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“互联网+”背景下地方高校财务内部控制研究

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李小梅刘章胜吕致丹

[摘要] 通过对42所公办地方高校财务内部控制建设情况进行调查，结果表明地方高校的财务内部控制建设仅停留在传统的管理制度的框架体系内，缺乏绩效目标管理与信息化手段的支持，这离“全面财务内控”的要求相距甚远。为了早日达到全面财务内部控制要求，实现财务内部控制目标，针对地方高校财务内部控制现状和存在的问题，提出优化内控环境，提供体制、制度和人才保障;完善收支业务管理，提高资金使用效益;构建财务内控信息化体系，全面实施预算绩效管理，以构建地方高校财务信息化系统模型。为行政事业单位财务内部控制信息化建设提供理论参考与实务借鉴。

[关键词] 地方高校;财务内部控制;问卷调查

[中图分类号] G647.5[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2019）08-0190-04

2015年12月财政部印发了《全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号，以下简称《意见》），《意见》要求，行政事业单位应于2016年底前完成内部控制的建立与实施工作。高校是行政事业单位内部控制建设工作的引领者，财务内部控制又是单位内部控制工作的重中之重。

一、调查方法与样本说明

我们通过发放“地方高校财务内部控制建立与实施情况调查问卷”、发送电子邮件、电话采访和面谈的方式进行调查。调查对象包括各地高校的管理人员、财务和审计部门负责人和技术业务骨干，以及财务软件开发公司的领导层和业务骨干。整个调查历时7个月，共向50所不同的地方高校发放问卷128份，收回问卷115份，其中有效问卷106份，涵盖42所不同的公办地方高校[省属公办高校22所，地市级公办高校（以下称“市属高校”）20所）]，其中高职高专院校占半数以上。每个项目采用百分制来计算分数。本次在问卷调查中明确注明仅用于学术研究，采用匿名作答的方式，受访者没有任何压力，完全按照真实情况来回答，因此可信度高。

二、调查样本结果分析

（一）内控建设基本情况调查分析

1.近三成高校未按时建设内部控制

在所调查的42所地方高校中，29%的高校未在2016年底建立内部控制，其中市属高校高达42%，说明地方高校对内部控制的本质和目标等问题缺乏理解和把握，从而未高度重视内部控制工作，风险意识普遍不足，市属高校表现尤甚。如图1所示。

2.四成地方高校以外部协助方式建设内部控制

不同地方高校内部控制发展有阶段差异，人员素质也参差不齐，寻求第三方专业机构进行协助有助于提高工作效率，提升落实效果。从总体来看，受调查高校中以自建方式进行内部控制建设的占比33%，采用聘请外部专家或咨询机构协助内控建设的占比达43%以上，外部机构建立的占比17%。其中省属高校以自建为主，市属高校以外部协助为主，如图2所示。这与地方高校内控建设时间以及人员素质有关。

（二）单位层面内部控制调查分析

单位层面的内部控制为业务层面内部控制提供环境基础。调查中设置了9个观测点，平均分88分，多数高校积极开展本单位内部控制环境建设。值得注意的是，执行关键岗位责任制和定期轮岗制，以及经费归口管理效果得分较低，有较大的改进空间。如图3所示。

（三）财务内部控制业务层面调查分析

1.预算业务控制不够严格

绝大多数地方高校很重视预算管理，能按时编报会计决算报告;多数高校能建立完善预算管理机制和相关工作流程，并严格预算审批;但是存在的问题也较多。如图4。

图4 预算控制情况

（1）预算编制不严谨、不科学、不全面。预算编制制度不健全、预算审批程序执行不严格，预算编制人员缺乏经验和预算知识，均会使得预算编制不严谨、不科学、不全面。随着国家对高校教育的重视，省部级项目逐年增多，财政补助在逐年增加，相应的配套资金也要增加，这些经费均未包括在年初预算中，使得预算编制不全面。近年来，多数地方高校虽然采用零基预算法进行编制，但是由于缺乏充分的公用支出和项目支出的成本基础资料和科学的费用标准，导致预算编制不科学。

（2）预算调整频繁。主要原因：①预算编制不严谨、不科学，审批不严，导致频繁调整预算;②财政补助资金年初未能正确估计，未做预算，待专项经费下达后，进行预算调整;③预算执行过程随意，也会导致预算频繁调整。

（3）预算执行随意。有1/3以上的受调查高校存在项目资金之间、专项资金与公用经费之间互补使用的情况，其中省属高校达到44.5%，说明预算执行随意性大。在预算执行过程中，缺乏权力制衡和责任担当，存在部门利益、本位主义，总体预算控制较弱，尤其到了年终，地方高校为避免项目结余资金被财政收回，急于赶进度，大量使用剩余资金，甚至提前预付出去。这些情况不仅容易造成有限教育资金的浪费，而且不利于高校的持续健康发展。

（4）预算绩效评价严重不足。受调查的地方高校对预算进行事中监督和事后分析考核的仅占66.7%，其中市属高校更低，表明地方高校的预算绩效考核基本流于形式。无论是高校内审和纪检监察部门，还是外部的财政和教育部门均缺乏对地方高校的预算绩效评价，导致地方高校内部控制问题持续存在。

预算控制是高校内部控制的核心，其余业务层面的内部控制均直接受其影响。而地方高校明显存在预算松弛和经费互補的情况，容易导致单位内部控制流于形式，控制失效。

2.收支业务控制总体较好

除“公务卡结算”和“无未上缴财务的收费”两项指标仅80多分外，其余各项指标均在90分以上，表明地方高校收支业务管控得较好。如图5。

这是由于近年来，政府和地方高校普遍对上述项目实施了较为严格的管理，即使存在舞弊行为所产生的影响也较为有限。但是，在对往来账进行定期清查方面做得不到位，三分之一左右的地方高校未定期检查收支金额与合同约定的配比情况，这种传统粗放型的收支管理方式可能导致资金不能及时足额收回，而且存在较大的信用风险。部分高校还存在超预算支出和非税收入管控不够严格的现象，说明地方高校的收支管控有待加强。

3.二成左右财务报告不够真实

20%左右的地方高校存在粉饰财务报告的现象，财务报告的公开和利用程度均存在很大的提升空间，市属高校尤重。如图6

（四）财务内控信息化调查分析

财务管理信息系统建设可固化财务制度和业务流程，提升工作效率，减少人力成本，也能实现业务全过程监控。我国多数高校内部控制建设尚处于建立和实施阶段，财务内部控制信息化处于起步阶段，除了会计核算系统和收费管理系统两个指标在80分以上，其余4个指标均有很大提升空间。具体情况在如图7所示。

一是会计核算信息系统较完善，收费信息系统次之。这两个信息系统均是财政部门十年前推广的，已经经过一段时间的不断完善。二是多数高校已建立查询管理信息系统，但查询覆盖面有待扩大。受调查的高校中，90%以上的高校能实现工资查询，67%的高校能跟踪查询经费使用和报账情况，但学生缴费和退费情况能查询的高校仅占比60%。三是2018年10月，为适应我国个人所得税改革，应财税部门的要求，各高校开始上马报税系统。目前该系统存在申报延迟、不能线上直接打印电子发票等问题。四是现阶段，高校预算管理信息系统仅能进行预算申报，亟需完善、扩展软件功能。五是各财务信息系统之间，以及财务信息系统与单位内部其他部门之间的信息系统相互孤立，缺乏整合。

三、改进地方高校财务内部控制的对策与建议

地方高校的内部控制建设滞后于部属高校，多数地方高校的财务内控仅停留在“合规财务内控”层面，少数地方高校已经走向“风险财务内控”，这离“全面财务内控”的要求相距甚远。为了早日达到全面财务内部控制要求，实现财务内部控制目标，可以从以下几个方面入手。

（一）优化内控环境，提供体制、制度和人才保障

1.改革高校治理体系，真正落实“三权分离”

無论是不重视内部控制、预算松弛、非税收入管控不严、还是粉饰财务报告的问题，都与监督不到位、不够严格有直接关系。我国公办高校是校长负责制，审计部门、纪检部门及广大教职工均受制于校长和校党委会，严重缺乏独立性，导致学校的财务内控监督管理形同虚设。地方高校可逐步建立健全高校“分权”治理，使决策权、执行权和监督权“三权分离”。董事会治理结构包括董事会、校务会和内控委员会，它们分别是决策机构、执行机构和监督机构。这种治理结构下“三权分离”，更有利于高校财务内部控制的实施[1]。

2.健全内部控制体系，优化内外部制度环境

首先，地方高校应当对内控工作运行流程进行系统梳理，开展业务流程图编制工作，落实责任，实现制度流程化。其次，财政财务管理部门应进一步细化和完善本地区的财务管理制度、法规和管理办法，不可搞“一刀切”。例如“加班费”一直饱受垢病，它是一把“双韧剑”，可以激励员工，也可以成为腐败的温床。财政财务管理部门应当结合近年来高校开展的财务收支、预算工作，制定相关文件，指导和引导地方高校开展财务内控工作。再次，深化行政事业单位会计制度改革，加强成本核算，为预算编制、执行和绩效评价提供可靠成本基础数据和科学费用标准。

3.完善干部交流机制，重视财务人才培养

首先，完善干部轮岗交流机制，强化内部权力制衡。地方高校应当完善干部定期轮岗和交流机制，突出对关键环节、关键部门、关键岗位的制衡，通过压缩和规范自由裁量权，强化对核心权力运行的制约和监督，以及责任担当，有效解决权力运行关键环节中存在的问题。科学引入第三方中介机构对内部控制建设和评价工作的专业支持，从外部加强高校的权力制衡机制[2]。其次，引进和培养财务人才，创建高素质的人才队伍。为了使经济又好又快发展，我国出台或修订财务制度、法规和办法的频率越来越高，需要财务人员加强学习和培训，不断提高自身政治素养和业务素质。同时完善人才引进机制，引进高素质的财务人才，为地方高校财务队伍注入新鲜血液。优秀的财务人才为预算的编制、执行和绩效评价提供人力保障。

（二）完善收支业务管理，提高资金使用效益

地方高校的收支业务制度化、规范化和程序化基本实现，但是，资金收支管控规范化尚未完全实现。地方高校需借助财务内部控制信息化建设，固化制度和流程，降低财务风险，提高资金使用效益。定期和不定期的清理往来账，及时收付资金，防御资金风险和信用风险。

（三）构建财务内控信息化体系，全面实施预算绩效管理

2018年9月中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发（2018）34号），指出各单位应注重结果导向，强调成本效益，硬化责任约束，实现预算与绩效管理一体化，力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系[3]。地方高校在完善预算制度的基础上，严格执行预算编报流程，落实经费归口管理，全面、严谨和科学地编制财政预算和学校预算，并严格执行预算，严控预算调整，全面实施预算绩效评价和监督。

在“互联网+”时代，软件开发公司应尽快完善高校预算系统、财务核算系统和税务系统等信息系统的功能以满足高校的财务信息化需求，而地方高校可搭建财务云平台，建立以预算为主线，绩效为导向，资金管控为核心的财务内部控制信息系统。将财务核算系统（包括报表系统）、预算系统、报销系统、收费系统、工资税务系统和查询系统等财务子系统进行整合，与校内其他部门的教务管理系统、科研管理系统、基建项目管理系统、采购管理系统、资产管理系统和外部的银行财税系统实行互联互通，固化财务管理制度和流程，达到报销、收费、发放薪资、财务记账、信息查询、报表分析一体化。高校财务内部控制信息系统构建模型如图8。

预算系统是高校财务内部控制系统的核心子系统，它包括预算编制、预算执行和分析，以及预算绩效考核等模块。预算绩效模块融入了预算绩效管理理念，全面设定预算绩效目标，建立分领域、分层次的科学合理、细化量化、可比可测的绩效指标和标准体系，把内部预算责任和绩效流程化，分解和落实到各个岗位和部门。预算系统编制安排各项收支项目指标后，进入预算执行阶段。核算系统能直接提取报销系统、收费系统、工资税务系统，以及校内其他部门或银行财税部门的数据，通过比对已批复的预算编制数，自动生成记账凭证和财务报表。财务云平台能实现预算进度查询与跟进，帮助信息使用者决策。预算绩效考核阶段，云平台能根据生成的各类预算分析报表，对各部门实施预算考核，实现预算绩效管理的常态化。预算执行阶段出现违法违规或超预算时，云平台也能第一时间提示责任部门，是否存在不合理的资金安排或合同标的方的违约行为，以便及时控制风险[4]。通过查询系统与智慧校园网相连，不仅公开财政部门预算报告和决算报告，还应公开学校的财务预算和年度、半年度财务报告，接受群众的监督检查和评价。财务内部控制应与巡视、内审等监督手段实现全面工作配合及信息共享，共同做实财务内部控制的相关内容，保障依法治国在地方高校中落地。

2019年全国内控工作从面上推进转向重点突破，地方高校可通过优化财务内控环境，健全制度体系，大力提高财务内控信息化程度，推动财务内控从“立规矩”向“见成效”转变，解决地方高校“人少活儿多任务重”的财务现状，落实内控监督，有效防范业务与廉政风险，努力形成工作齐抓共管、制度有效管用、执行真正到位的高校财务内部控制工作新局面。

[参考文献]

[1]李小梅.完善地方高校内部控制建设路径选择[J].湖南科技学院学报，2018（3）：100-102.

[2]财政部会计司，东北财经大学.2017年全国行政事业单位内部控制建设分析报告[R].财政部网站，2019-5-23.

[3]中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发[2018]34号）[Z].2018-9-1.

[4]程平，李雪燃，张昕.基于财务云平台的预算管理内部控制优化研究——以重庆海事局为例[J].会计之友，2018（2）：142-146.

[责任编辑：王凤娟]

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