行政事业单位提高内部控制质量对策研究

    黄陶陶

    摘 要：加强行政事业单位内部控制建设，是防范经济活动风险，合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，提高公共服务效率和效果的重要手段。近年来，行政事业单位内部控制取得了一定的成效，但仍然存在着一些问题，在实施过程中仍然存在盲区、误区，导致内部控制质量不高、作用发挥不到位。本文归纳行政事业单位内部控制中存在的问题，剖析实施困难的原因，并提出应对策略。

    关键词：行政事业单位 ?内部控制质量 ?风险点 ?对策

    开展和规范行政事业单位内部控制工作，建立健全和有效执行单位各项内部控制制度，是贯彻、落实和执行中央关于“加强对单位权力运行的制约和监督”方面决策部署的重要举措，对于提高财政资金和公共资源的使用效益，具有重大的现实意义。近年来，财政部相继印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》、《关于加强财政内部控制工作的若干意见》、《关于全面推行行政事业单位内部控制建设的指导意见》等一系列文件，指导各级行政事业单位加强内部控制、防范风险、合理规范使用财政性资金。作者通过对部分行业行政事业单位内部控制的调查研究，发现存在诸多风险，管理水平和执行力不高，还存在认识不到位、制度待完善、单位层面和业务层面设计及运行缺乏有效性的现象。

    一、行政事业单位内部控制可能存在的风险

    （一）单位组织架构及分工

    1、组织架构设计的风险点。（1）内部控制负责人是否为单位主要负责人。（2）领导层和执行层承担的主要职责或组成人员是否明确，（3）内部结构设置是否合理，职能是否交叉、缺失或权责过于集中，牵头部门和监督部门是否为同一部门。（4）业务流程是否明确。

    2、决策的机制和执行力的风险点。（1）议事机制是否健全。内部控制各成员之间是否定期碰头，信息沟通是否受阻，各部门分工是否明确。（2）风险评估机制是否健全。对经济活动存在的风险的评估是否客观，风险评估报告是否保证质量。（3）监督、评价机制是否健全。有无将财务收支审计或项目专项审计与内部控制日常监督与评价有重叠区域的现象。

    （二）单位制度建设，关键环节控制的有效性

    1、制度建设方面。（1）预算及预算业务相关制度建设的风险点。各业务环节有无相应的操作指引和依据，业务预算、财务预算是否一致，以保证预算的科学性、合理性，对预算执行的控制能力如何，预算支出有无偏离，预算与决算的偏离度是否过大。（2）财务管理制度建设的风险点。财务审批制度是否健全，特别是在事前审批方面，能否完整反映支出事项的生命周期，各项业务支出标准制定是否全面。（3）政府采购制度建设的风险点。政府采购是否归口管理，计划与预算、资产管理是否脱节，采购业务有无审批，采购业务执行标准能不能根据国家有关规定及时调整，有无对自行采购的制度约束。（4）资产控制制度建设的风险点。资产台账是否缺失，能否定期盘点资产情况。资产的处置、出租、出借、调剂是否有相关审批流程。（5）项目控制制度建设的风险点。项目的审核、審批部门与财务部门沟通是否通畅，招投标限额有无超出国家规定的标准，决算有无审计意见。（6）合同管理制度建设的风险点。有无订立合同的前置审批流程，有没有合同后补的现象。对合同中重要事项的权责是否清晰，档案记录是否完整。

    2、会计控制的风险点。会计控制风险是行政事业单位风险控制的重要方面，一方面是要建立相关会计制度，另一方面则是建立了相关制度之后的执行力度。不相容岗位是否相互分离是制度建设的重要所在，不相容岗位有无彻底分离，财务人员有没有可能利用漏洞进行职务犯罪。此外，不及时、不可靠的会计信息，也可能导致不能对内部控制风险进行有效评估、科学决策。

    二、影响提高行政事业单位内部控制水平的因素

    （一）内部控制参与度

    内部控制参与度直接影响到内部控制的高层决策，得益于单位领导的高度重视，需要单位领导切实增强风险意识，是完善内部控制工作的重要基础。内部控制是一个系统工程，良好的内部控制系统可以合理保证单位各项资金收付的合规性，同时对防治腐败具有积极的作用。要转变“只要跟钱有关的事，都是财务部门的事”这种错误认识，内部控制并非简单的财务报销审核，财务部门与其他部门应当联动，提高业财融合度。同时，财务部门作为行政事业单位内部控制的主要牵头部门，要从源头上梳理单位内部控制存在的问题，结合本单位的特点，采取相关措施，牵头建立相关机制，实现动态管理。在进行全面、科学、客观的风险评价的基础上研究确定各关键点的控制流程和方法，保障内部控制各部门运转顺利、信息通畅。如果不能全员参与，内部控制也就失去了它的意义，内部控制功能也就不能发挥。

    （二）相关岗位人员专业素养

    内部控制虽然是近年来财政部关注的重点工作，对于各行政事业单位来说，专业化的运作水平尚有不足，单位人才引进一般首先保障主要业务开展的需要，内部控制相关人才力量不足，在每年安排的培训计划中，有关内部控制人员的专项培训不多，财务管理方面的培训也不是很多，使得内部控制的根基还不够牢固。相关岗位人员风险意识尚有欠缺，对存在风险的敏感性不足，需要尽快提高以制度进行约束的管理能力。

    （三）科学的监督与评价

    充分发挥监督与评价的作用，有利于促进内部控制建设更加科学、合理、保持长青常绿。行政事业单位内部监督与评价尚有不够深入，对内部情况掌握不够充分的现象，领导层难以获得及时准确的信息，直接影响到决策水平。外部监督与评价具有天然的优势，这一优势的发挥还存在一定的空间，适当的主动引入外部监督与评价有利于更客观的评价内部控制的质量，促进内部控制更加科学、合理、有效，更有利于防微杜渐，及早控制、化险为夷。

    三、行政事业单位提高内部控制质量的对策

    （一）增强风险责任意识，履行内部控制第一责任人职责

    内部控制的实施要靠各单位全员参与，但关键在单位领导。行政事业单位内部控制是一个复杂的体系，涉及到预算、收支、政府采购、资产管理、项目管理等各项经济活动，需要单位内部各有关部门和岗位加强沟通、相互协调，形成联动机制。单位内部跨部门的沟通协调和通力合作离不开单位领导的高度重视和大力支持。各行政事业单位要充分认识加强内部控制制度建设的重要性和紧迫性，单位领导要切实树立风险防范意识，进一步增加责任感和使命感，不断提高内部管理水平，实现从“要我内控”到“我要内控”的理念转变，认真履行好领导第一责任人职责，带头执行，全员参与，并采取得力措施，保证各项内部控制制度有效实施，在单位内部营造良好的氛围，确保顺利实现内部控制的各项目标。

    （二）完善组织架构、明确分工，建立健全各项制度

    单位内部控制领导层首先明确内部控制的归口管理部门或牵头部门，建立相关制度。在内部控制机制的建立和实施中，要充分发挥其他部门的职能和作用：一是要充分发挥经济活动相关部门或岗位的职能作用。要建立起内部控制职能或牵头部门、资产管理、政府采购、项目管理等部门或岗位之间的沟通协调机制，资产管理、政府采购、项目管理等部门和岗位要按照职责权限密切配合，充分发挥各相关部门在内部控制中的作用;二是充分发挥内部审计和纪检监察部门作用，并保证其独立性，要将内部监督恰当的嵌入内部控制的重点流程和关键环节，对内部控制制度的建立健全的完善性和实施的有效性进行监督、检查和纠正，督促改进和完善内部控制制度，堵塞漏洞。

    （三）建立健全考核评价指标体系

    完善的内部控制考核评价体系是促进内部控制长盛不衰的重要法宝。单位应当建立以预算为主线的考核评价指标体系，定期对内部控制设计和运行的有效性进行评价，确定考核评价范围、量化考核评价标准、形成考核评价结论。一是考核评价是否能够合理保证经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，是否为有效防范舞弊和预防腐败设计了相应的控制;二是考核评价相关控制如何运行，是否具有持续性，实施控制的人员是否具备必要的权力和能力;三是要对内部控制的缺陷提出整改方案，为进一步提高内部控制的水平和能力提供帮助。内部评价存在一定的局限性，可以引进第三方机构开展外部评价。

    （四）加强相关专业人才培养与团队建设

    加强内部控制建设，要以人为本、优先实施人才战略。引进和培养道德高尚、业务精湛的专业人才和打造结构合理、人尽其才的专业团队是内部控制成败的关键所在，具有重要的支撑作用。加强人才队伍的建设应当符合单位的实际需要，不可盲目追从。既要立足当下，也要兼顾长远;既要筑牢基础，也要注重层次。强化人才队伍职业道德素养，德位相配;巩固会计基础业务，培养提供高质量会计信息的能力;不断提高业财融合度，培养编制更加合理化、精细化预算的能力;加强风险评估和应对，培养科学提供决策依据的能力。完善人才获取、开发、评估、激励和规划的一系列举措，不断激发活力，保持人力资源配置处于最佳状态。

    （五）提高效率，逐步实现向信息化的转变

    实现内部控制传统模式逐步向信息化模式的转变是必经之路，在大数据时代，信息系统的建立可极大的降低人工错误率，实现内部控制路径全生命周期的展现，促进工作效率的大幅度提高。经济活动的事前审批、事中监控、事后评价实现线上规范化、流程化，一定程度上避免了相关人员因抹不开面子造成内部控制失效。将审批权限、制度等要素信息化，并嵌入系统流程，确保各部门各环节真实的发挥作用，有效防止舞弊行为。人性化、易操作的信息系统还能带来更舒适的体验，促进管理文化的建设，推动内部控制走向更加科学、合理、规范，走向更高的台阶。

    “有控则强、无控则弱、失控则乱”，内部控制是实现组织目标的长效保障机制，是保障组织权力规范有序、运行高效、科学合理的有效手段，也是提高自我约束、加强自我保护的重要途径。行政事业单位内部控制任重道远，提高内部控制质量迫在眉睫，领导带头、全员参与，要充分发挥每一个部门、环节的作用，只有共同把内部控制建设好、维护好，才能更大程度地防范经济活动风险、有效促进公共服务效率和效果、更好地服务于广大人民群众。

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