应至少报告哪些内容？对于这些细节，都没有做出详细的规定，往往导致报告效率低下，且接收报告的主管机关难以获得有用信息。 4.在对报告主体的责任承担上，重惩罚，轻救济。我国《反家庭暴力法》第35條规定，因强制报告责任主体未履行报告义务，“造成严重后果的，由上级主管部门或者本单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”这一偏纲领性的行政处罚规定，对于督促报告主体履行报告义务的效果不明显。《执业医师法》第37条规定，若医师在职业活动中，发现“患者涉嫌伤害事件或者非正常死亡，不按照规定报告的”，“由县级以上人民政府卫生行政部门给予警告或者责令暂停六个月以上一年以下执业活动;情节严重的，吊销其执业证书;构成犯罪的，依法追究刑事责任”。由此可知，尽管规定了行政责任和刑事责任，但更偏向于对实施侵害行为者的处罚，未明文规定对受到虐待的老年人的补偿性规定以及对实施虐待行为的监护人的教育引导。 5.缺少对报告主体的奖励以及保护性措施。强制报告制度仅规定报告主体应该履行何种报告义务，以及失职时会承担何种责任，却未对认真积极履行报告义务的主体规定任何奖励措施。《反家庭暴力法》第14条规定：“公安机关应当对报案人的信息予以保密。”对报告者的信息进行保密，固然能够避免其遭受打击报复，但若在任何情况下都不能公开报告者的有关信息，必然对后续开展虐待案件的调查产生阻碍。因此，在对报告主体的信息进行保密处理的同时，也应规定一些可以附条件公开其信息的情况，才能更有利于案件的侦破，真正实现维护老人的合法权益。 三、我国老年人监护强制报告制度的完善 老年人监护强制报告制度的功能主要在于监督监护人的监护行为，发现和预防老年虐待事件，及早为老年人提供恰当的保护，使其能够安享晚年。因此，笔者结合我国未成年人强制报告制度以及我国老年人监护的实际情况，对完善我国老年人监护强制报告制度提出几点拙见。 （一）拓宽老年人监护强制报告制度的适用面 在美国，老年人强制报告制度主要适用于老年虐待行为，通常包括身体伤害、精神伤害、经济侵害、性侵犯以及忽视等类型。 而我国目前仅涵盖了身体虐待和精神虐待，强制报告的覆盖面不够，难免使一些本应属于虐待的行为逃脱法律制裁。因此，笔者建议，扩大我国老年人监护强制报告制度的适用情形，将身体虐待、精神虐待、经济虐待以及忽视等都纳入需要报告的情形之中，为老年人提供更加全面的保护。 （二）落实强制报告的报告主体到具体的个人 为了避免由机构或组织整体担任强制报告主体所造成的无人报告局面，笔者建议，将报告主体具体落实到组织或者机构的工作人员身上，同时扩大老年人监护强制报告的报告主体范围，采用强制报告与自愿报告相结合的模式。其中，负有强制报告责任的主体为以下组织或者机构的工作人员：社会养老组织、医疗机构、银行、居民委员会、村民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构等，当他们发现或者有合理理由怀疑监护人有虐待老年人的行为时，必须履行报告义务，并承担不履行义务所带来的不利后果。除此之外的其他与老年人有接触的人，则为自愿报告主体，仅负有一般报告义务，当其发现虐老事件时，可自愿向有关部门进行报告。 （三）完善强制报告的报告方式与内容 随着人们生活水平的提高，生活节奏的加快，在实现报告目的的同时，也应尽量减少报告主体的不必要的负担。因此，笔者认为，对于报告的形式应本着方便原则，报告主体有权采用其认为最适合的方式进行报告，书面或者口头报告均可。但在有关部门认为有必要提交书面报告时，报告主体则应在合理时间内提交书面报告。在报告的内容上，报告主体在进行报告时，应在尽量具体的前提下，至少包括：权益受侵害的老年人的姓名、住址、所遭受侵害的性质以及程度、报告人的联系方式以及其他足以引起其怀疑监护人存在虐待老年人的行为的信息。 （四）细化报告主体的责任承担 行政和刑事责任具有明显的惩罚性，其目的主要在于惩罚违法、犯罪行为。私法责任则更偏向于对被害人的补偿，具有明显的救济性。 我国现有的报告主体的责任承担方式偏向于对报告主体的惩罚，而忽视了受害者的补偿。笔者建议，增加强制报告主体的责任承担方式，在细化行政责任和刑事责任的基础上，增加民事责任。民事责任的承担方式主要是赔偿医疗费用以及对老年人进行合理的补偿。刑事责任的承担方式则主要是非实刑，如缓刑，以及罚金。行政责任的承担方式主要有警告、罚款、吊销执业资格等。根据具体个案中监护人虐待行为所造成的危害后果的严重程度及其主观恶性程度，给予其相应的民事或者刑事处罚，并对施虐者进行劝导教育。同时，对虚假报告者，因其虚假报告而导致社会公共资源的浪费，以及公权力机关对私人生活的过度干预。针对这种情形，则主要由公安机关依《治安管理处罚法》的有关规定，对其进行警告或者罚款处罚。 （五）加强对报告主体的奖励与保护 单一的惩罚性措施固然在督促报告主体积极履行义务方面起到一定的震慑作用，若能在此基础上，对于积极履行报告义务的主体，给予一定的奖励措施，则更有利于调动其报告的积极性。具体而言，由报告主体所在单位或者接收报告的机关，给予其一定的精神奖励，甚至必要时由政府出资，给予50-100元的物质奖励。通过此种奖惩相结合的方式，在调动报告主体报告积极性的同时，也能使其变被动报告为主动报告，更乐于履行报告义务。同时，规定可以公开报告者个人信息以及报告内容的特殊情况，如：在公安机关对恶意虚假报告进行调查时，或者得到报告主体的同意而公开，或者法院强制命令公开等特殊情况下，才可以对特定主体公开。建立善意报告者责任豁免制度，若报告主体根据所掌握的信息资料，合理怀疑老人正在或者即将遭受虐待，从而向公安机关报告，即便后续查明并不存在虐待事实，也不应追究善意报告者的法律责任。 （六）后续救济措施 强制报告的作用主要在于发现生活中潜在的或者实际存在的监护人虐待行为，而要真正做到保障老年人的合法权益，更重要的是在报告之后，采取恰当的措施去保护老年人的权益。这些措施主要有： 1.初步筛查。公安机关在接到报告之后，应立即采取措施，根据报告主体提供的证据资料，对报告內容进行初步筛查，确认是否符合强制报告的适用情形，若是，则应在24小时，最迟72小时内启动调查程序。鉴于监护人的虐待行为会严重危及老年人的人身财产安全，因此，调查的期限不宜太长，笔者建议，调查期限为30日，情况复杂的，经上级批准，可以延长，但最长不应超过60日。若经过调查，不存在虐待老年人的情况，则进行结案处理。反之，则进行立案侦查。 2.服务安置。经过侦查，若老人受虐待情节轻微，依法不应给予治安管理处罚的，则由公安机关对监护人给予批评教育或者出具告诫书。并通知被监护人居住地的居委会或者村委会，由其监督监护人不再实施虐待行为。若被监护的老年人因虐待而使身体受到严重伤害，或继续留在原来的环境中，将会继续面临人身安全威胁，或者处于无人照料等危险状态时，公安机关应当将老人带离原来家庭，并为其安排临时监护场所。 3.起诉与处置。针对虐待情节严重的，可以根据《民法总则》第36条 的规定，撤销监护人的监护资格，另行指定监护人。被撤销监护资格的人，并不当然免除其应当负担的，对老人给付赡养费等法定义务。若被撤销监护资格的人为意定监护人，鉴于意定监护人是根据监护协议而履行监护职责，并不对被监护人承担给付赡养费等法定义务，因此，意定监护人则不适用此规定。 四、结语 我国是世界上人口最多的国家，其中老年人口基数大，且数量增长迅速，老年虐待问题已经成为我国社会发展道路上亟待解决的问题之一。老年人监护强制报告制度在预防和发现老年虐待事件上，有着重要的现实意义。因此，完善老年人监护强制报告制度很有必要。本文针对我国强制报告制度存在的问题，结合老年人的实际情况，对老年人监护强制报告制度提出完善建议。如，增加强制报告的适用情形，将忽视、冷漠等隐性虐待行为纳入强制报告的范围内;将报告主体落实到具体的工作人员身上，使强制报告制度的可操作性更强，也便于责任追究;提出惩罚与奖励相结合的方式，调动报告主体履行报告义务的积极性，变被动报告为主动报告等。通过对我国老年人监护强制报告制度的研究，以期在维护老年人权益上贡献出自己的绵薄之力。 注释： 陈斯斯、杨帆.儿子病房内对86岁老父抽耳光、踢腿、捅嘴，被警方带走调查.澎湃新闻.https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1769626，2017-08-21/2018-12-18. “90岁智障老人遭儿子殴打警方拘留打人者”.荔枝新闻.http：//news.jstv.com/a/ 20180323/1521786144944.shtml，2018-03-23/20128-12-18. 张朔，李浩，费蓬煜.我国反家庭暴力中强制报告制度的反思.法制博览.2016（31）.第44页. 杨志超.美国强制报告制度对中国老年保护的启示.法学论坛.2013（3）.第44页. 杨志超.比较法视角下儿童保护强制报告制度特征探析.法律科学（西北政法大学学报）.2017（1）.第164页. 《民法总则》第36条：监护人有下列情形之一的，人民法院根据有关个人或者组织的申请，撤销其监护人资格，安排必要的临时监护措施，并按照最有利于被监护人的原则依法指定监护人：（一）实施严重损害被监护人身心健康行为的;（二）怠于履行监护职责，或者无法履行监护职责并且拒绝将监护职责部分或者全部委托给他人，导致被监护人处于危困状态的;（三）实施严重侵害被监护人合法权益的其他行为的。本条规定的有关个人和组织包括：其他依法具有监护资格的人，居民委员会、村民委员会、学校、医疗机构、妇女联合会、残疾人联合会、未成年人保护组织、依法设立的老年人组织、民政部门等。前款规定的个人和民政部门以外的组织未及时向人民法院申请撤销监护人资格的，民政部门应当向人民法院申请。 |
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