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政府引导基金对苏州新能源产业的作用研究

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华晓龙

[摘要] 通过从苏州新能源产业发展的现状出发，研究了政府引导基金对苏州新能源产业发展的作用，并提出了政府引导基金助推苏州新能源产业发展的建议。政府引导基金可以通过资本形成、资源配置和技术创新三个路径，支持新能源产业的发展，推动产业转型升级和经济创新发展。政府部门可以进一步强化政府引导基金的政策效应，优化政府引导基金的运作管理，完善政府引导基金的评价体系，从而助推新能源产业的发展。

[关键词] 政府引导基金;新能源产业;作用

[中图分类号] F470[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2019）04-0029-04

一、苏州新能源产业发展现状分析

“十二五”以来，苏州新能源产业规模不断扩张，新能源产业产值呈现明显的上升趋势（见图1）。苏州在太阳能光伏、风能、新能源汽车等新能源产业形成了较为明显的的区域优势，具备了较为完整的产业鏈，在全国处于较为领先的位置。但苏州新能源产业仍然处于发展的初级阶段，苏州新能源产业的发展需要提供周期较长、风险共担的稳定资金支持。

（一）苏州区域性新能源产业链初具规模

苏州聚焦重点领域，激发企业活力，积极“补链强链”，打造新能源产业集群，在太阳能光伏、风能、新能源汽车等领域形成了一定规模的产业链。2017年苏州太阳能光伏产业产值500多亿，占苏州新能源产值近五成，特别在苏州高新区、常熟、张家港、太仓和吴江，形成了较为明显的光伏产业区位集聚优势，区域性光伏产业链初具规模。以苏州高新区为例，一条以生产电池片及组件的阿特斯光电、生产硅片的协鑫科技为龙头的太阳能光伏产业链已经初步形成。在风能产业领域，苏州也已经形成生产小型风力发电机和配套产品等较为完整的产业链，培育了天顺风能等一批有市场竞争力的风塔制造龙头企业和技术服务企业。在新能源汽车领域，苏州已经初步实现产业化，新能源汽车产业规模已超过200亿元。截止2018年6月，苏州较大规模的新能源汽车及关键零部件和动力电池制造企业有18家，在新能源汽车电池、电机、电控系统三大核心部件均有研发生产，已基本形成了以整车企业为龙头、关键零部件生产企业为支撑、售后服务企业为配套的完整产业链。

（二）苏州新能源产业发展环境不断优化

“十三五”以来，江苏省、苏州市政府不断加大对新能源产业发展的政策支持力度，积极营造新能源产业发展的优良环境。2016年11月，江苏省政府印发了《江苏省“十三五”战略性新兴产业发展规划》，提出了重点发展先进太阳能利用、风力发电、生物质能等产业，打造国内领先、世界一流的新能源产业研发、制造与应用示范基地。苏州市政府先后印发了《关于促进苏州光伏产业持续健康发展的若干意见》、《苏州市氢能产业发展指导意见》、《苏州市新能源汽车产业发展指导意见》等，为苏州新能源产业的发展提供了强有力的政策支持，苏州新能源产业发展环境不断优化。在创新环境培养方面，苏州积极发展能源服务业，加大科技创新步伐，初步形成了产业联盟、研发机构、创新企业良性互动的创新格局。在太阳能、风能、地热能和新能源汽车等领域，围绕项目设计、产品研发、成套设备供应等环节，涌现出了一批具有较强竞争力的技术服务企业和配套服务企业。苏州市政府还积极引进国内外知名科研院所，吸引高水平创新团队和高层次科技人才，共建新能源产业创新高地。

（三）苏州新能源产业处于发展初级阶段

虽然苏州新能源产业，在政策支持和市场推动下得到了快速发展，但仍然处于发展的初级阶段。苏州新能源企业大部分还处于生命周期的初创期或成长期，规模相对较小，市场化程度不高，单凭自身的能力难以满足成长的要求。因为苏州新能源企业的投资大、风险高，而从技术研发到产业化需要的时间长，资金回收周期长，投资者大多持观望的态度。另一方面，政策上提供的扶持资金又远远不够，导致新能源产业获得的投资水平较低，处于初创期的苏州新能源企业在资金需求方面存在严重缺口。苏州新能源产业处于发展的初级阶段，还体现在市场不成熟方面，新能源市场需要还具有很强的不确定性。新能源产业涉及的技术新、产品新，前期产品的质量和服务往往存在不完善的地方;新能源产品被开发出来后，用户往往心存疑虑，需要经过一段时间的应用检验，才能接受和适应;有些新能源产品的技术含量较高，但是由于前期研发费用高，产品成本较高，不能被用户广泛接受和使用，使得新能源产业在后期市场推广中存在很大问题。

二、政府引导基金对新能源产业发展作用的理论分析

政府引导基金是指由各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。政府引导基金可以充分发挥政府引导职能，引导和吸引社会资金更多地配置到新能源产业，提高社会资本的使用效率，在一定程度上优化新能源产业的资源配置，推动新能源产业发展的技术创新。

（一）增加新能源产业发展的资本供给

据中国人民银行统计，2017年底，金融机构人民币各项贷款余额120.1万亿元，其中小微企业贷款余额24.3万亿。银行资金加上政府投入、社会资本等，我国社会的资本供给总体来说还存在一定的过剩现象，但其供给结构问题比较突出，大量资本集中在传统资本密集型产业，使得新能源等新兴产业融资困难。

政府引导基金是政府设立、政策要求极强的基金，其目的是引导资金投向符合国家和地区产业政策的领域，确保经济可持续发展。新能源产业具有投资周期长、风险大的特点，社会资本的参与积极性不高，完全依靠市场难以解决新能源产业资金供给不足的问题。政府引导基金通过发挥政策引导作用，拓宽融资渠道，吸引国有资本、民间资本、海外资本等共同参与到新兴产业的投资中来，使新能源产业的资本供给大幅增加。通过设立政府引导基金方式支持新能源产业发展，不仅可以避免在资助过程中的腐败、寻租等低效问题，还可以充分发挥财政资金的杠杆作用。财政资金因为有政府背书，更容易获得社会资金的信任和追随，从而有可能吸引数倍于财政资金的社会资本进入新能源产业等新兴产业，从而从根本上缓解新能源产业融资难的问题。

（二）优化新能源产业发展的资源配置

政府引导基金可以在一定程度上解决“市场失灵”导致的资源配置低效问题，从而引导资金、人才等社会资源流向新能源产业等更需要政府支持的领域，实现经济健康可持续发展。

新能源产业中的企业很大部分属于高新技术企业，前期研发投入非常高，而后期生产过程的成本很低。新能源产业的研发成果很容易被其他企业模仿和扩散，并且让消费者获取使用权利，新能源企业的研发和技术创新活动具有很明显的正外部性，仅仅依靠企业自身很难避免这种高风险的研发活动带来损失，因此企业会减少从事这些活动，这种情况甚至会影响整个新能源产业的健康发展。政府引导基金不仅可以引导社会资本更多地进入新能源产业，甚至还可以直接扶持新能源企业，支持新能源企业的研发投入，为研发型新能源企业提供“利益输送”，从而发挥政府引导基金对社会资源配置的优化作用。

新能源产业属于战略性新兴产业，本身具有一定的不确定性，新能源企业大部分处于初创期，发展前景不明确，企业实力参差不齐，甚至有些新能源企业会打着“高科技”的名号进行圈钱，严重影响了社会资金对新能源产业的信任。新能源企业具有前期投资回报率低、投资风险极大的特点，社会资本出于盈利目的，也会更加愿意投向更加成熟的行业，从而造成有些行业资本过剩，新能源企业融资不足。政府引导基金可以利用政府信用和国家政策，把社会闲散资金引导到需要的地方，引导社会资源投向新能源产业的初创期企业，积极培育一批优质新能源企业。

（三）推动新能源产业发展的技术创新

我国新能源产业处于起步阶段，整体技术水平不高，产业链的核心环节还比较薄弱，关键技术研发能力不足，产业附加值偏低。当前，新能源产业的发展，离不开新能源技术的进步与创新，而这些都需要资金投入作为前提。各地政府对于新能源产业的资金投入总体上呈现明显的上升趋势。以苏州为例，新能源產业投资由2013年的60亿元，上升到了2017年的100多亿元，但还是无法满足新能源产业技术创新的资金需求。

政府引导基金通过引导社会资本，可以加大对新能源产业的资金投入。更重要的是，政府引导基金出资成立的专项基金可以规范新能源产业的资金使用，强化新能源产业重点领域关键环节的重大技术开发，突破新能源产业发展的技术瓶颈，推动我国新能源产业迈向全球价值链的中高端。政府引导基金通过金融产品创新，一方面加大了新能源产业的研发投入，促使技术创新活动能够顺利进行;另一方面加大了对新能源产业创新人才的引进和培养，确保新能源产业的可持续发展。政府引导基金通过资金的间接作用，推动了新能源产业的技术创新，从而促使新能源产业产值不断增长，新能源产业的发展前景更加广阔。

三、政府引导基金对苏州新能源产业发展作用的实证研究

政府引导基金主要通过资本形成、资源配置和技术创新三个路径，支持新能源产业的发展（见图2）。政府通过设立政府引导基金，引导社会资本进入投资领域，从而增加了社会总体的资本供给;政府引导基金一方面通过产业政策，引导社会资本投入新能源产业，另一个方面通过“利益补偿机制”，引导社会资本更多地投入初创期高新技术企业，从而优化资源配置;政府引导基金，利用专项资金，加大对新能源企业的研发投入和人才培养，推动新能源产业的技术创新，从而支持新能源产业的稳定发展。

图2 政府引导基金支持新能源产业发展路径图

（一）政府引导基金支持苏州新能源产业发展的评价方案设计

政府引导基金支持苏州新能源产业发展的作用评价是一项比较复杂的研究，影响因素众多，并且影响方式复杂，因此本文考虑采用Saaty教授提出的层次分析法来构建政府引导基金支持新能源产业发展的评价体系。

1.评价指标构建。通过从理论角度分析政府引导基金对新能源产业的作用，并参考相关文献，将政府引导基金的作用设立为目标层，将资本形成、资源配置、技术创新三个因素确定为分析政府引导基金作用的准则层。资本形成，细化为政府引导基金规模、引导社会资本进入投资领域的规模2个指标;资源配置，细化为投向新能源产业的占比、投向基础研究的占比、投向高新技术企业的占比、投向初创期企业的占比4个指标;技术创新，细化为所投新能源企业的新增科研投入、所投新能源企业的新增创新人才数量、所投新能源企业的新增创新成果数量3个指标（见表1）。

2.指标重要性比较。采用1-9标度法，对各指标的重要性进行两两对比分析，形成比较判断矩阵。具体做法是：比较两个因素X1和X2的重要性，重要程度按照1、3、5、7、9的标度进行赋值。得出各个指标的具体对比矩阵为：

3.指标权重确定。通过计算，各个层次的权重如下：

4.政府引导基金支持苏州新能源产业发展的评价方案。根据政府引导基金支持苏州新能源产业发展的评价指标权重结果，可以得出政府引导基金支持苏州新能源产业发展的评价方案（见表2）。其中比较关键的因素有：政府引导基金的规模、政府引导基金投向新能源产业的占比、政府引导基金投向初创期企业的占比。

（二）政府引导基金支持苏州新能源产业发展的成效评价结果

考虑到政府引导基金的数据可获得性、调研便利性等因素，本文选择了苏州工业园区创业投资引导基金、苏州高新区创业投资政府引导基金、苏州吴中经济技术开发区创业投资引导基金作为代表，来研究政府引导基金对苏州新能源产业发展的作用。因搜集政府引导基金关于投资规模、投资占比等方面的所有数据难度较大，本文进一步运用模糊综合评价法，研究了政府引导基金支持苏州新能源产业发展的成效。

1.设计调查问卷。根据政府引导基金支持苏州新能源产业发展的评价指标，设计相应的调查问卷，针对苏州工业园区创业投资引导基金的调查问卷主体部分见表3。同理，可设计针对苏州高新区创业投资政府引导基金和苏州吴中经济技术开发区创业投资引导基金的调查问卷。

2.数据收集和处理。运用专家调查法，向政府引导基金的管理机构员工、获得政府引导基金支持的新能源企业管理层和相关领域的专家学者，以电子邮件、实地访问等形式发放调查问卷，获取相应的数据。共收回有效问卷42份，将问卷表格中的5个等级，赋予不同分值，本文采用百分制，分别算成100分、80分、60分、40分和20分。通过数据处理，可以得出苏州工业园区创业投资引导基金的评分（见表4）。同理，可得苏州高新区创业投资政府引导基金和苏州吴中经济技术开发区创业投资引导基金的评分为80.2分和75.6分。

3.结果分析。苏州工业园区创业投资引导基金、苏州高新区创业投资政府引导基金、苏州吴中经济技术开发区创业投资引导基金三支政府引导基金的总评分均在75分以上，说明政府引导基金对苏州新能源产业发展的作用还是比较明显的。苏州工业园区创业投资引导基金的规模最大，但投向新能源产业的占比一般，因此总评分并不是最高的。苏州高新区创业投资政府引导基金支持苏州新能源产业发展的总评分最高，其投向苏州新能源产业的比重较高，一方面是由于苏州高新区政府对新能源产业发展的高度重视，另一方面是由于苏州高新区的新能源企业较多，拥有协鑫光伏、力神电池等优质新能源企业，可投项目较多。

四、政府引导基金助推苏州新能源产业发展的建议

政府引导基金可以进一步发挥作用，助推苏州新能源产业发展，加快苏州产业转型升级和经济创新发展。

（一）强化政府引导基金的政策效应，扶持新能源产业发展

一是充分发挥政府引导基金的产业引导作用。苏州新能源产业仍然处于发展的初级阶段，自身盈利能力较弱。政府可以通过财政资金，加大对新能源产业的扶持力度，促使其发展的全面性和多样性，从而培育新能源产业的盈利增长点。通过政府引导基金，积极吸引社会资本投入新能源产业，以专项资金撬动社会资本，结合苏州产业政策和苏州新能源產业优势特色，促进苏州新能源产业的差异化发展。二是利用区域优势吸引优质项目。政府引导基金不仅要发挥引导社会资金的作用，更要引进新能源优质项目，吸引人才、技术、品牌、商业模式、管理方式等要素资源，助推苏州新能源产业的快速发展。三是加强创新投入和人才引进。政府引导基金要发挥财政资金的杠杆放大作用，扩大投资规模，并结合区域发展规划，加大对新能源产业基础研发和技术创新的投入，保证苏州新能源产业的健康发展。引进国内外新能源产业专家和优秀创业人才，加快形成一支既掌握新能源产业技术，又富有创新精神的核心人才队伍，利用人才助推苏州新能源产业的发展。

（二）优化政府引导基金的运作管理，推动新能源产业发展

一是采用市场化运作模式。政府引导基金作为有限合伙人，可以和其他合伙人共同出资，聘请专业基金管理团队来具体运作基金。政府不参与投委会决议，不干预基金管理团队工作，子基金的出资规模和出资方向可以偏向新能源产业，来体现政府的政策导向和投资原则。二是优选基金管理团队。政府引导基金能否充分发挥作用，助推产业升级转型，选择优秀的基金管理团队是关键。政府引导基金主管部门首先要考察基金管理团队的成员阅历、专业背景、以往业绩等重要因素，其次要考虑政府引导基金的投资领域与基金管理团队的资源和能力是否匹配，最后还需要考虑基金管理团队的风控机制能否符合政府引导基金的要求。政府引导基金主管部门与基金管理团队之间是相辅相成、相互促进的关系，两者之间的良好合作，可以提高资金的利用效率，更好地为苏州新能源产业发展提供资金保障。三是重视政府引导基金的退出环节。政府引导基金的顺利退出，可以促进投资资金的再循环，使更多的资金流向新能源产业，推动苏州新能源产业发展。

（三）完善政府引导基金的评价体系，保障新能源产业发展

清科研究中心、中国风险投资研究院等第三方机构对政府引导基金的评价，往往偏重于管理规模、投资收益、基金退出和行业影响等经济绩效、管理绩效指标，不能全面地反映政府引导基金对新能源产业发展的作用。为了更好地发挥政府引导基金的作用，保障新能源产业的发展，政府在评价引导基金的绩效时，应该充分考虑政府引导基金的政策目标和社会效益。政府引导基金最主要的政策目标就是引导社会资金投向政府重点扶持和鼓励的产业，解决初创期高新技术企业的融资问题。政府引导基金的社会效益主要包括被投资企业的研发投入增加、就业人口增加、创新成果增加、纳税金额增长等。政府引导基金的评价体系可以分为政策绩效、经济绩效、管理绩效三个部分。政府主管部门应该提高政策绩效在政府引导基金评价中的比重，从而让政府引导基金发挥更大的产业引导作用，更好地推动和保障苏州新能源产业发展。

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[责任编辑：潘洪志]

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