| 标题 | 国家审计社会责任治理功能及实现路径研究 |
| 范文 | 王海兵 梁松 摘要：建设“责任政府”日益受到社会各界的重视，国家审计的社会责任治理是建设“责任政府”的题中之义，同时还是发挥国家治理效应的必要条件。本文回顾了我国国家审计的发展历程及社会责任范围的演变，强调现阶段强化国家审计社会责任理念具有必要性和紧迫性，并在分析国家审计的社会责任治理功能的基础上，提出我国国家审计社会责任治理功能的实现路径。 关键词：国家审计；社会责任；治理功能；实现路径 中图分类号：F239 文献标识码：A 从古至今国家审计在国家治理过程中都扮演着重要的角色，其在维护财经法纪、稳定社会经济秩序、提高政府部门和国有企事业单位资金使用效率方面发挥了巨大作用。本文拟从社会责任治理角度探讨国家审计的社会责任治理问题。 一、我国国家审计的发展历程及相关社会责任范围的演变 从我国国家审计社会责任履行的演变历程来看，我国的国家审计是从合规性审计逐渐向绩效型审计不断地演进。本文主要从利益相关角度来分析我国国家审计社会责任履行过程中相关利益者范围的演变过程。 （一）古代国家审计 西周时期，国家设立“宰夫”，其主要职责是考察百官的政绩，对奢侈浪费的给予处罚而节省开支的加以奖励；春秋战国时期，国家审计主要是由丞相等兼任；秦汉时期，国家设立了御史大夫对会计账簿进行审计同时还实行就地审计原则；三国两晋南北朝隋唐时期，出现了专门的国家审计机构——比部；宋代时期，实行财审合一制度，使得审计的独立性受到了严重的影响；元明清三代审计机构隶属于检查系统御史台和检察院，此时期的御史台审计范围非常大而且保证了审计的独立性，是前朝不能比拟的。总的来说，在中国古代社会中，国家审计的社会责任相关利益者主要包括君主、官僚、民众，国家审计的社会责任主要表现在：国家审计的良好实施，税赋才会得到监督，为富国强兵、保护百姓权益奠定基础，从而巩固皇权及保证统治阶层的利益。 （二）近代国家审计 1912-1949年期间北洋军阀政府和国民政府通过对古代国家审计的弊端进行改进和借鉴西方先进的国家审计的基本理念后建立了我国近代国家审计体制。在国务院设立中央审计处，各省设立审计分处（审计处与审计分处的主要职权范围包括了政府机密费以外的国家一切财政收支，其主要任务是审核各级政府、机关、学校、军队的财务收支情况并按期公告），并公布了《审计处暂行条例》等审计法规。近代国家审计的范围由古代主要审查官僚机构发展到事业单位，其社会责任的利益相关者范围扩大了很多，主要包括政府部门、政治组织、事业组织、公众。 （三）现代国家审计 新中国成立后的30多年间，我国审计工作处于停滞状态，直到1982年我国宪法明确了开展审计的必要性，国家审计署也于1983年成立。2010年审计署公布了新修订的《中华人民共和国国家审计准则》，标志着我国国家审计体系逐渐走向了完善，在服务于中国经济与政治体制改革不断深化、保障国家经济建设健康发展、加强政府廉政建设、促进公共资源均衡配置和有效使用等方面，国家审计发挥着越来越重要的作用，并得到社会广泛认可。我国国家审计通过几十年的发展，社会责任制度履行越来越完善，国家审计机关考虑到的相关利益者也越来越多，主要包括教育机构、政府部门、行业协会、媒体、政治组织、宗教组织、环保组织、公众、自然环境等。 从我国国家审计的发展历程可以看出，国家审计社会责任从古代的集中于对皇权的维护，保证统治阶层的利益，到近代社会以法律条款的形式明确了审计机关的职责和权限，再到新中国成立到现在社会责任制度履行越来越完善，随着国际交流的不断演进，社会责任治理功能在审计发展过程中越来越强大，对经济、社会和国家的发展起到了至关重要的作用。 二、强化国家审计社会责任理念的必要性和紧迫性 （一） 国家审计社会责任治理能力存在不足 国家审计在国家治理中存在诸多问题，对于自身社会责任履行造成一定的影响。具体的问题包括：（1）国家审计的社会责任监督还存在一定的缺陷，尤其是针对审计结果落实性；（2）国家审计社会责任治理理论及与社会责任治理相关的法律制度还不够完善。 （二）产权结构的社会责任治理诉求 国家审计的被审单位产权性质具有独特性，多是关乎国家经济命脉和经济发展走向等的重要决策机构以及国有企事业单位。我国是公有制占主导地位的社会主义国家，政府是社会民众的代理人，承担着公众受托责任，因此国家审计强化社会责任非常重要。目前，我国国家审计的主要职责包括：按规定对单位主要负责人实施经济责任审计、组织实施对国家法律政策等有关的特定事项进行专项审计、组织审计国家驻外非经营性机构、中央国有企业和金融机构的境外财务收支。从审计职责可以看出，国家审计的对象对于国民经济发展和社会发展具有重要性，因而只有对其加强监督才能有效保证其为人民服务的本质。 （三）国家审计社会责任治理是社会审计和内部审计的引领者 国家审计的历史渊源悠久，社会审计和内部审计均是在国家审计的基础上逐渐演化形成的。国家审计一定程度指引着社会审计和内部审计，只有国家审计严于律己加强社会责任审计，才能确保其他形式的审计更好地发挥作用。实证研究表明，国有企业相对于非国有企业在内部控制治理和社会责任治理方面更加出色。国有企业内部控制作为国家审计在企业内部的一种表现形式，对国家审计社会责任治理起到关键性的作用，也带领着非国有企业在社会责任内部控制方面继续优化。 三、国家审计的社会责任治理功能分析 （一）国家审计与国家治理关系 针对国家审计的特殊性，要把握好国家审计的社会治理功能首先要了解国家治理需要解决哪些问题然后才能根据具体的问题提出切实的方案。刘家义（2011）指出，国家治理标准体现为：一是有效维护国家安全，对外维护主权和对内维持政权稳定；二是有效的权力运行和制约问责机制，遏制权力腐败；三是有效维护法律和社会秩序，保障公平正义；四是促进科学发展、摆脱贫困和增进福利。据此，我们可以总结出国家治理主要是要维护国家安全保证国家有效的运行。 国家审计作为国家治理系统中的监督控制系统，一方面在特定时期按照自身的规律不断演进，另一方面随着国家治理目标、任务的转变而转变，在国家治理中发挥着不可替代的作用。 （二）国家审计的社会责任治理功能 前国家审计署署长李金华强调国家审计与国家治理存在内在的一致性，因为二者产生的动因都是公共受托责任。公共受托责任的发展经历了受托财务责任阶段、受托管理责任阶段、受托社会责任阶段。国家审计社会责任治理功能在公共受托责任中显示出了强大的生命力。 国家审计职能是指审计能够完成任务，发挥作用的内在功能，是审计自身固有的，随着社会经济的发展、经济关系的变化、审计对象的扩大、人类认识能力的提高而不断加深和扩展的。传统国家审计的职能主要包括经济监督、经济鉴证、经济评价三方面，而美国审计机关成熟度模型中要求审计机关还要有高瞻远瞩的预测能力，对检查的经济事务具有一定的判断力。国家审计在社会责任治理功能方面本文通过相关利益者来表现，既强调审计固有的审计功能又强调社会责任的履行（图1）： 1.国家审计对“责任政府”的社会责任治理功能 国家审计作为国家治理的重要手段，需要维护民主法治，保障国家安全，推动我国政治落实民主、法治、公平、正义的理念，为国家持续发展奠定坚实基础。构建“服务型政府”和“责任政府”，需要被审单位能够更好地履行自身职责，在计划、审批、部署和后期监管经济业务时要切实做到合理合规。而国家审计机关应该增强自身社会责任理念，做到以公众利益为出发点，客观公正进行审计：首先，审计机关需要加强对领导人员权力的监督，对滥用职权破坏民主与法治的行为给予公示；其次，在保障国家安全和维护国家利益的过程中，审计机关应该对审计事项进行严格审查，并对危害国家利益的事项进行有效预测；最后，审计机关在审计过程中要密切关心民生、社会热点问题，为国家治理奠定坚实基础。 图1 国家审计社会责任治理功能 2.国家审计对社会公众的社会责任治理功能 社会公众的表现形式有很多种，包括社会组织、民众等。对于一般的社会组织，国家审计的社会责任治理主要体现在通过审计单位自身的表率作用和监督作用来对其起到带头模范作用，同时对于涉及被审单位相关利益的社会组织，国家审计良好监督更能够起到发挥自身社会责任治理功能。对于一般社会公众，审计机关通过严厉监督被审单位，能够使得被审单位落实为人民服务的宗旨，保证社会效益最大化，同时加强对关乎民生的事项进行审计监督。 3.国家审计对环境治理的社会责任治理功能 国家审计机关要加强对审批机关的关于自然环境保护的经济业务进行经济鉴证并做出合理性评价，保证环境污染最小化。首先，保护环境从污染源头抓起，国家审计机关要对审批项目的可行性、合理性和长远发展等进行评价；其次，国家审计机关要考虑被审单位的环境污染指数，严格审核环境污染项目，对于关乎国家经济命脉的重污染行业，审计机关不仅要加强环境污染监控的审查力度，还要发挥自身预测能力和专业知识，对环境污染的减少提出自己的建议；第三，针对环境保护者组织，审查机关要严格检查组织的经济业务流向，保证组织的良好成长，同时进行审计引导；最后，对于环境污染受害者，国家审计单位需要发挥审计职能，考虑通过加大惩罚污染制造者来对受害者进行补偿。 4.国家审计对经济活动的社会责任治理功能 经济活动审查是国家审计中最重要的一环，国家审计作为经济治理的重要手段，主要的社会责任治理功能有：首先，审计机关要严格审查经济活动项目立项审批、加强经济业务事中跟踪审查和严惩经济犯罪；其次，对于一般经济活动从事单位，审计机关需要督促被审单位完善自身经济受托责任，发挥自身的潜力为国家做出应有的经济贡献，通过审计公告形式对其业务事项做出引导；最后，审计机关需要对国家经济走向通过审计结果进行合理的预测，对于扰乱经济发展的违法违规行为及时予以制止，保证国民经济又好又快地发展。 5.国家审计对其他利益相关者的社会责任治理功能 国家审计的社会责任功能是既要维护国家审计过程中涉及的相关利益者的利益，又能保证审计事项的合理合规，保证国家治理的切实有效。在一项审计事项中可能存在损害一部分利益相关者而有利于另一部分相关者的情况，审计机关应该高瞻远瞩，从国家整体利益出发，牺牲小我，成就大我，同时对利益损害方进行积极的补偿和扶持。 四、国家审计社会责任治理功能实现路径 （一）强化国家审计社会责任理论研究，推进国家审计社会责任法律法规和评价体系建设 国际范围内与社会责任有关的标准大致可分为以下四类：劳工保护标准、环境和质量管理体系标准、综合性标准以及评价与审计标准。我国关于社会责任的标准和法律法规也很多，例如《环境保护行政处罚办法》、《中华人民共和国水污染防治法》等对企业的社会责任的履行起到很好的促进作用。工业革命以来，越来越多的资源浪费、战争使得地球资源趋于枯竭，建设节能减排型、环境美好型社会受到了各国政府的大力推崇，但是目前在审计理论研究和法律制定方面远远落后于实务要求尤其是社会责任研究也只是从20世纪中叶才开始，这要求更多的理论和社会责任法律对实务进行指导，以为国家审计的社会责任治理功能充分发挥打下基础。而且，国家法律机关或者社会团体也要尽快设计出规范的社会责任评价体系来指导国家审计，让国家审计的社会责任治理职能有标准可循，从而更好地获得社会责任治理信息。 （二）注重审计人员素质培养和审计过程监督，完善审计的方法和手段 首先，需要审计人员在不同审计业务中，能清楚地了解审计的本质和问题的症结，这需要审计人员不断地提高自身业务技能；其次，国家审计机关还需要加强对审计过程的监督；最后，随着计算机的普及，财务数据网络化应用越来越广泛，审计人员需要创新审计手段和改进审计方法来应对各式各样的财务舞弊行为。 （三）完善审计公告的社会责任信息披露，培养审计机关与相关利益者的社会责任意识 我国审计署从2003年开始实行审计公告制度，这对国家审计社会责任治理功能的发挥起到实质性推动作用。审计公告加强社会责任信息披露，不但有利于让被审单位的违规行为得到改正、恶化社会环境的问题得到改善、扰乱经济社会的现象得到制止，更有利于不断地释放出强化社会责任的信息，培养相关利益者的社会责任意识。 首先，完善审计公告的披露需要国家机关对审计公告的程序进行规范，对审计公告结果需要有一定的约束机制，不能只是简单地进行公告而没有后续对被审事项进行追踪和督促改正；其次，需要对审计事项进行分类，从而使审计结果更加明了；最后，需要增多披露次数和加大披露范围，披露次数的增多可以减少被审单位违纪违规行为，督促其社会责任的履行，披露范围的加大可以使审计体系更加完备，国家审计的社会责任范围更广。 （四）推进国家审计机关、社会审计机关、国家之间互审功能的实现 首先，互审功能的实现可以规范审计业务程序，避免审计单位技术上的失误，从而促使其更好地履行社会责任；其次，对于被审单位来说互审功能可以有效改善其寻租、舞弊行为，促进其在经济活动中遵守社会法规和自身社会责任的培养，从而有利于我国国家审计社会责任治理功能的实现。 落实互审功能首先需要国家从法律法规层面确立互审的地位，使互审成为再审计的必要程序；其次，在互审过程中，对于再审计单位的选取一定要有随机性，从而有效地杜绝寻租行为；最后，国家审计机关对于互审中存在的问题要及时总结，完善审计互审程序。 （五） 严格履行自身职责，培养审计预测能力 各级审计机关和主管单位要加强系统内违纪审查力度和惩罚力度，健全有效的办事体系。当然随着时代的进步，对审计业务进行简单的经济鉴定远远不能满足审计业务利益相关者的要求，国家审计预测导向功能越来越受到审计机关的重视。国家审计预测导向功能要求审计机关不但要发挥好审计监督的基本职能还要能够有效地对经济事务进行预测，以及早地发现社会责任问题。 参考文献： [1] 张红英. 完善审计结果公告制度， 防范国家审计公告风险[J].审计与经济研究，2006（5）：37-40. [2] 杨肃昌.对构建国家审计理论体系的思考[J].审计与经济研究，2012（3）：25-29. [3] 孙宝厚.国家审计新准则解读[J].审计研究，2010（6）：3-8. [4] 陈波.同业互查制度与国家审计的质量控制[J].审计与经济研究，2007（5）：23-26. [5] 张玲艳.浅析责任政府构建[J].理论研究， 2011（2）. [6] 黄运成.产权控制模式和法人治理结构[J].南开经济研究，1997（1）. [7] 刘家义.国家审计与国家治理[J].中国审计，2011（6）. [8] 蔡春，蔡利.国家审计理论研究的新发展——基于国家治理视角的初步思考[J].审计与经济研究，2012（2）：3-8. [9] 宋常，王睿，赵懿清.国家审计在走向善治的国家治理中的若干问题[J].审计与经济研究，2012（1）：10-13. [10]张晓梅，兰蓉.国家审计结果公告： 必然的选择[J].审计与经济研究2004（4）：33-36. [11]张军，秦江萍，郭贞.美国审计署的审计机关成熟度模型及其借鉴意义[J].审计研究，2012（3）. （三）完善审计公告的社会责任信息披露，培养审计机关与相关利益者的社会责任意识 我国审计署从2003年开始实行审计公告制度，这对国家审计社会责任治理功能的发挥起到实质性推动作用。审计公告加强社会责任信息披露，不但有利于让被审单位的违规行为得到改正、恶化社会环境的问题得到改善、扰乱经济社会的现象得到制止，更有利于不断地释放出强化社会责任的信息，培养相关利益者的社会责任意识。 首先，完善审计公告的披露需要国家机关对审计公告的程序进行规范，对审计公告结果需要有一定的约束机制，不能只是简单地进行公告而没有后续对被审事项进行追踪和督促改正；其次，需要对审计事项进行分类，从而使审计结果更加明了；最后，需要增多披露次数和加大披露范围，披露次数的增多可以减少被审单位违纪违规行为，督促其社会责任的履行，披露范围的加大可以使审计体系更加完备，国家审计的社会责任范围更广。 （四）推进国家审计机关、社会审计机关、国家之间互审功能的实现 首先，互审功能的实现可以规范审计业务程序，避免审计单位技术上的失误，从而促使其更好地履行社会责任；其次，对于被审单位来说互审功能可以有效改善其寻租、舞弊行为，促进其在经济活动中遵守社会法规和自身社会责任的培养，从而有利于我国国家审计社会责任治理功能的实现。 落实互审功能首先需要国家从法律法规层面确立互审的地位，使互审成为再审计的必要程序；其次，在互审过程中，对于再审计单位的选取一定要有随机性，从而有效地杜绝寻租行为；最后，国家审计机关对于互审中存在的问题要及时总结，完善审计互审程序。 （五） 严格履行自身职责，培养审计预测能力 各级审计机关和主管单位要加强系统内违纪审查力度和惩罚力度，健全有效的办事体系。当然随着时代的进步，对审计业务进行简单的经济鉴定远远不能满足审计业务利益相关者的要求，国家审计预测导向功能越来越受到审计机关的重视。国家审计预测导向功能要求审计机关不但要发挥好审计监督的基本职能还要能够有效地对经济事务进行预测，以及早地发现社会责任问题。 参考文献： [1] 张红英. 完善审计结果公告制度， 防范国家审计公告风险[J].审计与经济研究，2006（5）：37-40. [2] 杨肃昌.对构建国家审计理论体系的思考[J].审计与经济研究，2012（3）：25-29. [3] 孙宝厚.国家审计新准则解读[J].审计研究，2010（6）：3-8. [4] 陈波.同业互查制度与国家审计的质量控制[J].审计与经济研究，2007（5）：23-26. [5] 张玲艳.浅析责任政府构建[J].理论研究， 2011（2）. [6] 黄运成.产权控制模式和法人治理结构[J].南开经济研究，1997（1）. [7] 刘家义.国家审计与国家治理[J].中国审计，2011（6）. [8] 蔡春，蔡利.国家审计理论研究的新发展——基于国家治理视角的初步思考[J].审计与经济研究，2012（2）：3-8. [9] 宋常，王睿，赵懿清.国家审计在走向善治的国家治理中的若干问题[J].审计与经济研究，2012（1）：10-13. [10]张晓梅，兰蓉.国家审计结果公告： 必然的选择[J].审计与经济研究2004（4）：33-36. [11]张军，秦江萍，郭贞.美国审计署的审计机关成熟度模型及其借鉴意义[J].审计研究，2012（3）. （三）完善审计公告的社会责任信息披露，培养审计机关与相关利益者的社会责任意识 我国审计署从2003年开始实行审计公告制度，这对国家审计社会责任治理功能的发挥起到实质性推动作用。审计公告加强社会责任信息披露，不但有利于让被审单位的违规行为得到改正、恶化社会环境的问题得到改善、扰乱经济社会的现象得到制止，更有利于不断地释放出强化社会责任的信息，培养相关利益者的社会责任意识。 首先，完善审计公告的披露需要国家机关对审计公告的程序进行规范，对审计公告结果需要有一定的约束机制，不能只是简单地进行公告而没有后续对被审事项进行追踪和督促改正；其次，需要对审计事项进行分类，从而使审计结果更加明了；最后，需要增多披露次数和加大披露范围，披露次数的增多可以减少被审单位违纪违规行为，督促其社会责任的履行，披露范围的加大可以使审计体系更加完备，国家审计的社会责任范围更广。 （四）推进国家审计机关、社会审计机关、国家之间互审功能的实现 首先，互审功能的实现可以规范审计业务程序，避免审计单位技术上的失误，从而促使其更好地履行社会责任；其次，对于被审单位来说互审功能可以有效改善其寻租、舞弊行为，促进其在经济活动中遵守社会法规和自身社会责任的培养，从而有利于我国国家审计社会责任治理功能的实现。 落实互审功能首先需要国家从法律法规层面确立互审的地位，使互审成为再审计的必要程序；其次，在互审过程中，对于再审计单位的选取一定要有随机性，从而有效地杜绝寻租行为；最后，国家审计机关对于互审中存在的问题要及时总结，完善审计互审程序。 （五） 严格履行自身职责，培养审计预测能力 各级审计机关和主管单位要加强系统内违纪审查力度和惩罚力度，健全有效的办事体系。当然随着时代的进步，对审计业务进行简单的经济鉴定远远不能满足审计业务利益相关者的要求，国家审计预测导向功能越来越受到审计机关的重视。国家审计预测导向功能要求审计机关不但要发挥好审计监督的基本职能还要能够有效地对经济事务进行预测，以及早地发现社会责任问题。 参考文献： [1] 张红英. 完善审计结果公告制度， 防范国家审计公告风险[J].审计与经济研究，2006（5）：37-40. [2] 杨肃昌.对构建国家审计理论体系的思考[J].审计与经济研究，2012（3）：25-29. [3] 孙宝厚.国家审计新准则解读[J].审计研究，2010（6）：3-8. [4] 陈波.同业互查制度与国家审计的质量控制[J].审计与经济研究，2007（5）：23-26. [5] 张玲艳.浅析责任政府构建[J].理论研究， 2011（2）. [6] 黄运成.产权控制模式和法人治理结构[J].南开经济研究，1997（1）. [7] 刘家义.国家审计与国家治理[J].中国审计，2011（6）. [8] 蔡春，蔡利.国家审计理论研究的新发展——基于国家治理视角的初步思考[J].审计与经济研究，2012（2）：3-8. [9] 宋常，王睿，赵懿清.国家审计在走向善治的国家治理中的若干问题[J].审计与经济研究，2012（1）：10-13. [10]张晓梅，兰蓉.国家审计结果公告： 必然的选择[J].审计与经济研究2004（4）：33-36. [11]张军，秦江萍，郭贞.美国审计署的审计机关成熟度模型及其借鉴意义[J].审计研究，2012（3）. |
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