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制度资本视野下陕西自贸区的建设进展及评价

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孙思阳+寇晓东

建设中国（陕西）自贸试验区是国家制度创新布局的重大举措，也是推进“一带一路”倡议的重要支撑。经过半年多的实践，陕西自贸区以政府职能转变为导向的事中事后监管制度开始运行，以负面清单为核心的投资管理制度初步建立，以贸易便利化为重点的贸易监管制度平稳推进，同时也在加快形成可向全国复制推广的创新经验。但是，与四川自贸区比较，陕西自贸区在制度创新过程中仍存在若干问题。提升政府治理能力，明确制度创新路径，是陕西自贸区加快发展的关键。

从2013年起，国家设立上海自贸区，开始进行制度创新的重点布局，随后相继设立另外十余家自贸试验区，旨在抢抓机遇以此促进制度创新，带动经济增长。

2017年4月1日，中国（陕西）自由贸易试验区正式挂牌运行，目标是经过未来几年的改革探索，形成与国际投资贸易通行规则相衔接的制度创新体系，营造出国际化、法治化、便利化的营商环境。走出具有陕西内陆特色的开放发展道路，打造出内陆改革新高地。

笔者认为，陕西自贸区是一类重要的制度资本项目。因此本文侧重从制度资本视角，对陕西自贸区的建设进展、创新路径及发展建议等开展相关研究。

陕西自贸区的制度创新探索

截至2017年9月，陕西自贸区内新增企业5219家，注册资本1693.03亿元。[1]其中，西安区域新增企业4497家（未含西咸新区），注册资本1289.18亿元。新增注册资本1亿元以上企业达118家，由此带动西安四个开发区新增注册资本呈现爆发式增长。

据统计，仅2017丝绸之路国际博览会期间，陕西自贸区共签订117个招商引资合同项目，投资总额近2500亿元人民币，其中外资项目22个，投资总额22.6亿美元。[2]华侨城“城镇化+旅游+文化”综合项目、[3]世界苹果中心、海航现代物流等一批千亿级投资项目和交易平台，三星西安项目二期、华为全球技术中心、亚马逊、新松机器人等重大项目相继落户自贸区。

特别要强调的是，陕西自贸区始终坚持以制度创新为核心，西安市为此成立了8个专题工作组，围绕金融创新、政府管理、经济合作、投资贸易、人文交流等领域重点开展制度创新，目前已梳理出18个创新案例，形成34项创新举措。

1、行政审批制度创新

按照“成熟一批、下放一批”和“放得下、接得住、管得好”的原则，扎实推进向自贸区下放委托管理事项工作。同时紧扣“放管服”原则，向自贸区下放省级权限217项，市级权限103项。制定“十统一”标准改造升级自贸区综合服务大厅，重点推出1455项服务事项“最多跑一次”。另外，针对创新政府管理方式，西安市已实现“一口受理，并联审批，19事项联办”，并将办理时间缩短至三个工作日。

2、金融体制机制创新

近期由陕西省自贸办、中国人民银行西安分行、国家外汇管理局陕西省分局印发的《金融服务中国（陕西）自由贸易试验区建设的若干意见》，从金融政策方面着力推进人文交流和现代农业国际以及金融改革创新合作。搭建跨境电子商务人民币结算平台——“通丝路”，支持银行和符合条件的支付机构为企业和个人提供跨境服务贸易货物贸易、提供人民币结算服务。提出支持“一带一路”人文交流和现代农业国际合作具体金融措施，体现了对陕西自贸区特色产业发展的支持。[4]

3、负面清单管理模式

外商在陕西自贸区内投资，一律适用《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》。建立外商投资信息报告制度和外商投资信息公示平台，强化探索外商投资实际控制人管理，提升外商投资全周期监管的科学性、规范性和透明度。

4、贸易监管制度创新

完善运输工具进出境和货物进出口的应用功能，进一步优化口岸监管执法流程和通关流程，实现资质登记平台功能、贸易许可，开展国际贸易“单一窗口”建设。[5]实施的“联网监管+库位管理+实时核注”实现了24小时通关便利。“国际贸易单一窗口”上线后，通关效率提升了30%-50%。另外，西安港与青岛港海关检验检疫部门正合力在近期打造两港之间“一单到底”一站式通关监管模式，促成交易成本费用明显降低。

5、农业合作领域创新

挂牌半年以来，陕西自贸区杨凌片区已在境外启动建设了中美农业科技产业园、中哈现代农业示范园等多个园区，同时建立了综合保税区和国际农业科技合作交流基地，组建面向“一带一路”沿线国家的现代农业合作联盟和全球农业智库联盟。与此同时，大力发展生物产业、农产品加工贸易、农业装备制造和现代农业服务业，积极培育以农业为特色的外向型产业集群，建设世界知名农业科技创新城市。

6、存在的不足

陕西自贸区挂牌半年来，在扩大投资开放、加快政府职能转变等领域已经取得了一定成果，但也暴露出如下缺陷：

（1）创新力度不强。当前，陕西自贸区仍处于学习其他自贸区经验的过程中，多数时间是跟在其他第三批获批自贸区的改革步伐之后进行创新，不敢争当排头兵。其次，形成可复制可推广的经验相对较少，与区域外先进地区的合作相对空白。

（2）管理结构松散。省自贸办作为协调机构，实施与统筹规划的空间有限。各片区管理机构分散，办事责任层层下放，上级领导无暇顾及、下层员工束手无策的现象较为普遍。因此导致办事效率不高、创新进程缓慢等问题。

（3）服务水平滞后。虽然负面清单管理已经成为政府服务企业的主体方式，但在实际操作过程中，不少政务人员仍然具有“审查”的工作惯性，坐等企业上门。另外，自贸区政策出台较为频繁，服务人员业务掌握的熟练水平没有跟上政策的出台，企业的办事效率因此大幅降低。

陕西自贸区与四川自贸区的比较分析

四川与陕西两省在地理上毗邻，经济发展有相似之处，同为“一带一路”倡議重要支点，因此本部分将同为第三批获批的陕西、四川自贸区进行比较分析。

1、四川自贸区的建设进展及制度创新

半年来，四川自贸区新增企业13078家，平均每天新增企业85家，注册资本1824.7亿元。其中1亿元以上的项目131个，重点分布于总部经济、融资租赁、智能终端、文化旅游、现代物流、装备制造、国际贸易等产业。

目前四川借鉴了上海自贸区首批推出的14项制度，并已全部落地。通关便利化水平得到新的提升。早在2014年上半年，四川就率先在全国启动学习上海自贸区改革经验，并于半年后在全省全面展开。贸易便利化、投资管理、海关特殊监管区制度创新、金融、检验检疫制度创新等五大领域27项改革事项已经全部完成。另外，成都正建设人民币跨境结算中心，[6]同时设立自贸区专柜，减少办理业务过程中审批环节和需要提交的证明材料，为符合要求的自贸区开辟绿色通道。

四川自贸区三大片区均建立了人才吸引机制。如成都双流自贸区管理局在全国选聘了一批自贸试验区领域的优秀专家学者，并聘请外籍高端人才，成立了“自贸智库”。成都高新区自贸办也面向社会公开招聘自贸区管理人才。另外，四川自贸区还与广东自贸区签订战略合作协议，[7]双方将以制度创新为核心，建立“信息共享、创新共推、模式共建”的合作机制。在贸易、投资、现代物流、金融等领域开展联动、协同创新，形成新一批改革创新成果，更好地发挥示范带动、服务全国的积极作用。此外，四川自贸区也与香港在金融等领域开展合作，借鉴其成功经验，建设更高更好的自贸区平台。

目前，四川自贸试验区已形成具有四川特色的改革举措38项，同时《中国（四川）自由贸易试验区第二批拟上报可复制可推广经验清单》也已准备上报，其中成都天府新区片区高新区块的“盈创动力科技金融服务模式”，成为全国推广的科技金融改革创新经验之一。[8]该模式通过民间资金参与、政府引导、市场化运作，构建了以“盈创动力科技金融大厦”和“天府之星”为支撑的信息载体和物理载体，搭建了以统借统还平台贷款、政策性融资产品、创业投资、天使投资、私募股权投资为核心的股权融资服务、债权融资服务和增值服务三大服务体系，为中小企业提供全方位“一站式”投融资服务，着力缓解中小企业融资贵、融资难的问题。[9]

2、陕西自贸区与四川自贸区的比较及其启示

与四川自贸区相比，陕西的创新理念相对滞后，无论是在企业招商数量和注册资本，以及人才培养制度与区域外部合作的情况看，都相对速度较慢。针对以上情况，提出对陕西自贸区的以下启示。

勇于突破现行条规和政策，授权各自贸区片区在既定目标与定位下大胆创新。以新加坡自由贸易区作为对标目标，有选择性地借鉴其制度创新体系、模式监管设计和相关政策。加大引智引资力度，落实国家人才战略，加速国际化进程，提升面向高层次自贸区人才的服务体系。

积极与区域外先进地区进行战略合作，形成产业联合、优势互补。如中哈边境的霍尔果斯跨境自由贸易区，是“丝绸之路经济带”最前沿，也是世界上首个跨境自由贸易和投资合作区，区位优势得天独厚，是我国西北地区最大的陆路一类口岸，也是中哈两国开放的一级通商口岸。陕西自贸区与其合作，能够发展先行先试的创新模式和提质增效转型升级，双方探索建立承接产业转移合作机制，共同加强对西部企业需求和经济发展形势的分析研判，实现投资企业信息平台、数据库的互联共享。

陕西自贸区加快发展的对策建议

1、提升政府治理能力

在自贸区的制度创新改革进程中，加快政府职能转变是一个侧重点。[10]没有政府职能的转变，就很难有自贸区内投资领域的进一步开放，贸易的发展方式也会很艰难。针对陕西自贸区发展中出现的问题，本节主要针对加快政府职能转变提出建议：

（1）强化业务培训、提升服务水平。政府部门需要为企业提供事前、事中、事后的高效服务。窗口的受理人员需要通过定期或不定期的培训，不断提升业务能力水平，为企业提供准确的办事流程和相关信息咨询，真正起到便利企业和促进经济发展的作用。

（2）放宽市场准入与细化配套细则。新版的负面清单已经出台，陕西自贸区可以根据匹配度，分行业、条目细化和出台配套政策方案，将流程标准化、政策透明化、责任主体明确化，打通政策的“最后一公里”。[11]

（3）建立政策落实协调机制。建议陕西省行业主管部门将更多审批权下放到自贸区，简化审批流程并缩短审批时间。建立各部门协调机制，将协调落实到具体部门，避免企业浪费时间。

2、明确制度创新路径

陕西自贸区制度创新对既有经验依赖过多，而观念上的滞后也影响着创新的推进。因此，陕西自贸区建设需要持续寻求突破。

（1）重点突破与协同推进相结合。陕西自贸区应先在贸易、金融等容易突破的领域进行政策的重点突破，最终带动整个政策体系的变革。同时，各片区的政策创新及扩散应协同进行，不能搞“封闭主义”，只顾本片区的发展。

（2）制度创新与产业发展相結合。自贸区内应更加强调产业发展制度政策创新与动力的结合，同时创造良好的投资环境和营商环境。让企业成为创新主体，引导创新要素向企业聚集。自贸区内可出台相关举措，强化企业技术创新的主体地位，促进企业创新能力的提升。

（3）自主创新和外部学习相结合。一方面，陕西自贸区要学习其他国家及地区的优惠政策及经验，如在自由贸易区内设立集中物流服务、规定产品内销比例等。另一方面，由于陕西的文化背景及地理位置与其他地区不同，因此不能重复别人走过的路，要根据实际在某些领域标新立异，为其他自贸区提供可借鉴的经验。[12]

结语

建设陕西自贸区，是我国对标国际高标准贸易规则、深化改革和扩大开放的重要举措。陕西自贸区下一阶段的重要使命，[13]就是要强化以制度创新为主要内容的供给侧改革，为国内外投资者和企业家在陕西自贸区内创新创业，提供真正与国际接轨的营商环境。为此，需要加强改革系统集成，做强人文交流、现代农业等特色，发挥在中国西部的辐射带动作用，尽快形成可复制可推广的创新经验。

参考文献

[1]陕西自贸区新增注册企业5219户，http：//sn.ifeng.com/a/20170915/5996913_0.shtml.

[2]打造“一带一路”核心区陕西驶入“追赶超越”快车道，http：//news.ishaanxi.com/2017/0602/659897.shtml.

[3]“引进来走出去”陕西自贸区平台优势尽显，http：//sh.qihoo.com/pc/detail？check=cb22ba451e9e0a90&sign=360_e39369d1&url=http：//zm.news.so.com/c1e28345a13491e31219a8bbf375b0bf.

[4]李濱.36条金融举措服务陕西自贸区，http：//news.163.com/17/0814/01/CROUQBI900018AOP.html.

[5]西安海关发布《中国陕西自由贸易试验区海关监管方案（试行）》，http：//www.sohu.com/a/136611767_160914.

[6]金融支持四川自贸区建设成都片区出台实施细则，http：//district.ce.cn/newareaqyzx/201710/11/t20171011_26504106.shtml.

[7]四川自贸区与广东签署自贸区战略合作协议，http：//sh.qihoo.com/pc/detail？check=376cf6fe5fe41c75&sign=360_e39369d1&url=http：//zm.news.so.com/61189afbe2b74c6cbfabd679d6534d23.

[8]成都高新自贸试验区盈创动力模式获全国推广， http：//www.sohu.com/a/193525996_115239.

[9]中国（四川）自贸试验区官网，http：//www.sccom.gov.cn/web/zmq/home.

[10]赵红军. 政府治理能力现代化是自贸区制度创新的核心[J].中国金融家，2014（5）.

[11]罗月领.中国（上海）自贸试验区政策创新的路径依赖和路径选择[J].上海金融学院学报，2013（5）.

[12]王全兴，王凤岩.我国自贸区社会组织建设的制度创新初探[J].上海财经大学学报，2014（6）.

[13]王偲瑶，马淑媛.陕西自贸区百日之变，http：//www.shaanxiftz.gov.cn/wzxw/zAz6be.htm.

作者简介

孙思阳西北工业大学人文与经法学院公共管理系研究生

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