| 标题 | 试论加强行政事业单位内部控制建设 |
| 范文 | 孔岩 摘要：在财政部的统一部署下，行政事业单位的内部控制建设正在紧锣密鼓地开展中。内部控制建设对行政事业单位具有提高内部管理能力、改善财务管理工作、监督制约权力等重要作用，但行政事业单位的内部控制建设工作仍待加强。文章深入分析了建设中存在的问题及成因，并结合内部控制建设要求提出了解决对策，旨在为行政事业单位内部控制建设提供可行性建议。 关键词：行政事业单位；内部控制建设；监督 2012年以来，财政部先后发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》等多个文件及制度，从内部控制建设的总体要求、具体措施到评价报告制度，方方面面进行了细致的规范，为行政事业单位开展内部控制建设提供了有力的政策依据。行政事业单位加强内部控制建设对提高单位管理水平、提升公共服务的效果都具有重要意义。一、行政事业单位内部控制建设的重要性 1. 强化内部控制建设，行政事业单位财务管理向纵深发展 行政事业单位财务管理工作的主要任务涵盖了预决算编制，建立健全财务制度，合理配置和有效利用资产、防止资产流失，加强对单位经济活动的财务控制和监督，防范财务风险等内容。上述内容与内部控制的目标要求既有交叉重叠，又依赖于内部控制的建立与完善。稳定运行的内部控制体系可以有效防范、规避财务风险，提高资金的使用效益，促进国有资产的保值增值。财务管理与内部控制建设相辅相成，内部控制建设为财务管理工作提供了有力抓手，推进财务管理工作迈入新的发展阶段。 2. 积极借鉴先进管理手段，提升行政事业单位履职能力 行政事业单位作为公共服务的提供者和社会事务的监管者，能否有效地履行职能，关键在于是否具备较高的管理水平。自1992年美国COSO委员会发布《COSO内部控制整合框架》以来，该框架已在全球获得广泛的认可和应用。我国内部控制建设也积极与国际趋同，并对控制要素进行了有益的调整。行政事业单位以建立、健全内部控制体系为契机，推动管理的规范化、科学化，促进经济活动及其他业务活动的健康、有序开展，进而有效提升其公共服务能力及监管能力。 3. 建立高效监督体系，强化权力运行制约 在我国，行政事业单位承载着人民赋予的权力。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，为行政事业单位加强内部控制建设指明了方向。目前，我国行政事业内部控制建设以经济活动作为突破口，将预算、收支、政府采购、资产管理、项目建设、合同管理作为重点控制领域，逐步 建立科学、高效的监督体系，正是为有效抑制滥用权力，将权力关进制度的牢笼中，关口前移，为各项经济活动、公共服务事业保驾护航。二、行政事业单位内部控制建设现状 1. 内部控制建设走过场，未纳入到单位整体管理工作规划之中 近年来，随着对政府治理能力、公共服务能力要求的不断提升，行政事业单位的业务压力逐年加大，内部管理能力却疏于提升。行政单位的首长与事业单位的主要负责人将工作分派给财务部门或内控牵头部门后，由这些部门仅在形式上完成了内控的基础建设工作，但未将内部控制建设工作纳入到单位整体工作规划之中，内部控制建设工作流于形式。 2. 机构设置不健全，各部门间未形成合力 行政事业单位的规模不一，机构设置也不尽相同。例如高校等規模较大的事业单位，财务部门、资产管理部门、政府采购部门、审计部门、纪检监察部门设置较为健全。规模较小的事业单位，财务部门还未与办公室相分离。造成了内部控制岗位设置难以与其他岗位相分离，无法保证内部控制工作的独立进行。另外，牵头部门往往设置为财务部门，其他相关部门则对内部控制建设工作敷衍了事，未能形成各个部门间的沟通协调与联动机制。 3. 管理制度滞后，不能满足内部控制建设要求 近年来，为顺应国家治理现代化的需要，积极推进财税体制改革，财政部陆续在预算、资产、采购等领域颁布了新的法律法规，通过制度防范风险，提升治理能力。落地过程中，行政事业单位也结合本单位实际制定了相关制度，但未能完全结合内部控制要求，订立专门的内部控制制度或在制度中体现不相容岗位分离及制衡的要求。订立制度的财务人员对于国家制度理解不透彻、把握不到位也影响了制度的质量与运行效果。管理制度的不健全不完善，制约了内部控制在单位内部发挥作用。 4. 风险点并未有效防控，过程控制有待加强 对于《内部控制规范》中所确立的六大核心业务层面控制领域，行政事业单位在日常业务工作中，仍暴露出一些问题，风险点未得到有效控制。 预算业务中，预算编制与年度发展计划或单位整体发展规划脱节，导致预算编制仅限于合法合规而无法保证资金的使用效益。收支业务中，收入项目违背行政事业单位公共服务的宗旨，设置不合理收费项目或创收来源，支出违背转款专用原则，擅自扩大开支范围或开支标准。政府采购业务中，未按目录执行采购或为个别企业设置采购门槛。资产管理中，仍存在重购轻管的问题，对外投资也疏于管理，存在国有资产流失风险。建设项目中，时间跨度长，仍缺乏有效监管。合同管理中，发生纠纷后易造成单位利益损失。 5. 信息化建设推进缓慢，风险防范能力有待提高 行政事业单位信息化建设中，内部办公系统、人事管理系统、财务系统、资产系统、采购系统及其他业务系统建设尚不完善，各业务模块之间的系统衔接程度不高，信息孤岛现象还较为严重。风险管理尚未完全体现在系统设置中，对于用户角色的设置、岗位职责分工还未与内控建设要求完全匹配。对于用户登录形式，较多采用用户口令的方式，对于安全管理留有较大隐患。 三、加强行政事业单位内部控制建设的对策 1. 营造良好的控制环境，加强单位层面控制 内部控制建设工作首先是“一把手 ”工程，一把手对该项工作的重视直接影响了内控建设及实施的效果。应当把内部控制建设作为单位发展规划的一部分，结合内部控制评价结果制定年度分解目标，并将建设及执行情况作为衡量单位管理层执政能力、考核各相关部门绩效的依据。结合各单位实际情况，设置单独的内控部门或独立的内控工作岗位，相关部门设置内控工作联络员，建立例会制度或其他联动工作机制，切实将内控嵌入到单位日常工作中，建立长效机制。 2. 梳理经济业务流程，巩固业务层面控制 行政事业单位应当建立定期风险评估机制，风险评估过程中，对各项业务流程的风险点进行重新梳理，以修订制度的形式加以固化，在制度中不断优化流程设置及明晰不相容岗位设置。各业务层面控制应关注以下事项：（1）预算业务。以预算绩效为导向，绩效管理贯穿申请、审批、分解、执行、调整、评价全周期。管理层、财务部门及各业务部门各司其职，合力提高资金的使用效益。（2）收支业务。收入支出须全部纳入预算管理。收入项目设立须经过充分论证，并以公共服务为出发点。支出须严格落实专款专用，并按照流程及标准执行，对超标准、超范围支出坚决予以杜绝。（3）政府采购。及时关注政府采购目录及采购限额标准的变化。重视采购程序控制与回避制度，逐步建立项目完结后的供应商评价机制。（4）资产管理。货币资金管理应严格经办与核查。实物资产应关注使用维护的动态记录及涉密资产的处置。对外投资健全立项审批、日常监控及适时止损机制，降低投资损失风险。（5）建设项目。针对建设项目长、投资金额大的特点，关注立项评审、变更审批、竣工验收等环节，坚决杜绝擅自变更方案，造成工程延迟、资金浪费。（6）合同管理。合同订立前展开多方审核，合同订立后须归口管理，合同变更及时履行审批手续，对纠纷处理应响应及时，并寻求法律援助。 3. 开展宣传培训，狠抓建设落地 行政事业单位领导班子成员、财务人员应率先学习，主动贯彻执行内部控制制度。财务人员应通过继续教育、专项学习等方式提高财务核算能力及制度撰写能力。单位还可以通过个别引进、着力培养等方式，培育内控建设专门人才，带动整体建设能力的提升。行政事业单位还可以邀请咨询公司、会计师事务所及研究型部门的专家、学者对内控建设的重大意义及执行中的问题进行培训、讲解，并通过内部OA系统、手机微信等方式及渠道对内控工作进行宣传，创造良好的实施氛围。 4. 互联互通与安全管理并重，信息化建设助力控制能力提高 解决信息孤岛问题，应当从管人、管钱、管事三个维度出发，统一用户角色管理，实现各个业务模块间的互融互通。一方面需要资金支持，另一方面需要统筹推进信息化建设的各项工作，将内部控制信息系统的建设真正纳入到单位整体信息化工作的发展当中来。从加强信息安全的角度出发，可以采用UKEY登录，使用高级别身份识别技术，确保用户登录的可靠、安全。防止单位非公开信息泄露，也是风险防控的重要内容。 5. 强化外部监督引导，充分发挥监管部门职能 财政部门、上级主管部门及审计、纪检监察部门应通过审计、检查等方式，督促行政事业单位做好内控建设工作。财政部门、上级主管部门还应通过政策制定、案例示范、交流座谈等方式带动引导行政事业单位结合本地区、本行业、本单位特点建设内部控制制度。目前，《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》已经推开实行，如何有效利用报告中的数据，推动行政事业单位内部控制建设工作，还有待财政部门逐步探索。完善报告中的指标体系，对报告中暴露的共性问题可以通过制定规范加以引导，个性问题应当由主管部门结合本地区、本行业业务工作特点，提出要求、逐步改善。四、结语 党的十九大报告指出，中国特色社会主义建设进入新时代。新时代对行政事业单位的管理能力及服务能力必将提出更高的要求。内部控制建设作为权力监督、防控风险的一柄利剑，需要不断扩大其影响力及影响范围。行政事业单位提升内部控制建设能力还有很长的路要走，但在正确行动路线的指引下，加之运用现代化的信息技术辅助手段，必将迎来崭新的一页。 参考文献： [1]刘正阳.中美政府内部控制差异比较与借鉴浅析[J].财务与会计，2017（05）. [2]滕双杰，易国承，唐大鹏.事业单位内部控制体系建设浅析——基于工信部电子五所案例[J].财政监督，2017（11）. [3]孙楠.行政事业单位内部控制規范实施情况调查[J].财务与会计，2016（15）. （作者单位：教育部教育管理信息中心） |
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