| 标题 | 论政府法律顾问在法治政府建设中的作用 |
| 范文 | 朱林岐 潘海迪 摘 要 依法治国背景下，要进一步推进法治政府建设，需要发挥政府法律顾问这一主体的积极作用。政府法律顾问的角色可以定位为规约者、参与者、服务者，其作用则包括了规制约束公权力、降低法律风险、维护法治环境、优化行政决策、配合法治宣传等多个方面。要更好地发挥政府法律顾问的积极作用，需要完善制度设计、强化制度实施、提供保障支持等。 关键词 政府法律顾问 角色 作用 制度 作者简介：朱林岐，北京炜衡（温州）律师事务所，研究方向：民商、法顾;潘海迪，北京炜衡（温州）律师事务所，研究方向：公司法。 中图分类号：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.287 建设法治政府，践行法治理念，形成法治文化，坚持依法行政，是法治时代各级政府的必然之选。要展开法治政府建设，需要政府机关自身的努力，同时也需要外部强有力的法律力量作为支援。政府法律顾问制度，正是为了规制约束公权力、配合政府展开法治政府建设、保障政府机关合法权益、提升政府行政效率及行政决策科学化而设置的。法治政府建设过程中，政府法律顾问扮演着多重角色，发挥着各方面的积极作用，是推进依法治国与依法行政不可或缺的部分。当前我国政府法律顾问在法治政府建设中的定位不清、作用不明，“顾而不问”现象突出，有必要采取相应措施，进一步明晰政府法律顾问在法治政府建设中的定位及作用，推动制度完善，实现法治政府建设的基本目标。 一、政府法律顾问的角色与定位 积极推进政府法律顾问制度建设，是当前依法治国的必然要求。政府法律顾问，是公权力的规约者，是政府法律事务的参与者，亦是行政机关的服务者。要清晰政府法律顾问的定位，回归其角色现实，方能发挥其应有作用。 （一）规约者 政府法律顾问是专业的法律从业人员，也是普通的公民。政府法律顾问参与到法治政府建设之中，对政府而言，不仅仅是帮助、保障，而且意味着对政府的监督、约束。政府作为公权力行使主体，在形成公共决策，履行政府职能的过程中，难免会出现公权力不受约束及控制的情形，可能会损害社会公众的利益。政府法律顾问的加入，为政府决策及各项法律事务的展开提供意见建议，更深入地了解到政府权力行使的状态，也可利用其所掌握的专业知识，对政府公权力的行使进行外部的监督与约束。从这一层面来讲，政府法律顾问是政府权力的规约者，是政府权力积极接受社会各界监督的体现。通过政府法律顾问的专业有效监督及约束，对于政府依法行政，促进法治政府建设等都是有益的。 （二）参与者 政府法律顾问并非政府机关内部工作人员，而是与行政主体签订契约，进而与政府形成平等法律关系的主体。政府法律顾问利用其所掌握的专业法律知识，积极参与到政府法律事务之中，为政府工作提供支持和保障。对于政府各项事务，政府法律顾问有知情权、监督权，以及参与权，其中，参与权是核心和关键所在。通过积极参与调查、参与决策、提供法律意见建议，切实参与到法治政府建设之中，为法治政府出谋划策，履行义务，承担责任。在这一过程中，政府法律顾问既要保持独立，又要积极参与，还应确保客观，并应为其参与提供的法律意见承担法律责任。 （三）服务者 政府法律顾问是专业的法律从业人员，是理性的法律人。专业理性的法律人与法治政府建设存在必然的关联，政府法律顾问的工作目标与法治政府的建设目标在一定程度上也是契合的。政府法律顾问有专业的法律知识，掌握实体正义的基本要求，又有丰富的法律实践经验，了解程序正义的行为模式。民主、法治、公平、正义，是法治政府建设追求的目标，而实现这一目标，则要将实体正义与程序正义结合起来。政府法律顾问有能力为法治政府建设目标的实现作出贡献，能够通过专业法律服务的“供给”，解决法治政府建设过程中所遇到的障碍难题。 二、政府法律顾问制度的价值与作用 （一）规制约束公权力 政府是公权力的行使者。公权力如果不受约束限制，是极有可能侵害公民私权利领域的。因此，规制约束公权力，是现代法治国家的普遍选择，是我国推行依法治国与依法行政的应有之义。规制约束公权力，需要法律层面有明确的规定，需要有完善的执法程序，也需要外部力量的约束与监督。政府法律顾问在规制约束公权力方面有天然的优势，专业的法律知识、深入参与到政府工作之中的便利条件，政策咨询与建议的工作内容，不同于上下级政府监督的监督方式，都意味着政府法律顾问可以制约政府，监督约束公权力，从而有效降低行政风险。 （二）防控法律风险 在有限政府背景下，各级政府不断放权，以政府购买服务的方式与市场主体、非政府组织等展开合作，以提升政府公共服务及社会管理的水平，减轻政府的行政负担和压力。这就意味着，政府需要与不同的主体进行各种各样的法律行为，产生不同的法律关系。新时期，各种新的事物不断涌现，对已有的行政管理模式也形成了挑战。比如共享经济、PPP、PPT、BOT等，与传统的行政管理内容是存在差異的。要避免政府机关与其他主体合作过程中，或者是政府进行行政管理过程中出现法律风险，需要专业法律顾问的介入与帮助，提供有效的法律建议等，而政府法律顾问的价值就得以体现出来。 （三）优化行政决策 推行政府法律顾问制度，主要的目的是为了实现法律风险的预防，以及事中法律风险的控制。因此，在政府行政决策过程中，政府法律顾问的作用尤为关键。政府法律顾问一般负责政府法律文件的起草、审查及修改工作，以及为政府决策部门及主要领导者提供法律咨询服务等。通过政府法律顾问专业意见的提供，使法律文件更加规范，符合上位法的要求，符合法治政府建设的要求，为依法行政的展开提供“良法”作为基础。通过法律咨询服务，使重大行政决策得以更科学，更符合法治的要求，更有利于公共利益的实现。 （四）维护法治环境 基层政府作为行政执法主体，在履行职能的过程中，在购买服务的过程中，可能会与各类主体产生矛盾和纠纷。比如，作为行政主体可能会与行政相对人产生矛盾，进而可能会作为行政诉讼的被告出庭。在政府购买服务中，可能会与服务供给者产生矛盾纠纷，涉及到了民事诉讼的问题。无论是何种诉讼，无论是作为原告或是被告，政府机关都会考虑自身利益，也会尽量地通过合理地方式来化解矛盾纠纷，以维持政府良好的对外形象。政府法律顾问能够有效地帮助政府处理各类诉讼，利用其专业法律知识，维护保障政府的合法权益，为法治政府建设的展开奠定良好基础。 此外，我国基层社会涉法涉诉信访问题一直存在，严重影响法治环境建设，影响基层社会的稳定。政府法律顾问在处理涉诉涉法信访方面有专业的优势，通过其参与信访工作，了解倾听信访群众的需求，为其提供专业的法律意见，引导群众通过合理合法的渠道来表达诉求。政府法律顾问作为客观、中立又专业的第三方法律人士，成为政府与上访群众之间的“调节器”，对于有效减少上访现象，减轻政府的压力负担，维护基层社会稳定有积极作用。 （五）配合法治宣传 政府法律顾问的工作内容中，不仅仅有为政府提供专业的法律服务，出谋划策，规避法律风险，而且还有责任有义务配合政府展开法治宣传。法治社会的形成，需要政府通过法治宣传活动，对社会公众形成引导，帮助群众形成对法律的正确认知，掌握法律知识，提升法律观念，最终形成法律信仰。法治社会建设与法治政府建设是一脉相承的，而要展开法治宣传活动，也需要专业法律人士的配合与帮助。政府法律顾问是专业的法律工作者，掌握丰富的法律知识，在政府展开的普法宣传工作中，可以发挥积极作用，获取群众的信任，提升普法宣传的效果。 三、政府法律顾问制度推动法治政府建设的建议 要发挥政府法律顾问的积极作用，助力法治政府建设的可持续展开，仍需要从制度本身及制度运行的不同层面，采取相应的措施，具体可以从以下方面展开： （一）完善政府法律顾问制度设计 尽管实务中政府法律顾问已经在积极参与政府工作，发挥了积极的作用，但立法层面，相关的立法仍有待健全完善。法治政府建设意味着各项活动的展开应该在法治框架内进行，其中政府法律顾问的工作也应该以明确的立法作为依据。基于此，应该进一步修订完善《律师法》，扩大律师的职责权限范围，同时国务院考虑出台专门的《政府法律顾问工作条例》。以完善的立法规定，清晰政府法律顾问的具体工作范围、职责权限等，明确政府法律顾问资格授予与聘任、工作方式、管理机构等具体的问题，为下一步制度的展开及落实奠定良好的法律基础。 （二）强化政府法律顾问制度实施 要确保政府法律顾问得以发挥积极作用，助力政府各项管理及服务工作的有序展开，降低法律风险，保障各方主体合法权益，需要从源头上聘任优秀专业的人才作为政府法律顾问。立法层面，明确可以担任政府法律顾问的主体资格，尽可能地筛选行业内领域内的专家、具有丰富实践工作经验的律师等。完善政府法律顾问的筛选机制，注重从职业道德、专业素养、服务意识等多层面来考察备选的人才，进而选择适合的人选。 在政府法律顾问工作过程中，要完善对其的评审机制，完善薪酬等激励机制。形成对政府法律顾问的动态考核机制，健全评审机制，对政府法律顾问参与政府事务的频次、时间、效果、服务态度等进行综合考察，形成客观的考评结果，进一步决定是否对其进行续聘或是解聘。要完善政府法律顾问的薪酬机制，给予其合理的薪酬，实现物质激励的效果。对表现优异的，给予公开表彰，发挥精神激励的作用。对于存在工作失误，或是工作态度消极、服务意识淡薄的，则应有相应的惩戒机制。奖惩結合，激励政府法律顾问积极参与政府事务，发挥参谋作用，助力政府职能的科学履行，塑造政府正面积极的形象，保障公共利益与群众个体利益。 （三）确保政府法律顾问发挥作用 政府法律顾问在参与、支持政府工作方面有专业的优势，有精准的判断，可以弥补政府工作的欠缺与不足，帮助政府降低法律风险，保障行政主体权益。对于政府法律顾问这一主体，政府方面应该要重视，要肯定其工作成绩，并且要合理地采纳其提供的意见或是建议。此外，政府方面要积极地为政府法律顾问提供培训、学习的机会，提供各方面的信息资讯，提供经费方面的保障支持等。在此基础上，才能真正确保政府法律顾问的积极作用得以实现。 参考文献： [1]赵耀.政府法律顾问实务[M].北京：法律出版社，2011. [2]莫于川.政府法律顾问的时代使命与角色期盼[J].广东社会科学，2017（1）. [3]陈丽玲，诸葛旸.政府法律顾问制度的实践与完善[J].行政与法，2018（3）. |
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