| 标题 | 理顺航空港管理体制 |
| 范文 | 摘 要 郑州航空港经济综合试验区的建立给河南振兴、中原崛起带来了新的发展机遇，但试验区在建设发展过程中也面临着众多管理和法律问题，如管理架构运行不畅、管委会的法律地位模糊、直通车制度运行乏力、泛行政化现象加重、管委会与新郑机场公司横向关系复杂等问题，建议借鉴天津滨海、珠海横琴新区改革试验区的先进做法，理顺航空港管理体制，优化职能配置，扩大经济社会管理权限，完善跨地区跨部门沟通协调机制，完善跨地区跨部门沟通协调机制，淡化航空港实验区行政色彩。 关键词 郑州航空港 法律体制 改革创新 管理模式 基金项目：此文系河南省社会科学院2019年基本科研费课题“习近平法治思想研究”和2019年院创新工程一般项目“河南省扫黑除恶中的刑法适用问题研究”阶段性成果，项目编号分别为：19E44、19A31。 作者简介：李浩东，河南省社会科学院法学研究所，主要从事刑法学研究。 中图分类号：D63 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.311 经济全球化的深入推进，对运输业提出了更高更快的要求。继铁路、公路、海运、河运之后，航空运输逐渐成为运输业发展的新引擎。以航空枢纽为依托，带来了航空经济的迅速腾飞，航空经济顺势成为一种新型的经济形态。作为我国首个上升为国家战略的航空经济发展先行区，郑州航空港经济综合试验区（以下简称航空港实验区）乘势而上，狠抓机遇，围绕 “建设大枢纽、发展大物流、培育大产业、塑造大都市”的发展目标，创新体制机制，夯实发展基础，迅速抢占了航空经济发展的新高地，实现了航空区域经济的跨越式发展。航空经济的发展离不开顺畅管理体制的保障，而现行航空港实验区管理体制却存在不小弊端，如何通过法律政策的创新，理顺航空港实验区管理体制，成为航空港实验区发展的重要组成部分。 该规划明确了以郑州机场为核心的415平方千米范围内，建设航空港经济发展先行区和人口超过260万人的航空大都市。郑州航空港区将通过先行先试、示范引领，形成带动中原经济区建设的强大引擎，河南实现跨越式发展，提升自身优势，有了一个重要的战略突破口。 一、航空港实验区管理体制发展现状 自2013年国务院批复《郑州航空港经济综合航空港实验区发展规划（2013-2025）》以来，航空港实验区以建设国际航空物流中心、以航空经济为引领的现代产业基地、内陆地区对外开放重要门户、现代航空都市、中原经济区核心增长极为战略定位，打造区域竞争的新优势，逐渐成为推进中原崛起、河南振兴、富民强省的强大引擎。为充分发挥战略和区位优势，航空港实验区发挥先行先试、示范引领的作用，多方面推进法律政策和管理体制的创新，明确了“市级为主、省级扶助”的领导，确立了“两级三层”的管理模式，并积极推进省区直通车制度，初步形成了航空港实验区运行流畅、职责清晰的管理体制，为航空经济的迅速发展奠定了坚实基础。 （一）明确“市管为主、省级扶助”领导体制 《郑州航空港经济综合航空港实验区发展规划（2013-2025）》是全国率先被国务院批复的以发展航空经济为主题的规划，河南省委、省政府紧紧抓住郑州航空港实验区获批的政策优势，全力推进航空港实验区建设，力图将航空港实验区打造成为中原经济区发展的关键突破口。 科学有效的管理体制是航空港实验区发展的重要前提，在试验区发展规划被批复的一个月后，河南省委第九届八次会议对航空港实验区的管理体制予以明确，按照“精简、高效、统一”的原则，确立了“市管为主、省级扶助”的领导体制。“市管为主”明确要求郑州市负责航空港实验区的组织领导和具体工作实施，为航空港实验区的发展提供便捷优质的服务。而“省级扶助”则提出由省委、省政府负责航空港实验区的指导规划及国家层面的沟通联络、省级层面问题的协调解决。航空港实验区作为省政府的派出单位，通过省、市两个层级的制度安排，为航空港实验区的管理体制的形成初步定下了基调。 （二）建立“兩级三层”管理模式 “市管为主、省级扶助”的领导体制是对航空港实验区管理的宏观性规定，具体落实方面，航空港实验区建立了“两级三层”的管理模式，“两级”是指河南省与郑州市两级党委和政府统筹分工，由省级负责航空港实验区的宏观政策规划、决策管理、沟通协调及和国家有关部委联络沟通，全力支持航空港实验区建设;市级负责航空港实验区的组织领导，以及具体事物的督促落实，以便为航空港实验区的发展提供优质便捷的服务。在此基础上，形成三个层面的管理机构，包括省航空港实验区建设领导小组、市航空港实验区建设领导小组、航空港实验区党工委和管委会。省市两级领导小组和航空港实验区党工委、管委会按照各自的职责分工开展工作，并建立定时的会议联络机制，以协力推进航空港实验区发展。值得注意的是，“两级三层”管理体制的核心任务是做实航空港实验区管委会，航空港实验区管委会是河南省人民政府的派出机构（正厅级规格），与综合保税区套合设置，由郑州市委市政府负责管理，省编办也对航空港区领导职数和行政编制进行了规定。 （三）实施行政执法全委托管委会 “两级三层”管理体制的核心任务是做实航空港实验区管委会，实现管委会“区域全覆盖、职能全覆盖”的管理权限。航空港实验区管委会虽然作为河南省人民政府的派出机构，但是并非一级行政执法主体，不具备相应的法律地位。为转变传统的管委会管理模式，将航空港实验区管委会按照一级人民政府打造，郑州市人民政府出台了《关于委托郑州航空港经济综合航空港实验区行使行政执法权的若干规定》，明确了市县两级政府将行政执法权完整委托航空港实验区管委会，在行政执法权委托后，市县政府仅对航空港实验区的执法活动进行业务指导和监督，并承担形式责任，而由航空港实验区对规划区域内的所有建设、发展、管理事务负责实施，管委会承担实质责任。 （四）落实“省直直通车制度” 为进一步完善航空港实验区管理体制，落实航空港实验区省辖市一级经济和社会管理权限，，河南省人民政府参照省直管模式，出台了《关于郑州航空港经济综合航空港实验区与省直部门建立直通车制度的实施意見》，按照先行先试、依法探索、积极稳妥、先易后难、统筹兼顾、精简高效的基本原则，推动航空港实验区与省直部门建立直通车制度，除法律、行政法规规定必须由市一级政府报批外，其余事项由航空港实验区直接向省级部门报批。该意见明确了航空港实验区规划、统计直接上报、项目、财政补助直接申报、用地、价格收费直接报批、证照直接发放和直接报批、政策直接享有、信息直接获得等9项直通内容，并甄选出266项管理事项，由航空港实验区直报省直相关部门办理。省直直通车制度的确立，有效缩减了繁琐的行政层级，极大地提高了航空港实验区行政效率，激发了航空港实验区发展的新活力。 二、航空港实验区管理体制存在的弊端 郑州航空港经济综合航空港实验区规划获批已三年有余，三年时间里，集全省之力，航空港实验区已初步形成了现行“市管为主、省级扶助”的领导体制和“两级三层”的管理模式。但是目前制约航空港实验区管理体制的问题依然存在，距离精简、高效、创新的行政管理体制仍然存在不小的距离。具体表现在以下几方面： （一）管理架构运行不畅 为解决航空港实验区行政管理问题，构建高效精简、运行流畅的管理体制，按照河南省省委第九届八次会议决定，虽确立了“市管为主、省级扶助”的领导体制，明确了“两级三层”的管理体制。但是目前各级、各层的职责权限、工作流程规定的过于笼统，缺乏细化的规定，导致各管理机构在航空港实验区具体事项的处理过程中无章可循。目前，仅河南省编委下发《关于郑州航空港经济综合实验区管理体制和机构设置方案》，对航空港实验区党工委、管委会的主要职责进行了原则界定。省航空港区建设领导小组和市航空港区建设领导小组的职责尚未以文件形式予以明确。另外，各层级的工作职责和内容等尚未以法律的形式明确下来，导致各层级管理机构职责的交叉冲突，或出现职责空缺，无部门履责等尴尬局面。此外，航空港实验区规划区域包括郑州区域（350平方公里）、开封区域（65平方公里）。至今开封尉氏区域尚未纳入航空港实验区管理范围，已影响到航空港实验区的统一规划、统一建设和统一管理，需要尽快进行跨市整合，研究制定可推行的托管方案。 （二）管委会的法律地位模糊 2013年7月航空港实验区管委会正式挂牌成立，作为省政府的派出机构对航空港区进行管理。但是无论是《宪法》或《地方各级人大和地方人民政府组织法》均未对管委会这一机构进行规定，即在我国的行政机构序列中，并未赋予管委会这一机构法律地位。因此，管委会并不是一级独立的行政主体，不具备执法主体资格，它拥有哪些审批权、多大的审批权均，无法进行明确的界定，在行政执法方面略显尴尬，因此行政执法必须通过委托形式实现。虽然郑州市县两级政府已将行政执法权完整委托航空港实验区管委会，但实际上很多关键领域，譬如土地利用、经济利益分配等，行政执法权尚未委托到位，且存在权责不一致的问题，责任主体难以具体明确，致使执法成本高、效率低。另外，航空港实验区管委会虽然属于河南省政府的派出机构，但却是以一个“委”的建制出现的，其在郑州航空港区的规划、建设、监管和协调等方面缺乏权威性，工作效率受到一定的影响。因此必须让航空港实验区管委会享有独立的权威，真正成为航空港规划区具体事务的落实者，方能确保航空港实验区管委会真正实现“区域全覆盖、职能全覆盖”的管理权限。 （三）直通车制度运行乏力 省直直通车制度的建立，为航空港实验区与省直部门的连通提供了可能，缩减了航空港实验区与省直部门的行政层级，可有效提升航空港实验区行政效率。在省市各部门的大力支持下，不少直通事项和直通内容均已落实。但是也存在运行乏力问题，执行效果大打折扣。一方面，省直各厅局部门权力下放后，航空港实验区因机构设置不对应、人员编制过少等原因，导致难以对接，疲于应付。以航空港实验区经济发展局为例，目前在编的仅有30余人，但需要同时对接省发改委、省工信厅、省统计局等众多部门，而在郑州市，需由三四个部门来对接以上部门，以完成工作任务。另一方面，直通事项和内容仍存在很大扩展的空间。随着航空经济的不断发展，实验区在土地开发、对外贸易、财政金融、税收优惠等方面需要更多的自主权，而目前的直通事项尚不能到达上述标准。 （四）泛行政化现象加重 航空经济是以航空运输业、高端制造业和现代服务业为核心而发展起来的新经济形态。航空经济的打造除需要坚定有力的行政管理，也需要市场化要素的均衡配置。目前，航空港实验区区行政管理和社会治理任务非常繁重，但“小政府、大服务”模式未完全建立，行政色彩浓重，如任其发展，则管理体制如果不加以规范就有可能逐渐与一级行政区类似。同时，航空港实验区支撑从审批制到备案制转变的行政能力尚且缺乏，事中事后的监管制度体系尚未建立，市场监督力量有限。如金融支持方式单一，机制灵活的离岸金融平台缺乏，没有开展离岸金融业务的平台，以至许多境外成员公司的外汇资金无法有效管理等等。 （五）管委会与新郑机场公司横向关系复杂 河南省郑州新郑国际机场管理有限公司（以下简称“新郑机场公司”）为大型国有企业，以经营民用航空地面勤务、候机楼、货站、航空客货销售代理等为主，同时兼营商贸、酒店、广告等业务。在行政级别上，河南省郑州新郑国际机场管理有限公司是正厅级单位，与实验区管委会是同等级别的。目前，航空港实验区区管委会与河新郑机场公司尚未形成明确沟通协调机制，权利义务关系不明确，从而导致日常工作中目标不一致、对接不顺畅、项目不统一，增加管理上的难度。在此之前就曾出现管委会下属公司投资兴建的建筑因不符合机场管理规定的限制性高度而被迫拆除的先例。 三、国内新区创新管理体制的主要做法 为充分发挥区位优势，打造各地区经济发展新引擎，带动各省区全面发展，国家在各地区设置了经济开发区、创新示范区、高新技术区、航空经济区等多种类型经济发展区域，与郑州航空港实验区类似，这些新区借助国家提供的各项优惠政策，发挥区位优势，成为推动当地发展的重要支撑点。他山之石，可以攻玉。笔者选取有代表性的新区，借鉴新区于管理体制的创新，以期能为郑州航空港实验区管理体制的变革提供新的思路和方法。 （一）天津滨海新区變革管理体制的探索 滨海新区是天津市下辖的副省级新区，包括塘沽城区、汉沽城区、大港城区三个城区。作为国家综合配套改革试验区和国务院批准的第一个国家综合改革创新区，滨海新区积极探索，先行先试，较好的完成了管理体制的变革道路。滨海新区的管理体制历经四个阶段，第一阶段为1994年至2000年间，由滨海新区领导小组负责该区域管理。2000年至2008年为滨海新区管委会时期，在此期间成立了滨海新区管委会作为天津市政府的派出机构统筹滨海新区经济社会事务管理。自2009年至今是滨海新区管理体制逐渐走向成熟的日期，2009年天津市决定撤销滨海新区党工委和管委会，设立滨海新区政府，标志着滨海新区做实“一级政府”称呼。 虽然在2000年至2008年间，滨海新区一直以“管委会”作为经济社会管理模式，但是管委会的身份决定其并非一级国家政权，不享有独立的一级政府行政权力。而且管委会在宪法和地方组织法中也找不到根据，不利于区域内事务的统一管理，仅仅能充当过渡性的角色，而在此基础上成立的滨海新区政府则于法有据，可较好地完成滨海新区经济社会事务管理职能。因此一个行政机关的存与废要严格依据法律规定，避免出现先天性不足的弊病。 （二）珠海横琴新区创新管理体制的法律实践 2009年8月14日，国务院正式批准实施《横琴总体发展规划》，将横琴岛纳入珠海经济特区范围，定位为“一国两制”下探索“粤港澳”合作新模式的示范区。2009年12月16日，“横琴新区”管委会在珠海市横琴岛正式挂牌成立，为广东省人民政府派出机构并委托珠海市人民政府管理，规格为副厅级。为高标准、创造性地开发横琴新区，珠海市人大制定并通过了《珠海经济特区横琴新区条例》，以法律形式明确了珠海新区管理体制，为郑州航空港实验区管理体制的创新提供了范例。在组织机构上，设立横琴新区发展决策委员会，决定横琴新区发展中的重大事项，并由决委会设立发展咨询委员会，作为横琴新区发展的咨询机构。同时，还明确了横琴新区管委会的行政职权，管委会依法行使部分市一级行政管理权限，由管委会以自己的名义做出相关行政决定，并承担相应法律责任。在管委会行使行政管理权时，市人民政府及其有关部门应提供程序上的便利和支持。在机构编制和人事管理上，赋予了横琴新区更大的自主权，可以自主决定科级及以下公务员的职务任免、调动，事业单位人员招聘，并探索建立新型的人事薪酬制度。在经济社会事务管理上，横琴新区享有市一级的财政管理权，并负责新区范围内的土地管理，所得收益至2020年全额返还或者留存横琴新区。在行政事务管理上，横琴新区摆脱纯行政手段，对于投资建设、资源配置及使用采用市场化运作的方式，并设立开发运营公司，负责新区内基础设施、国有资产经营、土地开发、投资融资等具体事项。横琴新区的管理体制充分体现了 “精简、高效、统一”和“小机构、大服务、高效率”的原则，助推横琴新区经济迈上新台阶。 （三）平潭综合实验区创新管理体制的做法 福建省平潭综合实验区，位于福建省东部，与台湾隔海相望，是中国大陆距离台湾岛最近的地方。平潭综合实验区按照先行先试、改革创新的原则，积极推进实验区管理体制的改革。实验区确立了由省级政府主管，管委会行使设区的市经济社会管理权限的管理体制，推进和保障实验区的开放开发。《平潭综合试验区条例》于2016年4月1日经福建省人大审议通过，在条例中明确了实验区管委会作为省人民政府派出机构履行的具体职责，为提高管委会决策的科学性，成立了由境内外团体、知名人士、专家学者等组成的顾问机构，为重大决策事项提供咨询。实验区管委会可自主决定公务员和事业单位人员的任免和职位调动，充分掌握了人事任免权。另外，实验区注重鼓励和吸收民间力量提供公共服务职能，创新实验区内社区治理的模式，以建立良性的市场运行体系，有效避免泛行政化的出现。 四、完善航空港实验区管理体制的对策建议 《国务院关于郑州航空港经济综合实验区发展规划的批复》指出：河南省人民政府要按照《规划》确定的战略定位、发展目标、空间布局和重点任务，积极开展先行先试，探索体制机制创新。党的十八届五中全会指出，“加快完善各方面体制机制，破除一切不利于科学发展的体制机制障碍”。只有坚定不移推进体制机制创新，方能增强发展的内生动力。因此，应率先在航空经济区管理体制创新方面先行先试，遵循精简、统一、效能的原则，建立事权划分科学，结构扁平优化、管理高效统一、运行公开透明的行政管理体制。 （一）明确管委会的法律地位和职责 管委会法律地位不明确，使其行政主体地位受到质疑，行政执法处境尴尬。而且随着航空港实验区管辖的范围不断扩展，人口不断增加，对政府经济社会职能需要也逐步提升。横琴、平潭等国家级新区都已通过立法的形式有效解决了这一问题。如《珠海经济特区横琴新区条例》第十七条明确规定：“管委会依法行使部分市一级行政管理权，由管委会以自己的名义作出相关行政决定，并承担相应的法律责任。管委会按照精简、统一、效能的原则设立工作机构。管委会的工作机构行使市一级人民政府工作部门的行政管理权限。”《平潭综合实验区条例》第九条明确了实验区管委会履行的职责，包括组织编制实验区规划、负责实验区经济调节、社会管理、公共服务等行政管理工作、依授权或委托行使省一级政府的行政管理权限等。因此，航空港实验区可借鉴以上地区的做法，以立法的形式确立管委会的法律地位，明确其行政执法权，创新航空港实验区管理体制和工作机制，强化管委会的统筹、组织、协调职能。另外，随着航空港实验区管辖范围的扩大，人口不断增多，逐渐产生了对政府社会经济职能的需求，结合天津滨海新区从管委会管理模式向天津滨海新区政府过渡的行政管理模式变革之路，航空港试验区可遵循“有限政府”“法治政府”“服务政府”的改革思路，实现管理体制的创新性演进，逐步做实一级政府，更好地履行经济社会管理行政职能。 （二）优化职能配置，扩大经济社会管理权限 在一個较长时间内，航空港实验区应是一个兼具经济区功能与行政区功能的复合型经济功能区。为此，要积极落实河南省政府赋予将航空港实验区的省辖市级经济社会管理权限，将可下放到实验区的省级经济社会管理权限予以下放。同时，要在郑州航空港区实行相对灵活的机构设置办法，赋予其根据发展需要适时优化调整内设机构职能的权限。此外，为有效实施对航空港实验区的管理，解决编制和人员不足问题，应借鉴《珠海经济特区横琴新区条例》和《平潭综合实验区条例》的做法，在机构编制和人事管理上，赋予了航空港实验区更大的自主权，自主决定公务员的职务任免、调动，事业单位人员招聘，并探索建立新型的人事薪酬制度。 （三）完善跨地区跨部门沟通协调机制 航空港实验区的管理体制要按照“先行先试、大胆创新、逐步完善”的要求，既要同河南省人民政府及其工作部门、郑州市人民政府及其工作部门等纵向政府之间理顺关系，又要与综合保税区、新郑机场公司、郑州市、开封市等横向政府之间理顺关系。要整合河南省、郑州市、新郑机场公司等部门力量，借鉴平潭综合实验区的做法，由省政府直管，在原有“两层三级”管理体制的基础上，强化省级层面航空港实验区建设领导小组的作用，由河南省人民政府主要领导或常务副省长任组长，在成员管理上，加入新郑机场公司、开封尉氏等部门负责人，全面统筹、协调和推进航空港实验区建设工作。为此，进一步完善直通车制度，加大省直部门和航空港实验区的沟通协调。 依法依规探索省直部门部分审批事项由航空港实验区先行审批办理， 定期向省主管部门备案的机制，并完善省直部门与实验区直通车制度的落实监督机制。另外，探索推行功能区托管模式，加快推进实验区对尉氏县涉及区域的委托代管工作，积极争取国家赋予实验区行政区划代码，尽快启动行政区划调整。最后，要完善与海关、检验检疫、通信管理等垂直部门之间的沟通联络机制，加强与机场、 空管、 铁路、 交通、 通信等单位的协调联动，理顺航空港实验区与不同主体间的协调关系。 （四）淡化航空港实验区行政色彩 为有效推进航空经济发展，应逐步淡化航空港实验区的行政色彩，强化郑州航空港区在项目引进、产业集聚、企业服务等功能与服务。具体而言，应借鉴珠海横琴新区和平潭综合实验区的做法，充分运用市场化的手段，多鼓励和吸收民间资本提供公共服务。如在行政审批协同服务、集中统一市场监管等方面，要建立“一口受理、综合审批、信息共享、统一发证”的协同服务模式;在质检、食品药品监管、知识产权、工商、税务等方面，要综合协调市场主体、社会意愿、公共利益、公共安全之间的关系，实现统一高效监管和政府、市场、社会三者之间的良性互动;在坚持“竞争中立”原则方面，要为所有市场主体提供相同的竞争制度环境，逐步将资产评估、鉴定、咨询、认证、检验检测等职能交专业化务机构承担。 五、结语 《郑州航空港经济综合实验区建设体制机制示范区总体方案》提出：“以建设大枢纽、发展大物流、培育大产业、塑造大都市”为统领，以紧密对接国家“一带一路” 倡议为抓手，强力推进行政管理、社会治理等领域创新，解放思想，大胆探索，全面深化改革，加快解决影响实验区科学发展的突出障碍和群众反映强烈的突出问题， 努力把航空港实验区打造成全省最具活力的发展区域，为全省改革创新提供示范。航空港实验区作为体制机制创新的先导区，应在借鉴同类型新区经验的基础上，结合本地区实际，充分发挥交通枢纽、物流优势，大胆探索，积极创新，充分释放法律、政策创新的潜力，努力打造高效、精简、统一的管理体制，提高对国家的“制度贡献度”，加快形成一批 “可复制、可推广”的制度清单，为航空港实验区发展提供政策法律支撑，切实把郑州航空港区打造成为依法治省的“法治先导区”。 注释： 丁同民.十三五”时期航空经济区法律政策创新研究——以郑州航空港经济综合实验区为例[J].中州学刊，2015（12）. 河南省社会科学院课题组.推进郑州航空港经济综合实验区建设若干问题研究[J].区域经济评论，2015年3月15日. 珠海经济特区横琴新区条例[N].珠海特区报，2011年11月30日. 平潭综合实验区条例，http：//fjnews.fjsen.2019年5月31日访问. |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。