党员领导干部问责机制的内容、作用与实施中的问题
李如海 门路
[摘要]党的十八大以来，随着全面从严治党的不断深入，问责机制在管党治党方面取得了重要的成效。准确把握问责机制，需要从含义和原则、主体和对象、情形和认定、方式和程序、终身问责等方面出发，深刻理解其基本内涵。问责机制为全面从严治党完善了顶层设计，提供了现实遵循，充当了制度利器。目前，在问责的实践中也存在着意识树立不牢、执行落实不够、精准程度不深等问题，需要增强态度意识、深化执行效果、提升精准水平。
[关键词]党组织;党员领导干部;问责;问责机制
[中图分类号]D262.3? ?[文献标识码]A? ?[文章编号]1009-0169（2020）06-0014-05
党的十八大以来，随着全面从严治党的不断深入，实施一项比较完善的问责机制，对于加强党和国家公务人员队伍建设尤其是加强党的领导干部队伍建设来说，显得尤为迫切。2016年7月8日起施行的《中国共产党问责条例》（以下简称《条例》）是对推进全面从严治党、解决管党治党突出问题这一迫切要求的重要回应，也是十八大以来党的建设取得的新突破、新成效，2019年9月1日进行了再次修改。《条例》共有二十七条，明确了问责的含义和原则、主体和对象、情形和认定、方式和程序、终身问责等。《条例》的出台和修订标志着问责机制正式成为一项重要的制度规范，成为广大党的领导干部和公务人员群体必须遵循的准则。《条例》出台后，产生了强大的政治威力和显著的政治效果。事实上广义的问责机制还包含行政问责等内容，例如，2009年颁布的《党政领导干部问责暂行规定》中的部分内容就属于行政问责的范畴。
一、问责机制的内容
2019年9月1日修订后的《中国共产党问責条例》，在原有的基础上将问责的原则、情形、认定等方面进行了扩充，使得这一机制更为完善精准。问责机制主要包含以下几个方面的内容：
（一）含义和原则
问责机制是指对失职失责的党组织和党的领导干部追究主体责任、监督责任和领导责任的举措。《条例》前两条规定了指导思想，也阐明了主要目的，即加强党的建设，全面从严治党，落实管党治党政治责任，督促各级党组织、党的领导干部负责守责尽责，践行忠诚干净担当。
《条例》第三条规定了问责机制应坚持的原则。第一是依规依纪、实事求是。这是问责机制的基础。必须始终坚持以事实为依据，以党纪为准绳。第二是失责必问、问责必严。这是问责机制的关键。强调权责一致，重点针对不敢担当、缺位失位的现象，体现了问责的严肃性。第三是权责一致、错责相当。这是问责机制的逻辑。责任来源于党和人民赋予的权力，权力和责任是统一的。第四是严管和厚爱结合、激励和约束并重。这是问责机制的思路和方法。干部成长发展需要科学的培养机制，加强约束的同时也要注重加强激励，调动工作积极性和创造性。第五是惩前毖后、治病救人。这是问责机制的目的。体现了正纲肃纪、从严治党要达到的效果。第六是集体决定、分清责任。这是问责机制的前提。确保压力层层传导、责任层层落实，实现守土有责、守土负责、守土尽责。这六条原则针对性强，党纪特色突出，内容紧密相连，起到了举旗定向的作用，为问责机制提供了方向性指导。
（二）主体和对象
《条例》第四至六条规定了问责的主体、对象和重点。主体是党委（党组）及纪委和其他工作机关。对象是各级党组织、党的领导干部。这部分规定有两个特点：
一是对象的双重性。问责既对组织问责，也对领导干部尤其是主要负责人问责。《条例》还明确规定，党组织和领导干部不得向下级党组织和干部推卸责任。确保责任通过层层传递不断压实，强化和落实各级党委（党组）抓作风建设的主体责任，并通过抓关键少数来改变管党治党“宽松软”的局面。
二是责任的层次性。党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任，参与决策和工作的班子其他成员承担重要领导责任。明确划分责任、强化主体责任，有利于倒逼领导干部谨慎用权，形成震慑效应，增强敬畏之心。
（三）情形和认定
《条例》第七条规定了问责的具体情形，即违反党章党规的行为，以及其他造成不良影响和严重后果的各类行为都有了具体规定，深刻体现了条例的规范性和严谨性。概括起来有以下几个方面：党的领导弱化、政治建设抓得不实、思想建设缺失、组织建设薄弱、作风建设松懈、党的纪律建设抓得不严、推进党风廉政建设和反腐败斗争不坚决不扎实、全面从严治党主体责任和监督责任落实不到位、履行管理和监督职责不力、在涉及人民群众最关心最直接最现实的利益问题上不作为、乱作为、慢作为、假作为、其他应当问责的失职失责情形。
《条例》第十七至十九条规定了问责的其他特殊认定情形，包含不予问责或免予问责的情形、从轻或减轻问责的情形、从重或加重问责的情形。这体现了“惩前毖后、治病救人”的原则。
《条例》第二十至二十二条规定了对问责决定的申诉、纠正不合理问责、正确对待问责对象等内容，保护了被问责对象的基本权益，体现了“依规依纪、实事求是”的原则。
以上内容是从党的十八大以来管党治党的新实践出发，就全面从严治党的关键问题，列出了负面清单、划出了责任范围，尤其是针对性地提到了问责不力也需被问责等内容，凸显了鲜明的时代特色，展现了党中央抓作风、抓思想、抓组织的顽强意志和“严”字当头的坚定决心。
（四）方式和程序
《条例》第八条规定了问责的方式，分为两种情形。一是对党组织的问责，有检查、通报、改组三种。二是对党的领导干部的问责，有通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分四种。值得一提的是，问责方式可以单独使用，也可以合并使用，既可以进行组织处理，也可以进行纪律处分。不同的问责情形对应不同的问责方式，这也与“失责必问，问责必严”的原则相呼应。
中央纪委国家监委网站显示，《条例》将现有各类规定中的多种问责方式，梳理规范为上述七种。作为一部新制定的党内法规，《条例》补齐了制度短板，是加强党的领导，促进全面从严治党的一大飞跃。
《条例》第九至十五条规定了问责的程序，可以概述为启动、调查、形成结论、作出决定、执行等环节。在实际执行中，地方制定了细则，对问责程序进行了拓展细化。以《中共广西壮族自治区委员会贯彻落实<中国共产党问责条例>实施办法》为例，问责程序有五项主要步骤：启动问责程序、进行问责调查、作出问责决定、执行问责决定、运用问责结果。
（五）终身问责
《条例》第十六条规定实行终身问责。不论是否调离转岗、提拔或者退休，都应问责。“在其位而谋其政”，终身问责意味着终身负责，这是权责一致的生动体现，搭建起了有权必有责、有责必负责、失责必追究的权责体系。
终身问责能从制度上倒逼党员领导干部压实责任，谨慎用权。在现实中，党员领导干部们有的奉行“好人主义”“明哲保身”，不敢较真碰硬;有的得过且过、消极懈怠，“当一天和尚撞一天钟”;有的即将“到点”退休或者退居二线，只求“平平安安”“万事大吉”，不愿再“折腾”;有的趁着手中还有权力，进行“最后的疯狂”。终身问责是解决上述问题的一把利刃。
终身问责也有利于加强事中监管和事后倒查，厘清决策责任，纠正注重眼前利益不顾长远利益的短视决策，推动决策科学化民主化。终身问责作为一把“达摩克利斯之剑”，有助于引导广大领导干部树立正确的政绩观，不仅体现了“严”字当头的特点，更重要的是，体现了监督执纪的常态化。
二、问责机制的作用
《条例》的出台，对于加强全面从严治党，改变管党治党“寬松软”局面，有以下三个方面的作用：
（一）完善全面从严治党的顶层设计
全面从严治党是一项艰巨的历史任务，不可能一蹴而就，更不可能一劳永逸，要以“钉钉子”的精神，一棒接着一棒干。这就要求必须完善顶层设计，从问题根源出发，从制度顶层出发，充分考虑全面从严治党的系统性、持久性、艰巨性。正所谓“小智治事，中智治人，大智立法”。协调推进“四个全面”战略布局，把全面从严治党作为重要战略任务和重要政治保证，就必须从党内法规的高度建立问责机制，从法理上为全面从严治党提供坚实的工作依据和制度保障。问责机制的出台，有助于描绘明晰的党要管党、从严治党的路线图，有助于推动全面从严治党的落地生根和开花结果，有助于实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦。
在《条例》出台之前，有关问责的规定偏行政化，且大多涉及生产安全、社会重大事件等，全面从严治党的旋律不突出、基调不明显、权责不匹配。有关问责的制度规定过于碎片化，使得开展问责工作无所适从，无从下手，缺乏一部整合性的法规。这样的情况显然不能满足党的十八大以来的新实践、新发展、新要求。问责机制坚持问题导向，先是明确了问责的主体和对象，在宏观层面划清权责，接着指出了问责的情形内容和方式手段，起到了纲举目张的作用，达到了较好的顶层设计的效果。问责机制以党内法规的形式得到了规范，成为了一部“龙头性”的基础法规，是重要的顶层设计之一，有力地推进了全面从严治党，解决了管党治党突出问题，满足了实践要求和现实需要，发挥了重要的规范、引领、督导作用。这是问责机制发挥的基础性作用。
（二）提供全面从严治党的现实遵循
问责机制为全面从严治党提供了规范性的现实遵循。党的十八大以来，忠诚干净担当作为对领导干部的要求被提升到了前所未有的高度。有权必有责，有责必担当。这是全面从严治党的重要环节。以习近平总书记为核心的党中央多次就全面从严治党作出重要部署和要求，各级党组织和主要负责同志切实担负起主体责任和领导责任，高悬问责的利剑，对失职失责的党组织和领导干部严肃问责，对于造成严重后果、人民群众反映强烈、损害党执政的政治基础的不作为、乱作为的行为严厉问责。《条例》的出台正是对此的回应，为全面从严治党，尤其是增强党的领导干部的责任意识，激发干事创业的进取精神，提供了现实遵循和法理依据。《条例》是根据党章的精神，聚焦政治责任，综合以往各项规章制度中关于问责制度的内容后制定的更为具体化、精细化的党内法规。
《条例》明晰了问责应坚持的原则，列出了问责清单，从党的政治、思想、组织、作风、纪律建设等角度详细阐述了问责的情形，对问责的内容进行了规范，保障了被问责对象的基本权益，特别强调了实行终身问责。《条例》作为一部党内制度执行层面的重要规范和文本依据，同其他党内法规一样，文字上使用纪言纪语，内容上相互衔接互为补充，完善了执纪问责的规章体系，为全面从严治党的实践提供现实遵循和法理依据，是对党的十八大以来的全面从严治党实践的法理肯定和制度承认。
（三）充当全面从严治党的制度利器
问责机制作为一柄利器，毫无疑问促进了全面从严治党的进程。党的十八大以来，随着反腐败斗争的不断深入和全面从严治党的不断加强，不断揭发出的“老虎”“苍蝇”和山西塌方式腐败、湖南衡阳破坏选举案、四川南充拉票贿选案、辽宁拉票贿选案等一系列案件，暴露出当前执政环境的复杂性和全面从严治党的必要性、艰巨性，“四风”问题依然突出，党的领导弱化，管党治党松软，思想不纯、组织不纯、作风不纯的现象仍然存在。因而从源头抓起，完善问责制度，推动各级党组织和党的领导干部敢于担当，落实管党治党责任，敢抓敢管、真抓真管、常抓常管，是推进全面从严治党取得实效的关键一步，对于统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，实现党的历史使命，具有重大政治意义。如果说，对违纪行为进行对应的纪律惩处是整顿党风强化党纪的根本举措的话，那么根据“有权必有责”的思路，把问责及时跟进、挺在前面，就是对监督执纪的一种补充性措施。问责的目的就是要强化纪律约束，强调与权力相匹配的责任意识和担当意识。
根据《中国纪检监察》杂志披露，《条例》出台后的一年时间里共查处955人，其中中管干部34人。《条例》的实施充分体现了“不因人多而法不责众”的要求。尤其是在此次抗击新冠肺炎疫情阻击战中，一批党员领导干部因为不敢担当不愿作为，在疫情面前进退失据，没有从人民群众的利益出发，而被严肃问责。这些案件充分表明，问责机制作为一柄制度利器，发挥了不可替代的政治效力，有力地促进了全面从严治党的进程。
三、实施问责机制中的问题与对策
《条例》的出台，是党的十八大以来全面从严治党的创新成果，唤醒了责任意识、强化了政治责任、激发了担当精神，推动管党治党迈上了新台阶。然而《条例》在实际执行过程中也存在着一些问题，需要继续在实施中加以解决。
（一）当前实施问责机制中存在的问题
1.问责意识树立不牢。一是对问责内容掌握得不牢固。问责工作经验需要不断积累，问责工作水平有待提高，对问责机制的把握需要在实践操作层面不断摸索。二是对问责内涵领悟得不深刻。有的认识比较短浅，仅仅把问责工作当作是一项任务，没有从全面从严治党的高度认识问责工作的重要性;有的认识存在误区，甚至是党性不强，存在私心杂念，认为主动问责与执纪监督不一样，问责是得罪人的行为;有的认识出现偏差，缺乏刀刃向内的勇气，认为对下属和部门的问责是给自己和本单位“抹黑”，是对成绩的抹杀、权威的损害。三是对问责工作的主动性不够。目前问责工作的开展，没有刚性的衡量标准和体系。是否进行问责、如何进行问责，界限模糊，弹性较大，开展问责工作的驱动力不够。
2.问责机制落实不够。一是地市县乡的实施细则出台不够。目前，省一级层面基本上全部出台了相应的实施细则，就本地区本部门的问责工作进行了细化。但在地市层面尤其是县乡层面，存在缺失的现象。即使有，其内容也是对上一级实施细则的简单套用，缺乏具体化地域化的特殊规定。二是下级对上级的实施细则落实不够。在地市县乡层面，尤其是在“上头千条线，下面一根针”的基层，问责机制的层层压实显然存在着改进的空间。三是党委的主体责任落实不够。在实际中党委主要负责人往往把主要精力放在抓社会生产发展上面，聚焦“主业”，认为问责工作有纪检监察部门“兜底”，因而开展执纪问责工作的积极性不够凸显，主体责任落实不够。四是纪委的协助工作落实不够。在日常工作中，纪委的大量时间和主要精力都花在监督和办案中，对问责工作的协助不够，其重要性有待提高。
3.问责精准程度不深。一是问责范围不精准。有的不够实事求是，问责不力，该追责没有追责，或者“轻拿轻放”，导致人民群众不满意;有的随意扩大问责的范围，泛化问责对象，把问责当成万金油，动辄就问责，给干事创业的干部造成很大的束缚，打击了他们工作的积极性和创造性。这是典型的懒政怠政，违背了问责的原则和初衷。二是问责对象不精准。有的不区分对组织的问责和对个人的问责，把两者混为一谈;有的不区分全面领导责任、主要领导责任和重要领导责任，没有抓住关键少数。三是问责时机不精准。问责工作往往是在产生了不良后果甚至给社会经济发展和人民财产安全造成重大损失之后才开始的，问责工作没有前移，时常处于被动状态。事后问责多，事中问责少;注重结果多，注重过程少。四是问责领域不精准。在实际中对安全生产、环境保护领域等显性问题的问责多，对选人用人、党风廉政建设等重要领域的问责少，问责覆盖领域不精准不全面，存在盲区，没有充分发挥问责机制的威力和效果。
（二）进一步完善实施问责机制的对策
1.增强问责工作的态度意识。一是强化思想引领。通过推进“不忘初心、牢记使命”主题教育等方式，在常态化学习中，提升对问责机制和问责条例的理解水平，牢固树立问责意识，让“失责必问”像“违纪必查”那样，入耳入脑入心。二是积累经验摸索规律。通过严格工作程序、完善责任清单、描绘问责范围等方式，不断积累问责经验，探索问责工作中的共性和规律，提升管党治党水平。三是深刻理解问责的重要意义。通过召开民主生活会等形式，发扬党内民主，开展批评与自我批评，消除“多一事不如少一事”的消极思想和其他私心杂念，对于“老好人”的思想和言行，要坚决抵制，使得责任意识内化于心、外化于行。四是加强主动性和积极性。摸索建立刚性的衡量标准体系，增强可操作性，厘清问责的界限，减少自由裁量的空间，形成成熟完善的问责机制，推动责任的归位，使得党组织和领导干部能及时到位，甚至能提前补位，改变被动的局面。
2.深化问责工作的执行效果。一是关键少数亲自抓。党委主要负责人要加强政治担当，亲自抓问责工作，亲自抓问责条例的制定、修改和落实，确保问责条例跟得上实际工作的开展，跟得上当地经济社会的发展态势，而不是成为一纸空文，束之高阁。二是坚定决心和信心。以实际行动层层压实全面从严治党责任，要把责任落实到人，把责任压给各级党组织，分解到各个工作部门，形成严肃问责的强大合力。三是加强各部门协同发力。各个工作部门要各司其职，主动作为，相互配合，善于补位。而不是简单地把问责工作理解为纪检监察部门的工作，出现“只扫自家门前雪”的局面。四是定期督查。通过成立工作小组等方式，定期督查地市和县乡一级的问责情况，及时发现问责过程中出现的问题，建立问题清单，推动落实整改，关注问责过程中出现的典型案例、典型人物，从源头上改善问责弱化的现象，切实增强问责工作的实际效果。
3.提升问责工作的精准水平。一是瞄准“关键少数”。问责不等同于纪律处分，不是针对全体党员，要瞄准“关键少数”，即党组织以及主要负责人和领导班子成员。不能动辄就对普通工作人员问责，防止问责不力或者问责泛化、简单化。二是实事求是，依规依纪。该对个人问责就对个人问责，该对集体问责就对集体问责，既不能“大题小做”，也不能“小题大做”，以精准问责推动责任落实。三是准确把握问责与容错纠错的关系。要包容领导干部在干事创业中出现的失误，注意保护工作积极性，不能把问责当成一个“筐”，什么都往里装。四是注重全过程问责。问责机制不能总是“事后诸葛亮”，要及时纠偏，防患于未然，而不仅仅是亡羊补牢。五是加强全领域问责。无论是哪个领域，只要出现失职失责的问题就要追责，同时将更多的精力聚焦在关系党的事业长远发展的关键领域，譬如选人用人、党风廉政建设等，消除问责盲区。要用好问责这一柄利器，真正做到失责必问，问责必严，提升管党治党水平，不断开创全面从严治党新局面。
参考文献：
[1]中国共产党中央委员会.中国共产党问责条例[M].北京：人民出版社，2019.
[2]中国共产党中央委员会.中国共产党问责条例[M].北京：人民出版社，2016.
[3]中央纪委国家监委.《中国共产党问责条例》修订前后对照表[DB/OL].[2020-03-09].http：//www.ccdi.gov.cn/toutiao/201909/t20190904_199928.html.
[4]中央纪委国家监委.全面从严治党重要的制度遵循——写在《中国共产党问责条例》印发之际[DB/OL].[2020-03-09].http：//www.ccdi.gov.cn/special/
gcdwztl/tt_gcdwztl/201607/t20160718_83764.html.
[5]中国共产党广西壮族自治区委员会. 贯彻落实《中国共产党问责条例》实施办法[DB/OL].[2020-03-09].http：//wsjkw.gxzf.gov.cn/jgxx/cszc/jianchashi/zcfg/2017/0301/37860.html.
[6]白广磊.把制度的力量充分釋放——贯彻落实问责条例工作综述[J].中国纪检监察，2017，（13）：23-25.
责任编辑：王玮玮
[作者简介]李如海（1938-），男，河北深州人，中国人民大学原公务员制度研究所所长、教授，主要从事中外公务员管理制度研究;门路（1995-），男，山西怀仁人，中国人民大学经济学院硕士研究生，主要从事政治经济学、中国特色公务员制度研究。
