| 标题 | 基于博弈论的PPP模式下政府与企业的契约关系研究 |
| 范文 | 刘隽
摘要：融资约束是制约现代城市基础设施建设的一大障碍，PPP融资模式是突破城市基础设施建设瓶颈的最佳选择。PPP模式的运行涉及复杂的契约关系，其中政府和企业之间的关系最为关键，双方在PPP项目运行过程中目标导向存在差异且都可能采取机会主义行为，因此契约治理问题在PPP模式中显得尤为重要。文章运用不完全信息下的静态博弈模型，分析了政府与企业在追求自身利益时存在的矛盾与冲突，为更好地在PPP模式下发展城市基础设施提出政策建议。 关键词：博弈论；PPP模式；契约关系；基础设施 一、引言 贵安新区作为西部大开发五大国家级新区之一肩负着打造西部重要经济增长极、内陆开放型经济新高地和生态文明示范区的重要使命，以创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念为指引，不断推进城市基础设施、功能布局、产业结构发展。其中，基础设施的建设是实现区域经济效益、社会效益、环境效益的重要条件，是推进城镇发展必不可少的物质保证，城市基础设施建设具有投资数额大、回收期长、投资收益间接的特点，因此融资约束成为城市基础设施建设的一大障碍。 合适的融资模式是突破城市基础设施建设瓶颈的关键，PPP融资企业——贵安新区开发投资有限公司，承担贵安新区重大基础设施和直管区大型公共服务设施的融资、投资、建设和资本运作，创新设立新型城镇化发展投资基金、创新项目基金运行机制、创新构建开放的产业投资平台等路径。然而，PPP模式的实际运行涉及复杂的契约关系，其中政府和企业之间的关系最为关键，由于双方在PPP模式中的目标导向差异和可能采取的机会主义行为，凸显出严重的契约治理问题。 二、文献综述 从理论角度看，PPP模式是20世纪80年代英国率先提出，认为PPP模式是一种多个部门利益联盟的行动策略，在公共事业中私营组织参与到投资建设之中。联合国发展计划属指出PPP模式是指政府、营利性企业、非营利性组织基于某个项目形成的相互合作、改善经营的一种形式。美国PPP国家委员会指出：PPP是介于外包和私有化之间并结合两者特点的一种公众产品提供方式。 从应用角度看，PPP以“风险共担、利益共享、合理利润”为基准优化利益调节机制，基于公用事业具有公益性、自然垄断性、区域垄断性以及生产环节的可分性，PPP 模式是不需要大量财政拨款而有利于公用事业发展的融资模式，在这种资金运行模式下，政府部门改变了原本的职能，由公共物品的垄断提供者转变为合作者和监管者。 从契约角度看，契约理论是指导解决项目治理根本性问题的最为适当的理论基础。PPP是公私双方基于契约实现的，由于PPP项目运营时间长、所处环境复杂多变等因素导致政府与企业之间的契约具有天然的不完全性。关于PPP项目运行过程中契约关系的治理，常亮等提出基于契约理论和委托代理理论，建立流域管理 PPP 模式项目契约 Holmstrom-Milgrom 模型，以此重构流域管理市场化过程中政府与市场主体间的角色定位和利益关系。 本文基于PPP模式相关研究，以贵安新区发展为例，将不完全信息下的静态博弈模型引入政府与企业在PPP项目运营过程中，分析双方在不同目标导向下契约关系的发展，探索出适合贵阳市PPP模式下城市基础设施建设中契约治理办法。 三、基础设施PPP融资模式运作流程 贵安新区、金融机构和施工企业三方是贵安新区基础设施建设的主体，在实施资本运作过程中，实现协作共赢。第一，贵安新区以较少的投入获取大量资金和多元主体的参与，投资占比仅为10%，其他资金均由金融机构募集；以较少的资金投入获取投资主动性，贵安新区拥有项目的发包权，占据投资主动性。第二，金融机构依托新区优质的生态资源、项目资源及要素资源，募集发展基金，获取可预期和较有保障的收益，以贵阳银行为例，可以向社会公众发行银行理财产品募集资金，投资人获取稳定合理的收益，到期后合作机构受让持有的基金份额实现收益。第三，通过设立施工企业进入产业发展基金路径，可帮助施工企业降低应收账款的难度、增加盈利渠道，有助于施工企业转型升级，获取长远收益。 首先，由贵安新区按项目包进行招标，根据招标要求设立对应的项目资金；其次，金融机构开始募集资金，实现新区城市建设过程中的资金全覆盖；再次，施工企业开始竞标，参与基础设施建设；最后，承包方获取项目运行后的所有扣除优先投资人（社会资本、金融机构等）本金收益后的超額收益。为免除投资的后顾之忧，创新设置了退出机制，对于公益类、公共服务类、民生类项目由政府服务采购；对于非公益类项目，回报主要来源于项目收益和项目基金的收益，若收益不能覆盖预期，则由政府财政拨款或项目持有方补足。 根据上述分析，结合PPP融资模式的特点，城镇化发展基金运作模式如图1所示。 从图1可以看出，在整个PPP项目运营过程中，存在着许多契约关系：1.政府与企业之间的特许经营契约关系；2.企业与银行等金融机构之间的融资贷款契约关系；3.项目企业与设备承建商、供应商之间的各种工程契约关系，以上契约关系都是基于项目企业为中心的，围绕PPP项目进行建设与运营，他们之间通知契约关系这一纽带实现资源重新配置，其中，政府与企业之间的特许经营契约关系是最为重要的契约关系。 四、政府与企业之间博弈与均衡 （一）博弈模型的建立 PPP项目在开展时，虽然双方已经签订合同，但是由于政府和企业之间追求自身利益而凸显的契约治理问题十分复杂。第一、政府与企业的目标导向有差异，政府在推行基础设施PPP项目时往往会较多地考虑社会公共利益，而企业经营基础设施PPP项目的主要目标是追求利润最大化；第二、在基础设施PPP运营过程中政府可能采取机会主义行为，主要表现为履约失信和少数政府行政人员的寻租行为；第三、在基础设施PPP运营过程中企业可能采取机会主义行为，表现为参与PPP项目建设的动机不纯，参与基础设施PPP项目招投标的企业能力和资历参差不齐。所以，本文将政府与企业在PPP项目运营过程中的博弈看作为看作为不完全信息下的静态博弈，建立如下博弈模型。 1. 基本假设 假设1：基础设施PPP项目的契约主体包括政府和企业两大类； 假设2：基础设施PPP项目中政府与企业之间是信息不对称的； 假设3：政府在不进行约束且企业投标人不违反契约的前提下效用为U0，若政府对投标企业违反契约行为不约束，将会造成自身损失为B；企业在违反契约与不违反契约两种情况下，政府开展约束产生的成本为C1、C2，且C1>C2；政府对企业违反契约行为进行成功约束后将产生正面效应，在投标企业有违反契约行为时为A，获得成功的概率为λ，失败的概率为1-λ，且0<λ<1；对于投标企业，违反契约被查处的损失为M1，违反契约不被查处的效用为M2，不违反契约时效应为M3，且M3>M2>M1。 2. 不完全信息下的静态博弈模型 根据上面的假设条件，本文建立政府与企业之间的博弈矩阵，模型如图2所示。博弈效用分析如表1。 （二）博弈模型的分析 根据上述分析，在PPP项目运行过程中，政府与企业在混合策略博弈均衡下，政府的期望效用为： 当企业以p>p*违反契约时，约束是政府的最优选择。反之，如果企业以p 企业的期望效用为： EV=-pqM1+p（1-q）M3+（1-p）qM2+（1-p）（1-q）M2 当政府对投标企业约束概率大于时，投票企业不会违反契约；反之，当政府对投标企业约束概率小于q*时，投标企业就会选择违反契约。 五、基础设施PPP融资模式的政策建议 （一）加快PPP顶层设计，构建完善的法规政策制度体系 有效的法律体系是化解PPP项目运营风险，提高PPP项目运作效率的重要前提。当前，中国PPP项目的推进仍然缺乏顶层设计，上位法尚未建立，下位法存在重叠和冲突的现象，法律制度的不健全是我国推广PPP工作中的重要问题。近年来，关于民营资本进入基础设施领域的立法工作已经开展，中央层面的PPP总则性法律，地方政府区域性PPP法规体系，指导实践部门合适的PPP运作方式的制度都在逐步构建，由法律法规、管理机构、操作指引、标准化工具和专业培训构成的相对完整的PPP政策框架正在完善。 （二）加强识别PPP项目风险，建立合理的公私分摊机制 政府与企业合作经营是风险较高的公共服务供给方式，法律与道德约束力的不足加大了政府与企业项目合作的风险。政府与企业合作的项目通常运营周期较长、相关技术复杂，在PPP项目运营过程中可能面临法律法规变化、政府换届、技术创新等系列问题，对PPP项目的运营带来根本性的变化。因此，在PPP项目立项时需加强风险识别，明确各契约方责任，分配各契约方的风险范围。各司其职，合理分配，政府对政策变化的把握和掌控力更强，应多承担政策风险；企业对项目的经营管理能力较强，应多承担运营风险；对于不可预测的风险，应根据风险发生的实际情况由政府和企业共同承担。 （三）建立完善的定价与调价机制，加大对社会资本的政策支持 在PPP项目运营过程中政府与企业的目标导向不同，保证公益性的基础上提高产品的供给效率和质量是政府的目标，而企业是以追求利润最大化为目标的，因此，在价格制定时既要维护公共利益，又要保证企业的收益。但鉴于PPP项目的风险性和长期性，政府需加大对企业的支持：1.在融资方面，调整银行的信贷评价体系，保障私营企业与国有企业拥有一样平等的地位；2.在相同的条件下，政府将优先选择私营企业的社会资本，积极引入社会资本。3.政府在征地、税收、资金使用等方面给予奇特一定的优惠，调动企业的积极性。 （四）建立各级政府专设PPP管理机构，加快培养PPP项目投融资专业人才 PPP项目一般复杂耗时，稳定性差，项目的运营可能涉及到多个领域和管理部门，因此，政府可以设置专门的管理机构，负责PPP项目设计、开发、管理、监督等流程的运作，在降低PPP项目风险的同时提高资金使用率，保证PPP项目的高效运营。其次，PPP項目的运作涉及到金融、法律、财务、管理等方方面面的知识，要加强专业性较强的复合型人才的培养，一方面派遣人才去国外学习先进的理论和成功的经验，推进运营PPP项目的学习进度；另一方面加强教育和培养本土人才。 参考文献： [1]王俊豪，金暄暄.PPP模式下政府和民营企业的契约关系及其治理——以中国城市基础设施PPP为例[J].经济与管理研究，2016（03）. [2]周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015（09）. [3]刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015（01）. [4]贾康，孙洁.公私合作伙伴关系理论与实践[M].经济科学出版社，2014. [5]査勇，梁云凤.在公用事业领域推行PPP模式研究[J].中央财经大学学报，2015（05）. [6]邢会强.PPP模式中的政府定位[J].法学，2015（11）. [7]张羽，徐文龙，张晓芬.不完全契约视角下的PPP效率影响因素分析[J].理论月刊，2012（12）. [8]常亮，刘凤朝，杨春薇.基于市场机制的流域管理PPP模式项目契约研究[J].管理评论，2017（03）. [9]温来成，刘洪芳，彭羽.政府与社会资本合作（PPP）财政风险监管问题研究[J].中央财经大学学报，2015（12）. （作者单位：贵州大学经济学院） |
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