| 标题 | 新时代党内法规的内涵及双重属性 |
| 范文 | 摘 要 所谓党内法治就是用以描述党内良法善治理想状态。而党内法规正是为了保障实现这样的理想状态而存在的。为避免引起不必要的理论争议，需要从理论层面厘清党内法规的内涵，以进一步夯实党内法治的理论基础。同时党内法规也是中国特色社会主义法治体系中最具中国特色的部分，其在性质、范围、对象等方面均体现出双重属性。具体说就是党内法规既是“党的规矩”，也是“党的法律”，其不但坚持了党性思维，而且体现了法治思维，所以弄清法规的双重属性对深化党内法规建设就显得更有意义。 关键词 党内法规 内涵 双重属性 作者简介：黎洋洋，南通大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向：马克思主义中国化。 中图分类号：D616 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.170 十九大以来，党内法规建设的工作被提高到了新高度，国内针对党内法规的研究也如雨后春笋般“遍地开花”。要想真正实现全面从严治党，就需要遵循党内治理的一般规律，同国家法治建设相结合，推进党内法规制度建设。想真正搞懂党内法规建设，就首先弄清几个前提性的问题，继而深入探究其建设才更有现实意义。一、党内法规的内涵 如想全面的了解党内法规，就必须要从理论层面厘清党内法规的内涵。简单来说，可以从结构、机制、目标三个层面加以剖析。 第一， 进一步完善党内法规的结构。从《中央党内法规制定工作五年规划纲要 （2013-2017 年） 》（以下简称规划纲要）中可以清楚的知道，过往的党内法规建设主要是从党的领导、党的工作、党的思想、组织、作风、反腐倡廉和民主集中制6大方面展开。但此处不得不强调的一点是，十九大上，对全面推进党的建设的布局做出了很大程度上的调整，较之以往，差别是显而易见的。原本的党建布局变化成了“以党的政治建设为统领，全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中”。 从这个变化中不难发现，如以党的建设内容为蓝本制定党内法规体系的划分标准，那么体系划分就有着较为明显的不稳定性。所以，其建设的一般规律更适合成为简单有效的标准。在《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称意见）一文中明确提出了要在党章之下划分出包括党的组织、党的领导、党的自身建设、党的监督保障四大方面的法规制度。这里需要引起注意的是，组织偏重于主体自身，领导、自身建设偏重于内容方面，监督保障更偏重的则是监督机制的问题。这种提法让党章的地位得到突显，同时四大方面又各有侧重，所以这种划分不得不称赞其为一次伟大的创新。其实这种划分也为后来的规划制定提供框架模型，《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018- 2022 年）》（以下简称第二个五年规划），这一明确未来五年党内法规建设重点的规划中，也是沿用这种框架模式。 第二， 进一步强化党内法规的机制。如果想推进党內法治工作，早日实现真正的党内法治，那么就构建有效的党内法规运作机制这一条路可走。就如何构建这样的机制，大体上可从两个方面展开。一是要让党内法规实现从零到N，这一点在《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称制定条例）中有具体的体现。在条例中规定了法规的计划、起草、审批、解释、审查等制度，这些制度的制定从根本上提高了法规的质量，降低了执行的难度，整合了制度的体系，使法规的制定有章可循，有例可依。但该条例也未能尽善尽美，比如在法规的解释上，还显得不够充实，仍需要进一步合理填充。二是要让党内法规实现从N到落地，这一点在习近平一系列讲话中都有所体现。他指出，不但要构建“以党章为根本，若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系”，而且还要意识到“法规制度的生命力在于执行”，要“提高党内法规执行力”。 简单来说，就是要把党内法规落实到具体的执行之上。要做到这一点，需要从教育学习、检查监督、评估法规等方面入手，将系列学习教育活动同党内法规相结合营造良好的氛围;将党内监督的重点放在法规的执行、落实工作上，并将对法规的执行、落实情况与公务员年底的等级评定挂钩;坚持人人平等，不搞特殊化及区别对待，对违反党纪法规的行为作出严肃处理。只有切实使党内法规落地，法规本身的权威性才能得到保证。 第三， 进一步确立党内法规建设的目标。基于前期一系列的实践探索，在总结建设发展的一般性规律的基础上，党中央进一步优化调整目标，这一目标在十九大报告中有较明显的体现。十九大报告提出，“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。” 次年印发的“第二个五年规划”再次强调了党章必须成为制度体系的建设的根本，准则条例是制度体系的主干。同时在“规划纲要”中提出了“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”具体要求。自此党内法规建设不仅目标清晰，而且要求明确，这就为其建设指明了方向。从具体要求中不难发现，党内法规制度建设必须牢牢把握住内容科学这个大的前提，各条具体的制度必须要符合中共执政的一般规律，符合人民群众的切实利益，且制度间能够建立起紧密的联系，相互配合，产生良好的化学反应;其次必须扎牢程序严密这个基础，法规制定应按照严格的标准，设计出严谨的条文，避免可能的漏洞，保障法规的正当执行;再有必须抓住配套完备这条主线，加强制度设计的系统性、全面性，加强相互间的协调联动，真正使党内法规实现无死角、全覆盖。最后必须将运行有效作为法规建设的最终目的，党内法规的制定目的就是为了解决具体的问题，如果不能起到这样的一个目的，那么其也就不能满足党要管党现实的需要，所以需更加注重法规的实际效用。中共中央从动态的角度出发，除了明确建设的目标及要求外，又在“意见”中提出，2021年，要建设成党内法规制度实施与保障体系。这一提法无疑又是彰显了中共中央的全面谋划与思考。 二、党内法规的双重属性 中国的法治建设带有鲜明的中国特色，党内法规作为法治建设中的重要部分自然而然的带有鲜明的中国底色。中国共产党的党内法规表现出双重属性，既是“党内规矩”，又是“党的法律”。 （一） 党内法规是“党内规矩” 中国共产党将自身所想表达的意志、所想采取的措施手段都通过党内法规这种形式表达出来，以明确“党的规矩”，指引相关工作的开展。具体可从如下两个角度切入： 第一， 党将自身意志投射在党内法规上。这里需要说清楚的是，中国共产党管党执政需要依靠党内法规，那么法规自然就会反映党的意志，并非是国家的意志。虽然有很多学者指出，党和国家的意志高度统一，但仍然需要厘清的是，两者在侧重，表现形式等方面有着明显差异，不可“同日而语”。所以有些观点将党的意志与国家意志画上等号更是完全错误的。党内的文件、领导的报告、会议的讲话都可以某种程度上承载党的意志，而党内法规与这些载体不同之处在于，法规更基础、更完整、更有效。这里还需要特别强调的一点是，“党内法规不是制定主体利益的体现，不是某个党委部门、某个地方党组织的意图的表达，也不是党员个体意志的简单相加，更不是个别领导的个人意愿与意图，而是全党的共同目标与意愿，即党的统一意志”。 因党内法规是党的统一意志的体现，所以不难明确的是，中共的党内法规绝不是握在“某个人”手中的尚方宝剑，更不是“某个集体”的黄马褂。党内法规必须始终反映全党的意志，毫不动摇的坚持民主集中制，民主商议，公正立规，确保党内法规这柄重剑始终握在全党的手中。 第二， 用“硬”保障党内法规。在社会中既存在着广泛认同的一般性规则，又有法律这种强有力的规则制度，两者相互比较存在着“硬”与“软”的差别。党内法规作为由中共制定反映自身意志的规则，体验着“硬”的特点，具体可包括以下两方面：一是党内法规同国家法律一样，属于“硬”的规则制度。法规需要以广大的党员自觉遵守为大的前提，但是要想法规能发挥其最大的效力，就必须要能够对违纪违规行为进行严格的惩处，只有这样才能使法规发挥其自身的价值。同法律一样，也可用16字概括就是“有规可依、有规必依、执规必严、违规必究”。二是党内法规较法律相比，其在“硬”的程度上更胜一筹。首先党中央提出要从严治党，所以在法规制定之初，就已经决定了其本身要严于国法，这既符合立法的规律，又合乎从严治党的逻辑。再有，党内法规在执行的程序上较法律更加的高效。在党内法规中，虽然对违纪案件的办理制定了一套较完整的程序，包括从受理到核实，再到调查、审理等，但与法律相比，总体来说更加灵活。例如，党内的“双规”制度就不允许律师的参与，而可获得封闭性的优势。党内法规在具体落实时，必然也是以事实为大前提，但在具体的执行程序上及对证据的把握上也体现出与法律不尽相同的特征。 （二）党内法规是“党的法律” 党内法规虽然是由党制定的约束自身的规矩，但从根源上来讲，也没有偏离“法律”这个大的范畴，其在价值内核与表现形式都满足“法律”应有的要点，具有非常显著的“法律”属性。 第一，党内法规的价值内涵同法保持一致。从内在内涵上来讲，在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“良法是善治的前提”，而党内法规的内涵中就包括了“良法”的特质。法规同国法在其价值上相比，“党内法规是管党治党、领导执政的重要依据，与国法共同存在于中国特色社会主义法治体系中，二者相互交融，在根本價值指向上一致”。 就良法的具体特质而言，其表现在公平、民主、自由等方面，党内法规正是为了是最广大人民的公平、民主、自由得到保障，而对党组织、党员的言行进行调整，其体现的正是良法的特质。从外在内涵上看，党内法规作为新时代法治体系的重要部分，现已经完全具备了富勒曾提出的法必须满足的“普遍性、公开性、事后性、明确性、一致性、可行性、稳定性、与官方行为的一致性” 八的原则。 第二，党内法规具有法的属性。要想说清党内法规具有的法的属性，自然需要先明确法本身具有何种属性。法定的名称是法具有固有属性之一，在国家法律当中，法通常采用宪法、行政法、规章等命名，党内法规同样兼具这一属性。从“制定条例”中可以清晰的找到对党内法规命名规范的表述，其在命名上应该使用党章、条例、办法、细则等，而且法规与法规间的名称不得重复使用。这些都高度体现了法规名称的规范性。法本身在内容上用法规体、条款式，并且具有三段式的结构：规定适用条件;规定实现方式;规定行为所会产生的后果。对于法的这个属性，从“制定条例”中也不难找到相应的具体要求：“党内法规的内容应当用条款形式表述，不同于一般不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等规范性文件。” 按照条例的要求，党内法规在行文的时候严格按照了篇、章、节、条、款的结构行文，同法律内容的行文方式保持了一致。对于法律具有的三段论式的结构，党内法规在这一点上也同法律做了很好的同步，法规规定了其适用的条件;规定了党组织的职权、党员的义务;规定了根据行为可能会产生的正反两种后果。法的结构具有体系化。法律以宪法为核心，以总则、分则等构建文本框架，共同组成了一整套的法律体系，针对其这个特点，党内法规围绕党章制定了一套构成的体系，包括了准则、条例、办法、细则等，同时具体法规也遵照了总则、分则、附则的框架。这种框架也更加适宜段落式行文。 注释： 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017：62，68. 本书编写组.习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编[M].北京： 中央文献出版社、中国方正出版社，2016 ：88-56. 宋功德.党规之治[M].北京：法律出版社，2015：42-43. 付子堂.法治体系内的党内法规探析[J].中共中央党校学报，2015（3）：21. 朗·富勒.法律的道德性[M].北京：商务印书馆，2009：88. 中国共产党党内法规制定条例[M].北京：中国法制出版社，2013. |
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