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影响武陵山区农村实现全面小康的制度因素分析

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刘爱军　吕学芳

摘要：实践证明，制度创新滞后是严重制约和影响武陵山区农村实现全面小康的根本根源。武陵山区地处湘鄂渝黔边区，在科学农地制度、公共财政制度、农村金融制度、农业科技制度、村民自治制度、农村教育制度、户籍制度、社会保障制度等领域存在明显的制度缺失。

关键词：武陵山区农村；全面小康；制度缺失

中图分类号：F061.5

文献标识码：A

The Institutional Factors against Building All-round Well-off Rural Wulin Mountainous Area

LIU Ai-jun1，LV Xue-fang2

(1.School of Marxism Education，Nankai University，Tianjin 300071，China；

2. College of Marxism，Jishou University，Jishou 416000，China)

Abstract：The practice shows that the low-level institutional innovation is the source of reasons for restricting the rural Wuling mountainous area from building the all-round well-off society. This area is located in the border area of Hunan，Hubei，Chongqing，and Guizhou，where there exist many problems in agricultural system，public budgeting system，rural financial system，agricultural S & T system，villager self-governing system，rural education system，census register system social insurance system，etc.

Key words：rural Wuling mountainous area；all-round well-off society；institutional defects

武陵山脉地处中国中南部，跨越湖南、湖北、贵州、重庆四省市，长度约420公里，面积约12.7万平方公里，地域包括52个县级行政单位，人口约2 300万，少数民族人口约占60%，居住着土家族、苗族、瑶族、侗族、白族等30多个少数民族。①具体而言，武陵山区包括湘西土家族苗族自治州(简称湘西州，下同)、张家界市、怀化市、恩施土家族苗族自治州(简称恩施州，下同)、贵州铜仁市、重庆黔江区等。当前，武陵山区农村虽然在各级政府的重视和领导下，在国家西部大开发战略的扶植下，得到了较快的发展，但与我国全面建设小康社会的主要衡量标准还存在较大的差距。如2004年全区农村居民人均纯收入为1 776元，农村居民恩格尔系数为55.7%，与我国全面小康社会标准分别相差6 234元、15.7%。[1]武陵山区地处湘鄂渝黔边区，在经济制度、政治制度、文化制度、社会制度等领域存在明显的制度缺失，具体而言，主要有以下八方面。

一、科学农地制度的缺失

(一)农地产权制度不清晰

第一，农地所有权主体虚位。“所有权的主体只能有一个，且明晰、具体和确定，即具有惟一性和确定性。然而，我国的农地所有权主体却与此不相符合，是虚位的设计。”[2]据调查，武陵山区农村农地所有权主体虚位主要表现为两方面：一方面，法律规定的农地属农民“集体”所有非常模糊，因为法律认定的“集体”包括乡(镇)集体、村集体和组集体三级。“集体”是指哪一级，农地到底属于哪级所有，相关法律都没有作出明确规定；另一方面，行使集体所有权的组织形式不健全。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等法律法规虽然农地属于村集体经济组织、乡(镇)集体经济组织②，但武陵山区大多数农村集体经济组织已经解体或名存实亡。如湘西州吉首市的己略乡己略村，就根本没有集体经济了，虽然己略乡的其他村仍有极个别的集体经济，但也并没有什么固定场所，甚至连村民小组的印章都取消了；其他地区如重庆黔江区秀山土家族苗族自治县、恩施州一些村的农村集体经济组织也是名存实亡了，起不到应有的作用。

第二，农地使用权不完整、不稳定。根据现代产权理论，使用权是所有权的一种派生权利，并受所有权的限制和约束。由于武陵山区农地所有权主体虚位，导致该地区农地使用权很不完整，主要表现为：一是随意动地，农民的占有权受到侵害；二是农民收益高时就强行提高承包标的额；三是农地使用权仍没有获得抵押权、租赁权、继承权的合法地位。

第三，农地转让权界定不明晰。由于《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律法规至今没有非常明晰地界定农地转让权[2]，因此，武陵山区承包农户的农地转让权也没有得到法律的认可。

(二)农地流转制度不健全

由于武陵山区地处湘鄂渝黔边区，经济社会发展比较落后，加上该地区的地域限制，导致土地历来具有的、中国传统的就业功能正在逐渐弱化，土地闲置抛荒现象日益严重。即使少数农民离开农村另辟他路，但依然不改其对土地依赖的传统，渴望土地承包经营权能够长期保持稳定，故该地区的农地流转制度仍很不健全，农地流转数量很少。据有关调查显示，到2006年7月止，湘西州龙山县茨岩塘镇全镇只有55户农户的土地进行了长期流转，流转面积仅只有239.5亩③；怀化市流转的土地虽然占承包土地面积的8.7%，但与长沙市相比而言，相差6.5个百分点④；恩施州利川市自延长土地承包期以来，土地流转5 821户，流转面积15 250亩(转包4 385户，面积10 970亩；转让420户，面积1200亩；租赁235户，面积800亩；互换457户，面积1 300亩；代耕324户，面积980亩)。⑤此外，在土地流转过程中，由于武陵山区农民的市场主体意识以及整个流转环境还不成熟，导致土地流转行为存在流转操作程序不规范、流转期短，集中程度不高、中介组织不够健全、引进开发业主难度大等一系列问题，从而严重制约了土地使用权的流转。

二、公共财政制度的缺失

当前，武陵山区农村发展缺乏公共财政的制度性保证，主要表现在：一是公共产品与公共服务投入短缺。长期的投入不足使得乡村公路、农田水利、通讯设施等方面的建设普遍落后。二是免征农业税后，农民其他负担依然较沉重，主要是教育和医疗负担过重。由于该地区经济发展滞后，各地区生产总值绝对不足，因而投资在教育、医疗方面的资金相对而言过少，甚至个别地区在医疗投资方面无相关具体记录。具体情况如表1所示。

三、金融服务制度的缺失

目前，我国武陵山区的农村金融体系存在两大缺陷，导致无法适应全面建设小康社会的需要：一是农村金融市场不完善。武陵山区农业银行和农业发展银行虽然按中央政策的要求扩大了支农范围，但仅有极少数的商业性农业企业贷款，没有真正意义上的农田水利、农业园区及农户贷款。至于该地区的信用社仍然存在资金比较短缺的现象，“三农”资金仍供不应求，农民贷款难问题还很突出。信用社贷款平均每乡不超过400万元/年，有些信用社甚至处于资不抵债却还继续经营的两难困境之中，可见，信用社也基本上失去了支持农村经济发展的功能，具体情况见表2。二是国有银行仍处于绝对主导地位，民间金融资本和互助型金融发育非常缓慢。

注释：

① 全国政协民族和宗教委员会的《关于加快武陵山区民族地区旅游开发与协作的建议》[Z].

② 《土地管理法》第10条[Z].

③ 湘西州农经局经营体制科.积极引导土地流转加快新农村建设步伐[EB/OL].http：//njw.xxz.gov.cn.

④ 湖南省农调队蔡铨，周凯.对湖南农村土地流转情况的调查与思考[EB/OL].http：//www.sannong.gov.cn.

⑤ 利川市反映农村土地流转存在的问题及对策[EB/OL].中国恩施网http：//www.Cnenshi.cn.

⑥ 湘西州2006年国民经济和社会发展统计公报[Z].

⑦ 铜仁市2005年国民经济和社会发展统计公报[Z].

⑧ 黔江区2006年国民经济和社会发展统计公报[Z].

⑨ 恩施州2006年国民经济和社会发展统计公报[Z].

⑩ 全国农村经济动态监测点重庆市黔江区发改委.重庆市黔江区统筹城乡发展面临的问题和对策建议[EB/OL].http：//xwzx.ndrc.gov.cn/rdzt/xncjs/t20070820_154623.htm.

[11] 铜仁地区“阳光工程”工作情况调查分析报告[EB/OL].铜仁农业信息网http：//www.tragri.gov.cn.

[12] 罗天明.湘西州农村贫困人口转移培训的试点分析[EB/OL].湘西农业信息网http：//www.zzz-hnagri.gov.cn.

[13] 张家界市劳动和社会保障局.张家界市就业培训工作情况[EB/OL].http：//www.nvqol.net.

[14] 怀化农业信息网http：//www.hhagri.gov.cn.

[15] 《全州农村劳动力转移培训阳光工程第一批任务完成情况的通报》恩施农业信息网http：//www.hbesagri.gov.cn.

[16] 铜仁市农村劳动力培训力度大就业效果好[EB/OL].铜仁行署网：http：//tongren.mofcom.gov.cn.

[17] 湘西州2006年国民经济和社会发展统计公报[Z].

[18] 张家界2006年国民经济和社会发展统计公报[Z].

[19] 2006年铜仁统计年鉴[Z].

[20] 怀化市2006年国民经济和社会发展统计公报[Z].

[21] 恩施州2006年国民经济和社会发展统计公报[Z].

[22] 黔江区2006年国民经济和社会发展统计公报[Z].

参考文献：

[1] 许建，尹华光.全面建设小康社会背景下的武陵山区旅游业开发[J].商业研究，2006(15)：141.

[2] 刘爱军.农地产权厘定是保护农民合法权益的基础[J].财经科学，2006(11)：98-99

[3] 湖南省统计局.湖南农村人口结构对农村经济发展的影响分析——湖南省第五次人口普查分析与研究[EB/OL].[2007-05-21].湖南统计信息网http：//www.hntj.gov.cn/rkpc/200208260013.htm.

[4] 湖北省统计局.湖北省第五次人口普查公报[Z].

(责任编辑：张淑莲)

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