农村集体产权制度改革之资产权利变化研究

    吕健

    摘要：农村集体产权改革是当前农村工作的重点，集体经营性资产产权改革又是集体产权改革的重要内容。文章从农民对集体资产权利的变化角度分析了农村集体产权制度改革的内容和进程，并着重指出改革过程中出现的改革动力不足和集体资产股权易僵化倾向的问题。

    关键词：集体产权；集体经营性资产；股份权利

    产权改革是经济体制改革的核心，改革开放以来，我国产权改革的轨迹是先农村土地改革，然后城市国企改革，现在又回到农村集体产权改革。最初的农村土地改革的主要内容是推行家庭联产承包责任制，着眼于单个农户，解决农民吃饭问题，现在的农村集体产权改革是针对未承包到户的农村集体资产进行改革，赋予农户集体资产股份权利，发展集体经济，解决农民增收问题。2015年5月，经中央深改组审议和国务院同意，我国在29个县（市、区）推进农民股份合作、赋予农民集体资产股份权能改革试点，除这些国家试点地区外，一些地区也积极开展试点工作，今年将在100个县开展农村集体产权制度改革试点。在改革试点过程中，对集体产权的有效实现形式，对集体资产的权利内涵以及对发展集体经济的必要性等问题，在理论和实践中存在不明确的地方，本文试图从理论上进行一些分析。

    一、农村集体产权制度改革

    （一）农村集体产权制度改革分类

    农村集体产权制度改革是针对农村集体资产归属不清、产权虚置等问题进行的改革。农村集体资产主要包括三大类，即农民集体所有的土地、森林、荒地等资源性资产，用于经营的房屋、机器设备、集体投资兴办的企业等经营性资产，以及用于公共服务的教育、科技、文化等方面的非经营性资产。根据2016年12月26日公布的《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》），要“分类推进农村集体产权制度改革”，对资源性资产做好确权登记颁证，对非经营性资产建立统一运行管护机制，对经营性资产进行“确权到户和股份合作制改革”。在实际工作中，农村集体产权制度改革形成了“3+1”格局，“3”是指林权、农地承包经营权、宅基地使用权及其房屋所有权改革，“1”就是农村集体经营性资产改革。本文接下来所称的集体产权制度改革主要针对于集体经营性资产而言，主要内容就是确权到户和股份合作制改革，在实践中也称为“股改”。

    （二）農村集体产权制度改革中资产权利的变化

    在这次改革中，主要范围是集体经营性资产，真正的对象是集体经营性资产的集体产权。在原来的集体产权制度下，集体由农民组成，集体资产的权利属于农民。但是这份权利属于大家，单个农民无权对资产做出处置，因此，权利没有内容，是空的，有和没有不存在区别，大家都不关心集体资产。现在通过农村集体产权制度改革，在坚持农民集体所有不动摇的基础上，通过清产核资、成员确定、折股量化，把集体经营性资产以股份的形式确权到户，赋予农民对集体资产的股份权利。这里的“股份权利”规定为农民按股份份额拥有集体资产的权利。在新的集体产权制度下，一个根本变化是，确权到户的集体资产股份权利不再是空的了，而是有了明确的内容，主要包含六个方面的权能，即占有权、收益权、有偿退出权、抵押权、担保权和继承权。权能是权利的内容，也被称为权利的功能，是权利的具体化，改革之后农民可以用获得的集体资产股份权利获得收益、进行抵押、担保等。这是一个农民对集体资产权利从“空”到“不空”的过程。在改革初期，各地主要是开始了占有权和收益权的试点，随着改革的深入，各项权能会逐渐得到完善和实现。

    农村集体资产从发展程度上说，可以分为发达地区的农村集体资产和不发达地区的农村集体资产，前者主要分布在东部沿海，以及城中村、城郊村，后者主要分布在广大中西部农村。本文的理论观点具有一般性，但侧重点主要在中西部农村的集体产权制度改革上。发达地区的农村集体资产规模大、收益高，并且有很大的升值空间，进行确权和股份合作制改革之后，农户拥有了具有内容的集体资产股份权能，这些权能能带来实际的利益，改革基本告一段落。但对中西部农村来说，集体资产规模小，开发率和利用率很低，集体资产的收益基本为空白，因此，改革进行到这一步只是跨过了门槛，而且脚还没有落地，权利其实是虚的。对这些地区而言，农村集体资产股改不是“一分了之”，“一股了之”，农户拥有的对集体资产的股份权利，不仅要有内容，而且要有价值。

    集体产权制度改革应该是一个“分、合、兴”的过程。“分”就是分权、确权，“合”就是成立多种形式的股份合作组织，“兴”就是发展壮大集体经济。根据上文所述，确权实际上是明确了两个方面，一是明确了权利的内容，二是明确了权利的份额。确权之后，集体资产从共同所有变为按份所有，每一份的权利都有确定的功能，但这是权利的分割，不是实物的分割，集体资产仍然保持完整。这种集体所有和按份共有的产权形态，在组织形式上体现为股份合作，形成各种适应市场经济的法人主体。到这一步，新的农村集体产权制度的基本框架已经搭成，接下来，让农民手里的权利从可能性变成现实性，让农民有实实在在的获得感，需要提升集体资产的价值，发展集体经济。

    改革之前，农民名义上的集体资产权利是空的，改革之后，虽然权利有了具体的功能，但如果集体经济没有发展起来，承载权利的集体资产就没有价值，权利就没有价值，权利的功能就无法发挥，比如，有一家资不抵债、濒临破产的企业，它有权对其资产进行抵押等处置，但谁愿意接受这样的抵押。所以，通过改革赋予农民股份权利，需要通过发展集体经济，实现集体资产的保值增值，让农民股份权利从“虚”变为“实”，实现改革的目的。如果集体经济是“空壳子”，农民手中的股权证就是“空本子”，改与不改并没有什么不同。因此，集体经济的发展程度是股改工作效果的重要评价标准。

    股改工作效果的另一个评价标准就是集体产权制度本身。根据《意见》，改革的目标是逐步建立“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村集体产权制度。在当前的改革实践中，各试点地区是明晰了集体资产股份权利的归属，但赋予的六项权能基本上只是理论上的，尤其是抵押、担保、有偿退出等权能，各地没有建立起相应的配套实施制度。而对产权的核心，交易流转，各地要么是没有建立产权交易平台，要么对交易的内容和范围进行严格的限制，比如产权交易只能限制在本集体组织范围内，或者持股者持股水平不能超过一个比例等等。在产权保护方面也没有具体的法律法规。不论对发达地区农村还是对中西部地区农村，集体产权改革都应深入推进下去，逐步达成改革的目标，只有这样，改革与发展才能相互促进。

    通过上述分析，农村集体产权制度改革或说“股改”的进程，从权利的角度说，是将农民原先“空”的集体资产权利，改为具有权能的集体资产股份权利，同时通过集体经济的发展，赋予股份权利实际的价值，并在这一过程中完善集体产权制度本身，这是一个由“空”到“不空”，由“虚”到“实”、由“不完善”到“完善”的过程。

    二、农村集体产权制度改革过程中需注意的两个问题

    （一）关于改革动力问题

    对于集体经济不发达、集体资产规模不大的地区，当前的集体产权制度改革有一个特点，就是这场改革是由政府主导的，至少在改革之初，农村内部没有主动迫切的要求。实行土地承包责任制改革后，通过土地产出和外出务工，农民生活水平逐步提高，相反农村集体经济则是逐渐衰落，到了可有可无的程度，农民也习惯了这种状态，对集体产权制度改革大多是抱着不关心和观望的态度。村集体的支出多年来也主要是靠上级财政的补助和其它途径维持，村干部也没有改变的积极性。相对于在农村土地承包权、经营权以及林权改革过程中农民和村集体积极争取各自的利益，这次改革针对的是农村“沉睡”的资产，对大家是帕累托改进，为什么农民和集体的改革动力会不足？

    （二）关于避免股权僵化的问题

    农村集体存在的问题不是没有资产，而是因为产权原因集体资产处于僵化的状态。通过赋予农民集体资产股份权利，让农民成为股东，希望能提高发展集体经济的积极性，促进集体资产优化配置。但优化资产配置的更深层次的问题是优化股权配置，在改革中存在的最大问题就是股权流转受限制、股权资本化困难，这些应该是理论和实践中重点关注的问题，否则，农村集体资产很容易从一种僵化状态走到另一种僵化状态。

    农村集体产权制度改革的直接目的是盘活集体资产、发展集体经济，但最根本的目的是通过明晰产权，与农村综合改革和农业现代化相结合，促进农村经济发展。本文是从农民对集体资产权利内容的变化的角度分析了农村集体产权制度改革，希望能对农村集体产权改革的理论探讨起抛砖引玉的作用。

    参考文献：

    赫尔南多·德·索托.资本的秘密[M].王晓冬，译.江苏人民中共出版社，2005.

    （作者单位：中共安徽省宣城市旌德县委党校）