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辽宁省PPP项目财政风险问题及其防范对策研究

范文

张智赫　黄亚军

摘要：政府部门结合社会中的资本共同开展的工程项目（Public Private Partnership，简称PPP项目）是当前阶段社会建设的重要部分。PPP项目的进行状况关系到社会发展与稳定，针对PPP项目进行充分地研究具有重要意义。PPP项目的识别、开展一直到项目移交等过程中的财政风险问题，是影响PPP项目质量以及效率的關键因素之一。本文以辽宁省的PPP项目进行状况为研究对象，对项目的财政风险问题进行研究分析，总结项目全过程的财政风险问题，并针对辽宁省特殊的地域发展状况、项目开展状况，提出具有针对性的防范财政风险的对策。

关键词：PPP项目? 财政风险? 防范对策? 辽宁省

中图分类号：F061.5 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2020）04（b）--02

目前辽宁省的PPP项目付费来源包括政府、补贴以及使用者三类，三种付费占据比例分别为27%、57%以及16%。其中，政府付费以及财政补贴付费占据比例过高，已经为辽宁省的财政带来较高风险，如何平衡项目融资比例，有针对性地指引PPP项目发展，降低项目财政风险，为区域发展贡献力量，已经成为PPP项目模式发展的关键部分。

1 辽宁省PPP项目财政风险问题

1.1 缺乏有针对性的行业指导规范

PPP项目财政风险与政策状况关系较大，关于PPP项目全过程中的规范性文件越详细，不同行业的项目环节规定越全面，项目全过程财务风险越低。辽宁省现阶段的制度还处于发展阶段，没有对不同应用于行业的PPP项目环节进行规范，且政策相关的支持标准不够，不利于控制PPP项目财政风险问题。首先在项目管理制度方面，政策主体过于单一，主要管理主体为发改委以及财政部门，项目过程中缺乏相关行业评审以及直属部门的参与，政策的针对性以及指导性难以得到充分地发挥。尤其是关于电力基础设施建设、公路设施以及污水设施等方面的项目还缺乏制度规定。

其次在政策与项目结合方面，辽宁省的相关政策规定与项目实际需求结合度较差，例如在项目奖励方面采用的是用奖励代替补贴的方式，主要涵盖中央财政的示范项目以及转型成为PPP模式的项目，且在奖励数目方面没有对项目应用方向、项目实施价值以及项目的投资数额进行区分，同时关于奖励的使用、考核等问题没有有效地监督体系。

2018年第四季度辽宁省的PPP项目执行状况如表1所示。根据表1数据可知，辽宁省PPP项目落地率过低，这主要是由于现阶段还缺乏专业且具有针对性的指导政策，很容易导致政府融资平台承担的担保责任过大，十分不利于有效控制财政风险问题。

1.2 项目执行阶段超支风险过高

PPP项目全过程可以分为项目识别、融资、执行以及移交四个阶段，项目执行阶段由于项目的规模不同，存在的财政风险也有一定区别。尤其是采用政府或者补贴两种形式进行付费的项目，很容易对政府的财政造成超支问题。其中超支风险主要包括：政府承诺相关时间段进行项目回购，以便分散政府财政压力，但是造成长期财政超支问题;政府承诺不足项目不足的收益，使得政府承担项目风险导致的财政超支问题;政府部门没有对年度PPP项目进行系统的、整体的评估，难以有效控制整体项目的财政风险，导致项目支出超过10%的红线要求的超支问题。2018年第四季度辽宁省PPP项目资本分布状况见表2。

根据表2数据可知，辽宁省财政超支的风险问题主要体现在：由政府直接或者间接付费的项目数额过高，导致大部分的项目风险由政府承担，社会资本的质量以及投资额度过低，形成的负债额度过高造成政府财政超支问题。同时即使使用者付费形式的PPP项目大部分也需要政府融资平台提供融资担保等相关保障，无形中为政府融资平台带来负债风险，进一步加大政府财政超支问题。

1.3 项目移交过程违约风险过高

根据表1数据可知，很多项目并未真正进入和执行阶段或者并未顺利完成，这就导致辽宁省PPP项目移交过程出现财政风险问题。这种财政风险主要是违约风险，主要是因为辽宁省的基础设施建设类项目建设时间过长，而辽宁省的经济发展较为缓慢、人口逐渐呈现负增长现象，导致相关项目的预期收益较实际收益高，出资方利益受到危害进一步导致项目资方违约现象频繁发生，使得项目风险均由政府承担，出现财政风险问题。同时，项目历时过长很容易超出政府部门工作人员的任职期限，这就导致项目由一届领导班底牵头进行，由另外一届领导班底进行接收，不同班底之间存在较大的基础设施建设规划，导致很多项目初期政府承诺的地皮、资金难以切实的落实，导致政府违约问题的发生，进一步也造成前期政府资金的损失，导致财政风险的发生。综上，虽然辽宁省的PPP项目数量以及项目额度在不断攀升，但是由于项目历时过长、区域经济发展水平以及政策变化等原因，导致部分PPP项目在移交过程中的违约风险过高，使得财政风险不断升高。

2 辽宁省PPP项目财政风险的防范对策

2.1 完善PPP项目操作指引规范

针对辽宁省PPP项目缺乏有针对性的行业指导规范问题，需要进一步完善项目操作指引规范性文件。首先，针对公共类的建设项目可以根据具体的应用行业，联合水利、农业以及国土资源部门共同对项目的指导规范进行制定以及修改，例如对项目的投资比例分配、项目运营实践、项目移交等方面制定较为具体的指引规范。其次，强化项目全过程的规范化管理程度，在制定合同范本时将项目的识别标准、实施细则、运营实践以及移交过程进行详细规划。尤其是可能导致财政风险的融资过程中的担保对象确认、政府资金补贴比例和使用范围、地皮使用标准以及项目验收标准等多个环节。财政部门和发改委在项目指引规范过程中需要针对不同行业与不同的专业部门合作，同时制定对社会资本的出资、运营以及承担责任的过程进行监督规范。尤其是合同范本制定过程中，需要尽量对财政风险问题进行预防，且在具体项目合同签订之前需要根据项目实际状况对范本合同进行修订，提升合同的针对性，也提升财政风险的整体防范能力。

2.2 健全PPP项目财政动态监管体系

针对辽宁省PPP项目存在的项目执行阶段超支风险过高的问题，需要进一步健全PPP项目的财政动态监管体系，对全过程的财政能力进行监控以及管理。首先，在项目的识别等起始阶段，可以充分利用定量和定性相结合的分析方法，对项目的财政能力进行充分评估，合理预测项目的财政承受状况，为财政风险的防范奠定基础。其次，确保政府部门的付费资本以及补贴资金能够按照约定到位，保证项目执行期间政府资本的持续稳定输出，同时需要合理规划财政输出，提升项目社会资本的回收效率，避免财政超支问题出现。例如：按照项目的进展以及收益能力对政府支出资本进行规划。最后，在项目执行阶段注意对项目状况进行监督、适当进行动态调整，保证项目支出在财政能力范围内，并以前期项目进展状况确定后续项目的财政支出规划。对辽宁省整体PPP项目的财政支出进行动态的监督与管理，以便平衡政府在整体PPP项目上的支出。辽宁省还可以参考其他地区构架政府财政能力测算机构，对政府的负债状况进行动态记录，进一步预测政府财政风险问题，形成财政风险预警体系。

2.3 引入第三方信用评估体系

针对辽宁省PPP项目的项目移交过程违约风险过高问题，可以采用引入第三方信用评估体系的方式降低财政风险。首先，第三方信用評估体系能够有效地对社会资本进行约束，同时也通过对政府信用进行评估，约束政府行为。其次，专业的第三方信用评估体系能够为项目相关方提供具有权威性的PPP项目的可行性分析报告、项目具体的实施规划、社会资本的信用状况和风险承受能力以及政府的信用状况和财政能力。同时，第三方评估体系还可以对PPP项目整体状况进行评估，例如入库项目状况、项目收益能力、项目未入库的原因等。既能够为相关项目人员提供项目修改方向，还能够为政府资本输出提供指引，降低财政风险。最后，可以以第三方信用评估体系数据为基础构建资本的“黑名单”和“白名单”，以此对“黑名单”中的资本进行警示，也能够鼓励“白名单”资本加入PPP项目中。第三方信用评估体系是对各方资本的一种制定约束，能够实现对资本的全方位评估，有利于降低财政风险发生的可能性。

3 结语

PPP项目是我国经济发展的产物，是引入社会资本为基础建设贡献力量的全新模式，是政府与社会资本共同发展的重要契机。本文内容主要针对辽宁省的发展状况进行研究，但是关于PPP项目缺乏指引规范、超支等财政风险问题，在很多区域也存在，希望本文的研究内容能够为进一步的PPP项目模式发展提供参考。

参考文献

温来成，刘洪芳，彭羽.政府与社会资本合作（PPP）财政风险监管问题研究[J].中央财经大学学报，2015（12）.

陈少强.完善PPP财政风险管理研究——基于流量管理和存量管理相结合的视角[J].中央财经大学学报，2018（12）.

赵全厚.PPP中隐匿的财政风险[J].经济研究参考，2018（39）.

马恩涛，李鑫.PPP政府债务风险管理：国际经验与启示[J].当代财经，2017（07）.

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