| 标题 | 日本“防灾工程4.0”对中国应急管理的启示 |
| 范文 | 武苹苹 顾令爽 摘要：日本作为世界防灾与应急管理强国，在全球气候变化的背景下提出了“防灾工程 4.0”计划，该工程对我国构建符合中国国情的应急管理体系具有重要的借鉴意义，而且有利于改善我国应急管理现状，提高民众防灾减灾意识。目前我国正积极推进建立强有力的防灾与应急管理体系，同时习近平总书记提出了总体国家安全观的概念，在此背景下，文章以总体国家安全观为出发点，从政府、企业以及民众自身三个方面提高防灾、救灾准备。 关键词：日本；防灾工程4.0；应急管理；启示 一、引言 2015年12月，日本内阁府启动“防灾工程4.0”计划。该工程针对地球变暖造成灾害日趋严重化问题以及日本的企业和国民真正需要的防灾对策是什么，提出了精准的建議。同时日本政府开展了应对灾害风险的国民运动，以转变日本全社会的防灾减灾意识及推进相关对策措施的制定为目的，构建“人人都能应对灾害，全社会共同预防灾害”的防灾体系。 二、日本的“防灾工程4.0”计划 （一）日本提出“防灾工程4.0”计划的背景 1. 日本防灾应急对策的演变 日本由于其特殊的地理、地质环境，容易遭受各种自然灾害的侵袭，历史上曾发生多次重大灾害及事故，针对这些灾害及事故，日本采取了诸多措施与应对对策。在这些灾害与事故中，有三次重大事件成为日本采取相关防灾措施的转折点，分别是1959年伊势湾台风、1995年阪神淡路大震灾和2011年东日本大震灾。日本总结从历史上的重大灾害获得的经验与教训，对其进行重新评估，将在不同阶段的见解观点的变化及采取的不同措施分别命名为“防灾1.0”、“防灾2.0”与“防灾3.0”，以预防全球气候变化所带来的灾害的严重化为契机，将接下来的相应对策命名为“防灾4.0”。从“防灾1.0”到“防灾4.0”的概要如下所示。 （1）“防灾1.0”：伊势湾台风（1959年） 巨型台风造成了严重的人员生命财产损失，日本政府在当时并未建立应对巨灾的防灾减灾及应急管理体系。同时，相关的灾害法律并未统合在一起，各个机关组织的任务与职责也并不明确，在应对突发事件时无论是效率还是效果都不显著。为改善上述情况，做为日本战后灾害对策的第一阶段，日本政府提出了以下改进措施： 为加强并完善国家层面、地方公共团体以及公共机关等机构的统一且有计划的防灾体制，制定了“灾害对策基本法”，做为日本防灾减灾及应急管理的最基本的“根本大法”。 基于“灾害对策基本法”设置中央防灾会议机构并制定“防灾基本计划”。 （2）“防灾2.0”：阪神淡路大震灾（1995年） 此次地震为震源在城市正下方的巨型地震，造成住宅倒塌、生命线中断（水、电、煤气以及通讯等设施）、交通系统瘫痪以及大量人员伤亡等重大损失。在此次大震灾中，日本中央政府的危机管理体制不健全、灾害发生初期的信息掌控及联络体制不完善等问题全部凸显出来，并受到社会及民众的指责。该次灾害发生后日本政府制定了以下改进措施： 日本中央政府设置“突发事件应对小组”，构建政府初期行动体制。 制定“建筑物耐震改修促进法”及“被灾者生活再建支援法”等相关法律。 （3）“防灾3.0”：东日本大震灾（2011年） 日本东北地区发生的M9.0地震及其后发生的巨型海啸对人民生命财产均造成了巨大的破坏。日本在应对该次灾害时暴露了两个重大问题，其一是预防巨型灾害的准备不充分，其二是针对自然灾害与核电站事故灾害的混合灾害的预防准备不足。灾后日本采取以下措施： 预估巨型地震造成的损失，重新评估应对对策，首次将“减灾”做为防灾的基本理念，制定应对巨型洪水和巨型台风等巨型灾害的防灾与应急管理对策。 成立“原子力规制委员会”并重新评估修订原子力（核电站）相关政策。 （4）“防灾工程4.0” “防灾工程4.0”是为了预防因全球气候变化而导致的灾害严重化等问题，使每一个日本国民都能有效应对灾害风险，构建多种社会主体共同参加，并以此为契机建立“面向自觉进行防灾准备的社会”的新的防灾阶段，并制定相应政策、法律法规以及相关防灾减灾对策。 2. “防灾工程4.0”的目标 日本是背负着历史上多次遭受巨型灾害的痛苦记忆发展起来的。一方面，在东日本大地震发生6年后的今天，应对巨型灾害的发生正处于对策制定阶段，特别是日本的国民及企业并未将自己设定为防灾主体，且两者的防灾意识薄弱。同时，全球变暖导致气候变化将带来更大规模的自然灾害。2015年12月、COP21（第21届联合国气候变化大会）近200个缔约方一致同意通过《巴黎协定》，协定为2020年后全球应对气候变化行动作出安排。如前文所述，应优先考虑阻止全球变暖所带来的影响，同时企业和国民应着重考虑如何应对灾害极端化趋势。在此背景下产生的日本“防灾工程4.0”要求地域、经济界、住民、企业等多种主体各自将防灾做为“自己的事情”，重新构建各主体互相之间的联系以及网络系统，提高社会全体的抗灾韧性，因此建立“自觉防灾社会”是“防灾工程4.0”的基本目标。 （二）全球气候变化造成的灾害严重化倾向 1. 日本气候变化相关指标的动向 （1）全球变暖 IPCC（联合国政府间气候变化专门委员会）2013年公布的评估报告显示，无论采取什么样的应对措施来减少温室气体的排放量，都不会改变21世纪末全球气温上升且气候变化影响风险增加这一事实。从历史观测数据来看，全球气候变暖这一趋势已经呈不可逆趋势。例如，1850年后的世界平均气温和1900年后的海平面高度都呈显著上升趋势。特别是1950年以来的气温及海平面变化远超过去几千年。其他相关指标同样显现出减少的趋势，如北半球的冰雪面积和北极地区夏季的海冰面积。预测表明今后全球气温及海平面仍将持续上升。 （2）日本气候变化的观测结果和未来预测结果 年平均气温。根据日本气象厅的数据分析，日本历年气温变化如下所示：1898到2014年的116年间平均气温共上升了1.14℃；同时，1931到2014年的83年间35℃以上的日最高气温的日数明显增加。根据日本气象厅的预测（气象厅：地球温暖化预测情报第8卷），2080～2100年，若不采取相应对策控制温室气体的排放，日本的年平均气温将上升3.4～5.4℃；如果采取相应对策则气温将上升0.5～1.7℃。降水量。1901到2014年的日降水量100mm以上、200mm以上的日数逐年增加；另一方面，日降水量1.0mm以上的日数呈減少趋势，表明干旱发生概率及发生风险有增加的趋势。根据日本气象厅的预测，在温室气体排放未得到有效控制的情况下，一方面短时间强降雨频度将持续增加；另一方面，无降水日数（日降水量不足1.0mm日数）的频度也会增加。 2. 气候变化对自然灾害的影响 全球变暖会增加大气中的水蒸气含量，必然导致降水强度增加，而日本河川短促，降雨量突然增加极易形成洪水。同时强台风的发生次数、频率、强度以及最大强度时的降水量也会呈几何级的增加。另外，强台风将增加海水倒灌、海岸侵蚀的频度和强度。全球两极冰川及海冰融化会导致海平面上升，会直接威胁到日本海岸沿线的居民生活，而日本60%的人口生活在海边。此外短时间强降雨及大到暴雨还会增加山体滑坡、泥石流等灾害的发生频度；突发局部地区暴雨会增加紧急避难的难度，对城市排水系统和灾害应对能力也是一种考验。 3. 日益增长的灾害风险与社会脆弱性的变化 今后，日本毫无疑问将面对台风、暴雨、洪水等灾害风险，并且上述灾害风险的发生概率仍在不断增加。但是，承受灾害的能力不仅依存于外力的强度和频度，也需要考虑日本全社会的“脆弱性”是否能够承受上述灾害风险。也就是说，一方面要通过提高城市基础设施建设水平以及增强国民每个人的防灾减灾意识来减轻灾害风险所带来的伤害，另一方面要考虑到老龄化社会以及城市化的发展会扩大社会脆弱性的范围，客观上增大了灾害的风险。 4. 超出想象的灾害严重化倾向 今后，随着气候变化的影响的增强，远超现有防洪设施防洪能力的洪水灾害必然会频繁发生。也就是说，本着“安全”“守护”等原则的日本原有防灾对策存在着相当大的问题，在面对巨型洪灾等灾害时并不能进行有效的应对。现在，虽然日本基于过去洪涝灾害洪峰流量等数据的防灾计划对堤坝等防洪设施进行了持续整修，但是，在防灾对策及防洪设施建设尚未完全能够达到抵抗巨型灾害的水平之前，洪水、地震等巨型灾害很有可能会提前发生，因此，日本政府充分做好了预防巨灾发生的准备，并制定了相应的应对政策与防灾措施。 （三）“防灾工程4.0”的方向性 1. 工程的基本观点 日本对该工程的探讨研究不仅包括“住民·地域”、“企业”等主体的视點，也包括有效利用日益发达的现代情报技术，做如下研究讨论。 （1）住民·地域的准备 灾害发生后完全由政府救助、支援进行灾后重建有一定的难度，为使国民每个人做好防灾减灾的准备，就必须转变国民的现有防灾意识。不仅要提高民众的防灾意识，而且要呼吁民众采取实际行动，使民众相信自己所采取的防灾减灾措施可以在灾害发生时有效保护自己，这一点十分重要。同时，为了促进转变每个民众的防灾减灾意识以及行动，地方自治团体的“共助”意识的酿成不可或缺。一般来说，民众对政府制定的防灾计划不太感兴趣，为了克服此问题，应鼓励民众参与到防灾对策计划的制定过程之中，这样才会使民众有参与感。 （2）企业的准备 担负经济活动责任的企业如何来应对灾害风险，要根据每个企业的财务状况来掌握减轻灾害风险与转移风险之间的平衡。另一方面，从灾害保险的加入率和再保险（是指保险人将其承担的保险业务，部分转移给其他保险人的经营行为，这种风险转嫁方式是保险人对原始风险的纵向转嫁，即第二次风险转嫁）的市场规模来看，现在日本的企业并未充分转移灾害风险。灾害保险所花费的成本并不高，为有效使用金融手段就需要适当把握事故发生概率及受灾额。对企业来说，与事业持续发展计划的制定及实施相比，维持日常经济活动及做好灾后重建的准备就显得十分重要。另外，并不仅限于单个企业，综合考虑如何确保灾害发生时的多个企业间的供应链、电力、燃料、通讯环境等生命线就显得十分重要。 （3）有效利用情报通讯技术 灾害发生时，首先应收集准确的情报并及时迅速的传达信息，对接下来的防灾及应急管理十分重要。根据不同的灾害和不同的受灾地区，如何有效利用卫星、无人机等技术手段应该予以重视。同时，随着个人智能手机的广泛使用，社交媒体在收集灾害情报时可以不局限于灾害发生时，在任何时候均可使用，当然我们应确保使用者的可操作性以及便利性。 2. 今后的展望 为有效实施“防灾工程4.0计划”，多种社会主体共同参与必不可少。有效利用防灾推进国民会议以及防灾推进国民大会，针对包括地域在内的学校、职场等推进和实施积极的“共助”措施，促进并转变日本全社会的防灾减灾意识。同时，选取各地区的先进案例，在日本全国范围内进行推广。 三、对我国的启示 （一）我国灾害现状 我国地处亚欧大陆东端，自然环境复杂，是世界上自然灾害最为严重的国家之一，具有灾害种类多、发生频率高、分布地域广、造成损失大等特点。根据“2016年版中国统计年鉴”统计，仅2015年一年，我国因旱灾、洪涝、山体滑坡、泥石流、台风、冰雹、低温冷冻和雪灾所造成的农作物受灾面积达到了2176.98万公顷，其中绝收面积为223.27万公顷。由上述灾害造成的受灾人口达到18620.3万人次，其中死亡人口为967人，共造成直接经济损失2704.1亿元。此外，森林火灾及病虫害、地震灾害、海洋灾害以及突发环境事件也给我国造成了巨大的损失。同时，全球气候变暖所造成的气候极端化正在日益影响我国的环境。 （二）我国的“防灾工程4.0”-“应急管理4.0” 我国应急管理的发展经历了三个阶段：应急管理萌芽期、应急管理形成期以及应急管理发展期。参照日本经验可以将上述三阶段解读为我国的“应急管理1.0”、“应急管理2.0”以及“应急管理3.0”。十八大以来，习近平总书记提出整体国家安全观，极度重视防灾减灾以及应急管理工作，因此，可将十八大之后的应急管理发展阶段命名为“应急管理4.0”-应急管理强化提升期。 1. “应急管理1.0”—应急管理萌芽期—单灾种防灾阶段。我国建国以来，政府在应对水旱灾害和地震等灾害时，主要是事后应对，当灾害发生后再采取应对措施参与救灾。各种社会资源及力量并未形成完整的防灾减灾体系，“头痛医头，脚痛医脚”是其特点，主要以防洪抗旱、防火救火、防震减灾等单项灾种的应对和管理为主。 2. “应急管理2.0”—应急管理形成期—综合性防灾阶段。2003年我国发生的“非典”事件暴露了我国的危机管理与应急管理存在着许多问题。成功抗击非典之后，我国政府与公众高度重视应急管理工作，初步建立了以“一案三制”（指应急预案、应急体制、应急机制和应急法制）为基础的自上而下的应急管理综合性防灾体系。 3.“应急管理3.0”—应急管理发展期—战略性防灾阶段。2008年和2009年，我国接连发生了“南方雪灾”、“ 拉萨3·14事件”、“ 5·12汶川大地震”以及“乌鲁木齐7·5事件”等一系列突发事件，暴露出我国尚未建成的应急管理体系仍存在着诸多问题与弊病。针对上述事件，党和政府高度重视，提出要将防灾减灾和应急管理提高到国家层面的战略高度上来，整合各类应急资源，加强应急管理的综合能力建设和规范化、法制化建设。同时，完善危机管理体制，将其作为政府行政改革和绩效考核的主要内容；实现预防保护、有效利用与协调环境三者之间的结合，并改变以行政为中心的救灾体系。 4.“应急管理4.0”—应急管理强化提升期—整体国家安全阶段。2014年4月，习近平总书记提出了“总体国家安全观”，提出“当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂，必须坚持总体国家安全观，走中国特色国家安全道路”。在“总体国家安全观”这一大背景下，我国应急管理工作应持续强化提升，以期实现“公救”、“互救”与“自救”的结合。 （三）对我国的启示 到2021年，我国将迎来第一个“一百年”，即建党100年。党中央提出在建黨100年时全面建成小康社会，不断增强人民群众的幸福感。为保证实现该奋斗目标，就需要在公共安全与应急管理领域进一步加强基础设施建设、应急救援队伍建设、应急救援物资和应急通信保障能力建设，同时还应重点关注并着力做好以下若干方面的工作。 首先，应将应急管理驱动模式由政府驱动改为社区驱动，由“自上而下”转变为“自下而上”，逐渐形成“政府主治、社会共治、公众参治”等多主体共同参与的综合治理应急管理模式。构建应急管理社会组织体系，鼓励并发展分专业、分门类的应急管理组织，制定社会组织参与应急管理的法律法规，引导民众通过各类社会组织参与防灾减灾及应急管理各阶段的工作。改变以行政为中心的应急管理体系，实现“公助”、“互助”与“自助”有效结合。 其次，应加强相关科学研究，进行广泛的防灾减灾与救灾合作。科学研究自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的发展规律及影响因素，科学的制定相关应对措施。加大对各高校、研究所的科研经费投入，力争形成一个高效、完善的应急管理科学研究体系。 最后，应改变目前的防灾减灾与应急管理的教育模式，由单向灌输式的教育模式转变为民众自发式地参与到学习中来，构建新形势下的防灾减灾与应急管理教育体系。发动民众参与到应急管理规则、政策以及对策的制定中来，使其感同身受，提高民众的应急管理意识。 四、结语 目前我国受全球气候变暖影响，极端自然灾害和极端天气呈现频发态势，灾害的突发性及不可预见性逐年增加。针对上述社会问题及自然灾害问题，我国应借鉴日本经验，改变应急管理驱动模式，构建科学研究体系，并改变应急管理教育模式，提高民众防灾意识。 参考文献： [1]内閣府.平成28年版防災白書[M].日経印刷，2016. [2]国家统计局.2016年中国统计年鉴[M].中国统计出版社，2017. [3]高小平，刘一弘.我国应急管理研究述评（上）[J].中国行政管理，2009（08）. [4]钟国安.以习近平总书记总体国家安全观为指引——谱写国家安全新篇章[J].求是，2017（08）. [5]曹海峰.“十三五”时期我国应急管理工作的重点[N].学习时报，2015-08-10. [6]洪毅.“十三五”时期我国应急体系建设的几个重点问题[J].行政管理改革，2015（08）. （作者单位：武苹苹，河南理工大学物理与电子信息学院；顾令爽，河南理工大学安全与应急管理研究中心、河南理工大学应急管理学院。顾令爽为通讯作者） |
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