| 标题 | PPP模式普惠养老的研究综述 |
| 范文 | 郭荣丽 熊艳萍 [摘 要]随着我国人口老龄化程度的日益加深和人们生活质量的不断提升，养老服务需求趋向多层次和多样化，而目前养老服务供需矛盾突出。需要政府、家庭、社会、企业等多方发力，为广大普通老年人提供价格合理、方便可及的普惠养老服务。因此，深入探讨PPP模式如何与我国养老事业相结合，对推动普惠养老发展具有重要意义，为了更好地发挥PPP模式促进普惠养老的作用，在梳理归纳普惠养老文献的同时，对PPP模式及其在养老方面的应用和发展也进行了国内外研究综述。 [关键词]PPP模式;PPP模式养老;普惠养老 [中图分类号]C913.7 [文献标识码]A [文章编号]2095-3283（2019）10-0069-04 A Summary of Studies on Universal Benefited Old-age Security of PPP Mode Guo Rongli Xiong Yanping （Harbin University of Commerce， Harbin Heilongjiang 150028） Abstract： With the rapid development of China's aging population and the improvement of residents' living standards， the demand for aged care services has gradually shown a multi-level and diversified trend， and the existing supply is seriously insufficient. How to provide affordable and convenient universal health care services for the general elderly， it requires the government， family， society， enterprises and other efforts. Therefore， exploring the combination of PPP mode and China's old-age industry has important significance for promoting the development of universal benefited old-age security. In order to better play the role of PPP mode to promote development of old-age industry， the article also summarizes the PPP model and its application and development in the aspect of old-age security in the domestic and international research. Keywords： PPP Mode; PPP Mode Old-age Security; Universal Benefited Old-age Security [作者简介]郭荣丽（1977-），女，黑龙江富锦人，博士，副教授，硕士生导师;熊艳萍（1995-），女，河南信阳人，硕士研究生，研究方向：社会保障。 [基金项目]哈尔滨商业大学青年创新人才支持项目“黑龙江省现代养老服务业的供求缺口与政策支持”（项目编号：2016QN002）的阶段性成果。 一、引言 2019年8月15日，民政部发布的《2018年社会服务发展统计公报》显示，截至2018年底，全国各类养老机构和设施16.8万个，养老床位仅比2017年增长3.3%，合计达727.1万张。全国每千名老年人拥有养老床位29.1张，近两年连续下滑，相比2017下降1.8张[1]。由此可见，我国养老床位的增长远远比不上老年人口的增长速度。2018年，中国老年人口已增长到人口总量的17.9%，老年人口数量首次超过0—14岁人口数量，老少比迎来历史性拐点。而且人口老龄化还在继续增加，预计到2030年，60周岁以上老年人口将达3.6亿，占总人口的24%。面对如此严峻的养老现状，2019年2月22日，國家发改委同民政部、国家卫生健康委联合印发了《城企联动普惠养老专项行动实施方案》。 一直以来，在养老服务方面，政府重点关注特定群体，提供基本养老服务，为保基本做了大量工作。但是，随着老年群体不断扩大，需求也逐渐多样化，养老服务越来越需要扩大供给、增加层次化。因此，光靠政府的力量远远不够，还要调动市场主体的积极性，引入PPP模式，加大政企合作力度，共同提供满足广大老年人的需求养老服务。 二、研究综述 （一）国外研究现状 1.关于PPP模式发展的研究 对于PPP模式的概念界定方面，国际上最早关于PPP模式的研究是在英国，十九世纪的英国劳工党政府对PPP的概念界定如下：（1）将原本属于政府的活动完全或部分交给私人企业;（2）允许私人企业以合同外包的形式融入资金并与公共部门共同承担风险;（3）将公共部门的服务以公私伙伴的关系出售给私人企业[2]。Linder SH.认为与其关注PPP的含义，我们更应该关心政策的决策者们怎样运用PPP[3]。 对于PPP模式政府补偿机制方面，Chowd Hury等认为政府对PPP项目进行适当的补偿有利于推动PPP项目的成功[4]。而Van Reeven认为政府补偿和莫宁效应没有相关性[5]。以PPP模式保障性住房项目为例，M. Oxley认为政府补偿可以采用减免税收、政府支付、交叉补贴以及低利息贷款等多种形式[6];而Leung等从社会福利和成本效益等角度出发进行分析，提出比供给方补贴更重要的是需求方补贴[7]。Opawole等从私人企业在PPP项目中承担的成本风险影响因素这一角度思考，为了PPP项目的失败率达到最小化，制定了政府补偿机制[8]。 对于PPP模式项目风险分担方面，William Rodney认为，在PPP模式的全过程中，各利益方应该共同承担由PPP项目合同产生的契约风险，PPP项目的融资和运营风险由私营企业承担，而PPP项目的政策和制度风险应由政府来承担[9]。Carstern Greve通过案例分析法及文献研究法，着重研究了PPP项目再谈判机制，分析了PPP项目合同可能因为信息不对称和政府寻租行为而不够完善，他认为再谈判机制可以有效保障各方利益，增加合作的稳定性，对降低PPP项目风险具有重要意义[10]。 对于PPP模式运用到养老产业方面，早在二十世纪七十年代，国际上就有将市场化介入养老产业的讨论，如David Shulman和Ruth Galanter认为养老服务的供给质量可以采用政府出资建设、企业运营的方式来提高[11]。Dan M.McGill提出了养老产业资金来源的市场化介入，从而可以解决养老项目的融资问题，着重探讨了政府如何管理养老产业投融资的问题[12]。Branch和Greenberg认为将PPP模式引入养老项目时，应该注重合作框架的构成和完善，明确各契约方的风险分担，并且政府要做好财政预算[13]。 2.关于“普惠型”社会福利的研究 “普惠型”社会福利的思想起源于西方福利国家对社会福利类型的划分。美国学者Wilensky和Lebeaux根据国家在福利供给中的职能，将社会福利划分为“补缺型”社会福利和“制度型”社会福利[14]，补缺型社会福利重视家庭和市场的作用，制度型社会福利重视国家和政府的作用，后者在水平和丰富程度上都高于前者。后来，蒂特马斯等人根据社会福利的提供方式，提出了另一种社会福利类型的划分：“选择型社会福利”和“普惠型社会福利”[15]，又称为“选择型和普惠型”[16]，强调普惠型社会福利是面向全体公民的一种社会政策，目的在于提高全民的福利水平。选择型社会福利在水平和内容的丰富程度上都低于普惠型社会福利。 （二）国内研究现状 1.关于PPP模式养老的研究 在PPP模式应用于养老产业的必要性和条件方面，胡桂祥、王倩通过对PPP模式应用于养老機构建设的内外部条件进行分析，认为将PPP模式应用于养老机构建设既是十分必要的，也具备了初步应用的条件[17]。刘耀东等认为，我国传统的养老模式随着人口老龄化的加剧出现了资金不足、供需矛盾等问题，构建利益共享、风险共担的养老PPP模式，可以有效缓解养老服务供求矛盾[18]。 在PPP模式养老的开发运营模式方面，夏超尘认为，在我国的养老服务中充分利用民间资本，同时引入PPP模式，可以有效地解决目前养老需求旺盛而服务供给不足的矛盾，并提出了委托合营、纯出租、委托经营三种养老地产的开发运营模式[19]。宋程提出，先期引入运营商并持有股份的联合经营模式，后期引入运营主体并持有股份的联合经营模式，投资主体不承担风险的完全租赁模式，以及运营主体赚取管理费用的运营管理模式[20]。孙玉栋、郑垚认为，应妥善处理政府与市场的权责关系，合理设计投资回报机制和质量评估体系来探索更加合理的养老PPP运作模式[21]。柏凌认为，政府应采用公私合建加委托运营的模式，统筹规划，分层发展，提高民间资本参与养老机构投资的积极性[22]。韩烨总结了四种养老服务PPP模式，即政府购买无偿型、政府主导微利型、政企联合共建型和支持企业投资型[23]。 在PPP模式养老的治理机制方面，闫明星，范君晖认为，养老PPP项目治理机制是一种内外部治理机制的有机综合体，内部治理机制基于契约关系，外部治理机制基于行政职权，提出PPP项目实施过程中的剩余控制权应得到妥善配置，可以通过在项目契约中设置再谈判条款，引入周期性的合约效率评审等方式来实现[24]。杨祥雪认为，养老PPP项目契约属于不完全契约，应从谈判机制、激励机制和监督机制三个方面构建合理有效的养老PPP项目[25]。 在PPP模式养老的项目风险分担方面，刘承广运用ISM模型对养老PPP项目中所涉及的风险因素进行了分析，为养老PPP项目提供了一个科学合理的风险管理方案[26]。郝亚琳分析了PPP养老项目在宏观、中观和微观上存在的诸多风险因素，并提出应进行风险合理分配，加强政府监管，完善相关法律体系，并建立有效的沟通机制来防范风险[27]。 2.关于普惠养老的研究 社会福利制度的分类有“补缺型”和“普惠型”两种基本类型，新中国成立之后，我国长期推行的社会福利是典型的“补缺型”社会福利，具有明显的补救性和选择性特征，主要针对残疾人、老年人和困境儿童中的一些特殊群体。进入21世纪之后，我国逐渐从 “补缺型”社会福利转向适度“普惠型”社会福利。 养老服务体系是社会福利体系中的重要组成部分，在适度“普惠型”社会福利制度之下，我国学者对适度“普惠型”养老服务体系做了一系列探索。郑立羽将适度普惠养老体系的构建分成三个层次：政策制度化—设计标准化—服务专业化，并提出加强政府的服务规划功能，同时强调租金家庭、社会机构和志愿者在养老服务中的作用[28]。钱飞雪认为，我国“补缺型”社会福利正逐步转向适度“普惠型”社会福利，所以很有必要建设“普惠型”居家养老服务体系，发挥专业化养老机构在居家养老服务供给中的专业引导作用[29]。许加明认为，应当坚持以老年人为本、政府主导和多元参与等基本原则，从政策法规、运行机制和监管体制、评估机制、财政支持、人才队伍等几个方面构建适度“普惠型”养老服务体系[30]。 2019年2月22日，国家发改委同有关部门正式启动了“城企联动普惠养老专项行动”，提出在基本养老服务以外，面向广大老年人的、靠市场供给、由政策引导的一种服务，就是普惠养老服务。肖俊认为，我国政府和社会都应该为养老服务供给做好充分的准备，来应对中国未来二十到五十年内一个非常重要的社会问题，即养老问题[31]。这次《方案》中关于普惠式养老的提出，正式明确了我国的养老模式。普惠式养老遵循门槛降低、平等享受、价格低廉且质量有保证等几个主要原则，是广大退休人员所共同期盼的服务模式。 陳永杰认为，普惠养老需瞄准“刚需”老人，有限的资源必须优先次序，先照料“刚需”者，政府给机构床位的补贴，如果瞄不准，就很容易出现逆向福利[32]。阳爱姣认为，应该引入信用服务机构，综合利用各种政策工具，鼓励各种金融机构积极参与，在政企银的多方努力下，才能使普惠养老项目得到持续性发展[33]。 三、简评 在国内，PPP模式已经被应用于诸多领域，且发展良好，势如破竹，得到了很多专家学者的关注和讨论，与PPP模式有关的研究成果越来越多。PPP模式如果和养老事业的发展相结合，不仅能有效缓解养老服务产业的财政压力，还能为老年人提供更好的服务质量和服务水平，不断扩大普惠养老服务的有效供给，在社会资本的积极参与下，我国的养老产业进一步得到高质量发展。 但经过对PPP模式普惠养老的各类研究成果进行梳理和总结后，可以发现许多地方需要进一步加强和完善，大致有三个方面：一是一些研究成果由于对现实情况缺乏全面了解，而偏于理论化，可操作性不强，无法与实践紧密结合。二是虽然国外对于PPP模式的研究开始较早，成果丰硕，但对PPP模式应用到养老事业方面的涉猎甚少，究其原因，主要是由于西方国家的养老机构发展模式较为成熟，市场化比较充分，无论是运营、监管还是契约机制都比较完善，政府和社会资本都能各司其职，所以，PPP模式应用于养老事业的建设在国外并没有成为研究的热点。而且，西方大多数国家人口基数较少，人口老龄化的发展趋势比较平缓，养老服务需求与供给的矛盾并不突出，因此，国外学者具体针对普惠养老的研究少之又少。所以，对于PPP模式普惠养老，国外可供直接借鉴的经验比较少，我国需要结合国情与当下实际情况进行研究与实践。三是我国对PPP模式的应用主要集中在基础设施、卫生、交通等领域，而应用到养老领域的研究还比较少，处于起步阶段。而且，部分学者仅仅对普惠养老的对象及普惠养老项目的可持续性发展进行了研究，然而对如何运用PPP模式这一手段达到普惠养老之目的的探索亟待进一步加深。 [参考文献] [1]中华人民共和国民政部. 2018年社会服务发展统计公报[DB]. http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/ [2]Jane C， Nelson. 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