| 标题 | 美国金融制裁机制的深层认知 |
| 范文 | 郑金宇 2019年6月末，媒体出现我国个别金融实体涉嫌拒绝美国地方法院传票要求而可能被美方“从美元金融体系中切断”的报道，导致市场出现一定波动。近年来，美国对世界各国发起的金融制裁频繁发生，既可能表现为经济制裁一种高级形式，也可能脱离经济制裁成为一项独立的政策工具，一般以精确打击的形式出现，具有成本低、易执行、威力大、难规避等特点。然而，金融制裁也并非洪水猛兽，金融制裁的泛政治化反而使其工具属性明显，表面的经济影响和最终政治目的更加分明。也就是说，金融制裁只是工具而非目的，抵御金融制裁的最终防线在于防止其政治目的的实现。因此，反击金融制裁不宜意气用事，在积极做好金融制裁战术应对的同时，在战略上坚定中国特色社会主义经济发展道路，努力推动全球经济增长和国际金融秩序的改善。 美国金融制裁的权力 金融制裁是美国独有的一项不对称权力，其凭借纽约作为全球金融中心的稳固地位、美元清算交易的重要分量及采取制裁措施时所产生的震慑效应，获得了对他国金融制裁的相对权力。如没有美元金融网络的支持，任何金融制裁都收效甚微。事实上，除美国之外，其他国家无法发动金融制裁，如欧盟对利比亚的金融制裁得到美国支持后才发挥效用。 优势：具备关键金融基础设施 “环球银行间金融电讯协会”（SWIFT）和“纽约清算所银行同业支付系统”（CHIPS）和联邦电子资金转账系统（FEDWIRE）是构成实施金融制裁所必须的金融基础设施。其中，联邦储备通信系统（FEDWIRE）主要负责美国境内的支付清算，成立于1914年。SWIFT和CHIPS是布雷顿森林体系崩溃（1970年）后，围绕美元全球流通建立起来的信息汇聚和交换平台，是美国为“后金本位时代”中美元取代黄金成为国际市场硬通货所做的重要顶层设计。 SWIFT系统发挥各国间结算系统的连接器作用，是金融制裁核心系统。2019年8月，SWIFT已在我国设立全资法人机构，向600余家客户提供服务。虽然各国（或货币联盟）建立了自主的跨境结算平台，如欧洲的“泛欧实时全额自动清算系统”（TARGET）、日本的“外汇日元清算系统”（FXYCS）和“持续联结清算系统”（CLS）、英国“伦敦银行自动清算支付系统”（CHAPS）、中国的“中国现代化支付系统”（CNAPS），但这些清算系统必须与SWIFT进行报文转换，所以无法摆脱对SWIFT的依赖，使得美国一直占领金融情报高地。 劣势：缺乏广泛的道义认同 虽然美国具备独立发起金融制裁的能力，虽然金融制裁必然带来经济损害，但是通过制裁行为获得对外政治目的上的胜利也并非易事。彼得森研究所的研究表明，在其统计的204个制裁案例中（其中153个案例单独或综合使用了金融制裁），能引起制裁对象主要政策改变而大体实现制裁政治目标的成功率约30%。如果制裁能够引发国际合作，制裁的效果会大大提升。如果制裁对象内部的经济状况良好，又能获得其他贸易伙伴的支持帮互助，制裁的效果就会大大削弱。现实中，由于金融制裁依赖紧密的经济联系，当制裁对象为同盟国和贸易伙伴时，发起制裁更容易实现预期效果。这使得美国陷入了外交上“亲者愈疏”的悖论。长远看，美国频繁发起金融制裁使包括美国盟国在内的更多国家认识到美元秩序的缺陷，推动改善现有国际金融秩序的积极能量正在聚集。 美国金融制裁的法律依据与触发条件 美国金融制裁的法律依据全部是其国内法和国内行政命令，本质是以国内法管辖其司法辖境以外的事项，属典型的“长臂管辖”，并以“最低限度联系”原则实现了低触发门槛，成为美国维护政治利益的有效工具。 主要法律依据 法律主体。1976年的《国家紧急状态法》（National Emergencies Act）和1977年的《国际紧急经济权利法》（International Emergency Economic Powers Act）赋予美国行政体系（总统及其执政团队）发起和执行金融制裁的权力，是金融制裁主体法律基础。总统负责识别外部环境是否已对美国国家安全、经济利益及影响力等形成威胁，并宣布国家进入应对外部威胁的紧急状态，进而采取相应金融制裁措施。2011年《爱国者法》（USA PATRIOT Act）扩大了美国总统发起金融制裁的权力，规定即便总统没有宣告或者不必宣告国家进入紧急状态，也可以针对局部的、孤立的敌对事件，对外国个人、组织实行金融制裁，包括没收资产。 关联法案。美国国会一年一议、动态调整的《国防授权法》基于当年美国所面临的主要威胁，定义了诸多可以发起制裁的状况。虽然该法主要用于颁布国防预算的法案，但由于美国财政中事权与财权严格匹配，明确主要威胁等同于明确潜在的制裁对象。《国防授权法》成为金融制裁法律的依据，表明美国金融制裁的高度泛政治化。2001年“9·11”事件后，美国加强了《反洗钱法》的实施力度，主要为收集制裁信息、监督执行情况发挥保障作用。 行政命令。总统和其授权的行政部门（主要是财政部）基于主法和关联法案等制定的制裁命令，无需经国会核准便可生效。总统行政命令和财政部专门条例在金融制裁中具有法律效力，国会即使认为有失偏颇，也只能在制裁进行的同时，通过召开专门会议形成一致决议来进行纠偏或补充，但制裁对市场的扰动已经形成。这显示美国“三权分立”制度在金融制裁方面缺乏对行政权的有效制衡。短期内，行政权完全有能力在缺乏广泛政治基础的条件下，发起有悖于美国长期利益的金融制裁。 制裁触发条件 在美国法律传统中，美国法院对一个涉外民事案件是否行使“管辖权”的判断，遵循所谓“最低限度联系”原则——只要认定案件中的任何因素与美国有关，便可对其主張管辖权。随着美国影响力的扩张，特别是在战后建构起以自身为核心的国际秩序后，这种司法传统与外交政策密切结合，催生了具有攻击性、针对性的政策工具。 美国的金融制裁分为一级制裁（primary sanctions）和二级制裁（secondary sanctions）。一级制裁针对“美国人士”或涉及“美国因素”的交易等美国域内管辖对象。二级制裁针对域外管辖对象，主要用来迫使外国人遵守美国的制裁决议，形成制裁同盟，放大制裁效果。 表面上看，一级制裁的对象只是“美国人士”或涉及“美国因素”的事务。但美国法律对于“美国人士”（如进行违规交易时出现在美国境内的个人和企业）和“美国因素”（如致使美国人或美国企业违反经济制裁法案）的解释，远较一般法律解释宽泛，大大降低了一级制裁发起的门槛。 制裁对象 一般而言，金融制裁的主要对象包括破坏世界和平或损坏基本人权的国家政权、从事恐怖主义活动或对恐怖活动提供支持的国家或组织、参与洗钱走私等过国际犯罪行为的个人或组织。这些制裁对象的确定通常容易获得国际共识，政策阻力较小，但美国也会针对与其国家利益或外交政策冲突的国家组织进行制裁，单边主义色彩浓厚。 美国金融制裁的对象十分广泛，近十年来受美制裁金融机构既包括英、法、德等传统盟友国的老牌商业银行，也包括中国、俄罗斯等战略对手的商业银行，还包括澳门这类相对中立的自由港的商业银行。总体上，美国已将金融制裁作为一种外交施压手段，在克制敌国、压制竞争对手、敲打盟国等方面发挥了重大作用。 美国金融制裁的实施主体 总统及行政体系。总统是美国金融制裁的主要决策者和发起者，在多数情况下仅需与行政部门进行咨询商议，具有相当大的自由裁量权。美国为实施金融制裁建立了具有攻击性的行政机制，直接受总统领导，包括国务院、财政部、中央情报局、国土安全部、司法部、国家安全事务委员会等。财政部是实施金融制裁的主责部门，内部设有恐怖主义及金融情报办公室（TFI）、恐怖分子融资和金融犯罪办公室（TFFC）、金融犯罪执法网络（FinCEN）、情报与分析办公室（OIA）、外国资产管理办公室（OFAC）等情报收集和执行部门。美国国务院也设有经济制裁专职部门，经济暨商业局的反金融威胁和制裁部门（TFS）专门负责对外经济制裁、金融制裁、反洗钱的政策制定和实施。 立法部门。国会作为立法机关，也可发起金融制裁。其决策进程相对缓慢，但推出的制裁措施往往比行政部门更加严厉。虽然金融制裁多牵涉到美国整体的国家利益，但也有些利益集团通过游说国会来维护相对狭义的特殊利益。近年来，特殊利益集团对国会金融制裁的影响力呈上升趋势。如1995年和2003年，在“自由缅甸理联盟”的努力下，两次通过了相关制裁法案，发起并强化了對缅甸金融服务业和金融系统的制裁。 地方政府。美国地方政府也可发起金融制裁。20世纪80年代后，州政府、州法院通过或颁布的金融制裁法案显著上升。美国政界对州政府是否有权进行对外金融制裁发生过争论，一些反对观点认为其侵犯了联邦政府的外交特权。1995年，美国最高法院支持了地方政府进行对外金融制裁的法案，形成了地方政府金融制裁合法化的判例。由于地方政府的特定利益相对联邦政府外交目标更加多元化，这使得金融制裁的案由更加难料，加大信息收集难度。 近年来，欧洲银行业受制裁案件表明，美国各级政府机构和银行监管部门均能深度参与金融制裁。如，美联储、美国财政部、纽约金融服务局主导了苏格兰皇家银行的5.75亿美元罚款;美联储、货币监理署主导了汇丰银行的19.21亿美元罚款;美国财政部主导了荷兰ING银行集团的6.19亿美元罚款;华盛顿联邦法院主导了巴克莱银行2.98亿美元罚款，并分别等额支付给美国联邦政府和纽约州政府;美国司法部、纽约最高法院主导了瑞士信贷银行集团的5.36亿美元罚款，并分别等额支付给美国联邦政府和纽约州政府;美国司法部主导了法国兴业银行的89.7亿美元罚款。因此，美国地方法院对我国金融机构发动金融制裁的可能性并非空穴来风。 美国金融制裁的主要方式及影响 制裁方式。美国金融制裁主要有两种方式：一是切断制裁对象的美元渠道。即美国禁止金融机构与制裁对象进行金融活动，包括切断美元贷款、停止清算服务、取消信用证等，从而达到抑制资金融通，扰乱金融秩序的目的。很多时候，美国还会要求第三方（国际组织或盟国）的金融机构参与制裁，放大制裁效果。二是冻结制裁对象的海外资产。即禁止动用一切位于美国或由美国公民所掌握的制裁对象的资产，包括停止债券交易、股票交易或提取存款。该方法历史悠久，二战以来作为一项重要措施一直被广泛使用。 传导路径。美国金融机构率先执行金融制裁的有关指令，并通过交易活动向全球金融机构传导制裁信息，使其他金融机构的风控系统会将制裁对象标记为“涉敏客户”。一旦涉及与“涉敏客户”的交易，金融机构内部风控人员将通过反洗钱等安全流程，确定“涉敏客户”是否在制裁名单之列，以及与“涉敏客户”开展的某笔业务是否属于禁止性业务。严格的制裁要求增加了金融机构相关业务的合规成本，出于对潜在损失的担心，一些金融机构会直接拒绝服务“涉敏客户”。美国政府也会通过SWIFT的金融交易报文系统和金融情报网络（FinCEN）持续监测和收集有关交易信息，伺机处罚。 放大机制。美国善于利用市场机制扩大金融制裁的影响。随着国际资本流动日益频繁，金融机构对市场信号尤为敏感，也特别重视企业的市场价值。由于担心被扣上从事非法金融活动的帽子并遭受美国处罚，金融机构会尽力避免与被制裁对象进行业务往来，其执行力度甚至远远超出政府规定。特别是近年来美国对多家违反美国制裁协议的欧洲银行实施巨额罚款，“非友即敌”的警示效果使金融机构更加自觉进行风险评估，提高合规要求，放大了金融制裁的威力。 谈判机制。美国将金融制裁视为一场双向互动的谈判，既明确设定制裁时限和解除制裁条件，也会根据制裁对象的行为变化及时调整制裁力度。通常，美国财政部的外国资产管理办公室（OFAC）通过“特别指定名单（SDNs）”“制裁项目（SPs）”列出制裁对象和制裁措施。美国法律不允许与制裁对象就金融制裁的决定提出司法审查，但制裁对象可要求在美金融机构向OFAC申请许可证，以取得部分豁免。不论是罚款金额还是豁免情况，主动权完全由美方掌握。灵活的制裁机制使美国获得更多谈判筹码，金融制裁真正成为外交政策的一种延伸。 政策建议 加强对有关案例情报的跟踪分析。建议相关银行机构与金融管理部门保持密切沟通，跟踪中美贸易形势和具体案件进程变化。推动有关方面就已发生金融制裁案例的具体措施和实施细节加强分析研究。分析梳理美国金融制裁有关法律文件，寻找其中可为我所用的平衡手段。 坚持底线思维，积极做好应对预案。一方面，建议相关机构坚持底线思维，加强国际业务合规建设，不给美方留下制裁口实。推动银行机构完善“涉敏客户”名单制度和业务流程，定期排查涉敏业务，强化“反洗钱”流程建设，避免潜在合规风险。加强国际监管合作，合理完善跨境金融合同文本，尽力将纠纷争议管辖权约定在非美辖区。另一方面，充分认识美方发起金融制裁的政治性。推动银行机构针对可能的制裁措施建立分级应对预案，坚持“就事论事”，提升单体机构损失吸收能力，探索设置风险防火墙和流动性支持方案，阻断风险的传染扩散。 坚持扩大金融对外开放，长期减少对美元体系的依赖。坚持我国经济发展道路，加强与包括美国在内的世界各国的金融联系，重点加强与美国主要贸易伙伴的金融联系，以大国姿态推动改善国际金融秩序。充分利用美国政治体系中利益诉求多元化的特征，推动银行机构动态调整境外资产负债比例，增加我方银行机构在美元金融体系中的系统重要性，增加美方金融制裁成本。从长期看，还要推动建立制衡SWIFT系统的金融信息报文系统，通过独立自主的金融基础设施建设来规避美国金融制裁的情报收集和制裁实施。推动银行机构审慎参与非美货币跨境清算平台的建设和运行，稳妥推进人民币国际化，探索利用区块链等技术建立全新的非美货币支付结算系统，逐步减少对美元体系的依赖。 （作者单位：特华博士后科研工作站） |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。