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重大民生工程决策过程中的公众参与时间窗口调研

范文

任仲佳

【摘要】重大民生工程建设项目存在一定的社会稳定风险，公众参与可以有效化解社会稳定风险，对项目决策有着积极的作用。本文通过问卷调查，分析了公众对于重大民生工程建设项目的态度、对于公众参与的整体态度、对于公众参与时间窗口和参与方式的选择等问题，给出了重大民生工程决策过程中公众参与时间窗口选择的一些建议。

【关键词】重大民生工程；公众参与；时间窗口

近年来由于重大民生工程建设项目所引发的群体性事件呈显著上升的趋势，对项目的实施和运营产生了冲击和影响，同时也严重恶化了当地政府和公众之间的关系。由于重大民生工程建设项目区别于普通建设项目，其对当地经济、环境、社会发展以及公众生活将产生深远的影响，因此重大民生工程建设项目往往蕴含着社会稳定风险。

作为社会稳定风险评估中的重要一环，公众参与对于增强社会稳定风险评估的有效性具有重要意义。而在重大民生工程建设项目的整个过程中，公众参与更是将极大缓解潜在的社会稳定风险，有助于项目更好地服务于公众、服务于社会。重大民生工程决策过程从规划编制到项目实施，中间将经过数个环节，在这些环节中是否都存在公众参与的时间窗口，各窗口中具体怎样的公众参与形式和规模才是最有效、最可行的，成为值得研究的问题，有助于提升公众参与的有效性，进一步降低重大民生工程建设可能带来的社会稳定风险。

一、重大民生工程决策过程中的社会稳定风险

在经济生活中，政府投入巨资上项目，原本是为了保持经济增长、提高百姓生活水平，但所上项目往往会出现扰民、影响百姓切身利益等问题，给社会稳定带来风险。国家对于近年来因重大工程项目建设而引发的群体性事件和社会稳定风险采取了一系列措施，包括颁布法律、发布各类办法等学者们在有关重大工程建设项目风险方面也有相应的研究。向鹏程对重大工程项目建设的社会稳定风险传导链开展了相关研究，认为主要包括以下几个要素：风险源、风险流、风险载体、风险事件以及风险结果。其中公众参与是风险源中制度风险的重要因素之一，公众参与范围受到制约、信息公示内容不全面、公示时间不及时导致民意征询程度過低等都会给重大工程项目建设带来社会稳定风险。随着公众权利意识和环境风险意识的提高，人民保障自身权益、规避风险的诉求不断增强，当这些诉求得不到响应或者没有达到预期时，就会因为“邻避”效应，开始采取各种类型的集体行动阻碍工程的建设和运营，大量社会冲突因之而生。同时，我国很多工程项目管理采取的“决定一宣布一辩护”的决策模式已不能适应新的社会变化，一是因为决策封闭，公众很难参与，加深政府、专家和公众之间的不信任：二是程序颠倒，重事后轻事前，公众被排斥在决策之外。

二、重大民生工程决策过程中的公众参与

公众参与在整个重大工程项目决策过程中起到一种释放压力和监督纠偏的作用，不仅可以减少因市场缺陷和政府失灵给项目建设带来的各种干扰，对缓解项目决策中出现的种种矛盾和负面效应都有积极的作用。从另一方面来说，从社会成本的角度来看，公众参与重大工程建设项目决策会大量减少由于决策不当而带来的社会成本。因此，通过公众参与等方式对重大工程项目采取措施以降低、规避威胁社会稳定的风险因素就显得尤为重要。而除了在重大工程项目立项及环评中引入公众参与之外，更多学者认为公众参与应当更早介入，在规划的编制和实施过程中就应让公众参与其中。

郑彦妮指出，公众参与城乡规划在我国是一项重要的改革探索，有助于城乡规划决策时做到尊重人的主体地位、维护社会公共利益、提升决策的科学性、推进决策的法治化。公众参与城乡规划还有利于在行政主体和公众之间形成共识，增强行政行为的合法性和可接受性，促进行政效率的提高。2007年江苏省南京市开展新一轮城市总体规划修编工作时就强调，“公众参与”作为组织工作的重要原则，在城市总体规划修编工作伊始就要着力有所提升和突破。杨新海、殷辉礼等人初步分析了我国城市规划实施过程中公众参与现状存在的主要问题及其成因，并据此初步构想了全面覆盖规划许可、规划执法和规划评估三大环节的城市规划实施过程公众参与体系，并对各环节内公众参与的内容、程序、方法等也做了分阶段的探讨和设计。其中特别强调了公众参与的前置性、持续性、透明性和反馈性等原则。国外的相关研究也表明，法律程序为公众参与重大工程设施建设的决策提供更多机会，有助于减少重大工程建设中的阻力。

明确公众的范围与参与的形式是提高公众参与程度和有效性的两个重要方面。同时，公众参与的时机不同、规模不同，其所带来的影响和效果也不尽相同。参与重大工程建设项目决策的公众参与者数量规模并非越大越好，有必要对公众参与者数量规模进行有效控制。杨宇、姚倩等人具体建议，可在组建参与的公众组织时制定有效的选举制度，体现公平、公正、自由的原则，保证参与者具有相对更高的知识水平、专业素质和综合素养，尽可能减少决策的失误。公众越早参与决策过程，产生抵制规划落地和项目建设的可能就越低。虽然决策过程可能因公众参与的介入而延长，但决策后的实施时间将明显缩短，整体效率应是提高的。决策过程中，有必要确定其合理的公众参与尺度范围和行动方式。王顺、包存宽认为公众对规划决策的参与行为是理性选择的结果，而在参与的行动尺度上，社区尺度的集体行动则是公众的又一个理性选择。目前，在我国法律中已形成公众参与的方式，主要有书面征求意见、公示、座谈会、公民讨论、列席和旁听、信访等。同时，已颁布的《环境影响评价法》中对公众参与的方式做出了统一的规定，这也意味着我国的公众参与工作在规范化道路上得到了进一步的发展。

三、重大民生工程的决策过程

重大民生工程建设项目在《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》中具体被定义为由国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准的在中华人民共和国境内建设实施的固定资产投资项目。根据2014年3月1日起正式施行的《中央预算内直接投资项目管理办法》【中国人民共和国国家发展和改革委员会2014年第7号令】，重大民生工程建设项目实行审批制，并且具体规定了项目决策的相关流程。

根据《中央预算内直接投资项目管理办法》中的有关规定，重大民生工程建设项目决策前必须有相关领域的规划，按照规定权限和程序批准的专项规划是项目决策的重要依据。进入决策程序后，项目建设方首先要提交由具有相应资质的工程咨询机构编制的项目建议书，并由项目审批部门进行审批。项目建议书需对项目建设的必要性、主要建设内容、拟建地点、拟建规模、投资匡算、资金筹措以及社会效益和经济效益等进行初步分析。审批单位批复后，项目单位依据项目建议书批复文件，组织开展可行性研究，并按照规定向城乡规划、国土资源、环境保护等部门申请办理规划选址、用地预审、环境影响评价等审批手续，完成后需委托工程咨询机构编制可行性研究报告。经批准的可行性研究报告是确定建设项目的依据。

现行重大民生工程建设项目的决策过程虽然规定了层层调研和审核，仍然没能阻止部分重大民生工程建设项目遭到群众的强烈抗议，甚至演变成为群体性事件。2007年的厦门PX事件、2009年广东番禺垃圾焚烧厂事件、2012年四川什邡事件、2014年杭州余杭垃圾焚烧厂事件等，都是由于在相关项目的决策阶段遭到群众反对而发生的。其中重要的问题之一就是在项目决策阶段缺乏公众参与。同时，仅仅依靠单次的结果公示或引入稳评报告并不能有效解决重大民生工程建设项目决策过程中公众参与不足、有效性缺乏等问题，必须要研究选择合适的公众参与时间窗口、采取合理的公众参与形式来进行公众参与。

四、重大民生工程决策过程中的公众参与时间窗口调研

公众参与时间窗口的选择对于重大民生工程决策过程中的公众参与效果提升具有显著意义。基于已有研究提供的基本思路以及本文研究的总体设想，我们对公众进行了重大民生工程决策过程中的公众参与时间窗口的问卷调查，以期从公众的角度了解其对重大民生工程建设项目的公众参与时间窗口选择、参与方式、参与意愿等态度，为重大民生工程决策过程公众参与时间窗口的研究提供参考依据，进而为政策制定提供意见。

（一）问卷设置及样本确定

此次问卷调查将样本确定为普通民众，随机选取了上海各区的部分社区居民、社区工作人员、政府工作人员、企业工作人员等作为调查对象，以个人为单位进行调查，共发放问卷600份，实际回收问卷583份，其中有效问卷574份。

（二）问卷调查及结果分析

1、调查对象对于重大民生工程建设项目的态度

在问卷调查中，当被问及一般通过何种渠道获悉重大民生工程项目的建设消息时，近六成调查对象表示是通过政府宣传得知，这表明政府信息公开仍旧是公众获取相关重大民生工程项目建设信息的主要渠道，也说明政府信息公开是公众得以进行有效参与的重要前提。因此政府还是应当十分重视信息公开，把握话语主动权，将社会稳定风险降到最低。（图1）

此外，调查对象认为重大民生工程建设项目选址在其社区周边范围内对其影响最大，同时也有相当数量的调查对象认为要视具体的工程选址与居住地的距离而定。这显示出“邻避情结”仍旧是公众不支持或反对项目建设的重要因素之一，而正因为如此就更需要在重大民生工程建设项目周期中选择合适的窗口进行有效的公众参与，有效防控社会稳定风险。（图2、

2、调查对象先前进行公众参与的情况

调查结果显示，超过半数的调查对象在项目建设的任一阶段都没有参加过公众参与，显示出公众参与在重大民生工程建设项目中普及率较低，仍旧没有收到较高的重视。而从参加过公众参与的调查对象反馈来看，当前重大民生工程建設项目中的公众参与表现出参与方式较为混乱、参与时间不统一等问题，调查对象对于公众参与时间、形式、规模等满意度不高，对公众参与的整体效果与满意度不高。

3、调查对象对于公众参与时间窗口和参与方式的选择与偏好

我们将重大民生工程建设项目全周期划分为项目立项、规划选址、环境影响评价、列入年度重点项目名单、建设前公示、开工建设等六个阶段。在调查中，调查对象对于各阶段公众参与的必要性支持都接近八成，其中，调查对象认为重大民生工程建设项目的环境影响评价阶段最有必要进行公众参与，显示出公众对于重大民生工程建设项目最大的担忧仍旧是其对于环境的影响，也最希望在此阶段能够及时表达自己对项目建设的意见和建议。

在公众参与形式方面，项目立项阶段调查对象更偏向于通过问卷形式进行参与：在项目选址和项目环境影响评价阶段，调查对象更希望政府召开听证会听取公众对于项目建设的意见和建议，也希望借此机会与政府就项目建设展开良好的互动交流：而在项目列入年度重点项目名单、建设前公示、开工建设等阶段，调查对象希望政府能及时公示相关信息，防止暗箱操作，让项目能在公众的监督下顺利开展。由此可见，在重大民生工程决策过程周期的前半段中，公众更希望通过与政府沟通交流的方式进行公众参与，以期能够及时反映公众对项目的建议、质疑、期待等意见，并得到政府及时而有效的反馈：而在重大民生工程建设项目周期的后半段，公众则更希望政府及时公开有关信息，以监督的方式进行公众参与。（图3）

4、调查对象对于公众参与的整体态度

超过七成的调查对象表示如果在公众参与过程中与政府有良好的互动沟通，会在对项目建设存有异议时积极考虑政府给出的解释，并且有近20%的调查对象表示会考虑政府给出的其他解决方案或补偿方案，只有12.37%的调查对象会坚持自己对于项目建设的意见不作调整。而在对待公众参与的态度方面，近四分之一的调查对象会积极要求进行公众参与，超过半数的调查对象表示会参加政府组织的公众参与活动，这显示出公众对于公众参与的强烈要求，也进一步印证了公众参与在重大民生工程建设项目中的重要性。

五、结论与建议

当前的各类重大民生工程决策过程中，因政府信息公开不足、信息公开不及时以及“邻避效应”等因素导致的社会稳定风险源依旧存在。在重大民生工程决策过程周期中进行公众参与已经被写入法律法规，并且已经成为化解社会稳定风险、防范群体性事件发生的重要且有效的手段。当前重大民生工程决策过程中的公众参与表现出参与方式较为混乱、参与时间不统一等问题，公众对于公众参与的整体效果与满意度不高。

公众对于公众参与的需求是迫切的，他们希望通过意见的表达来维护自身合法、切实的利益不受侵害，因此只要在公众参与中与政府有良好的互动与沟通，公众会考虑政府给出的解释和改进措施，并愿意支持重大民生工程项目的建设。重大民生工程决策过程中公众参与时间窗口的选择对于增强公众参与有效性、提升公众满意度有着重要作用。从调查结果来看，公众认为重大民生工程决策过程各阶段公众参与都非常有必要，尤其以重大民生工程建设项目的环境影响评价阶段最有必要进行公众参与。而在公众参与方式方面，在决策过程周期的前半段公众更希望与政府进行交流，后半段公众则更偏向以监督的方式进行公众参与。

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