美国国家游艇航行安全项目及对我国的启示

    余飞

    【摘 要】 介绍美国国家游艇航行安全项目及其战略规划运作，分析我国娱乐性船舶活动安全管理的现状及美国国家游艇航行安全项目对我国的启示。在此基础上，对我国娱乐性船舶活动安全管理提出建议：建立多主体参与的安全治理体系；通过多种渠道营造良好的安全文化环境；建立完善的船舶及事故报告制度等。

    【关键词】 娱乐性船舶；航行安全；美国国家游艇航行安全项目

    随着我国人民生活水平的提高，娱乐性船舶活动逐渐增多。但是，由此类活动引发的各类安全事故也呈现高发趋势，给人们的生命和财产安全带来严重威胁。为规范娱乐性船舶活动，构建安全可靠的休闲娱乐环境，我国有必要借鉴发达国家的相关经验。美国和澳大利亚等娱乐性船舶活动较为发达的国家制定了专门的法律法规或项目计划。美国在1971年确立的国家游艇航行安全项目（National Recreational Boating Safety Program）为联邦和各州进行娱乐性船舶安全管理提供了有力保障。为落实该项目，美国海岸警卫队（USCG）等机构制定了更为具体的国家游艇航行安全项目战略规划（Strategic Plan of the National Recreational Boating Safety Program）。本文介绍美国国家游艇航行安全项目及其战略规划的组织运作和具体措施，并从中总结归纳出对我国有益的借鉴。

    1 美国国家游艇航行安全项目简介

    美国《1971年联邦船舶安全法案》确立了国家游艇航行安全项目。该项目的使命是“与环境保护和国家安全工作相协调，通过实施将人命损失、人身伤害和财产损失最小化的项目，确保公众享有安全、可靠、愉悦的娱乐性船舶活动体验”。美国联邦政府和各州政府从法律保障、项目成员、资金运作等方面作了大量努力，以确保使命达成。

    1.1 法律保障

    美国联邦法典对游艇定义为被建造或操纵并主要用于娱乐的船舶或者租赁、短租、许可他人用于娱乐的船舶。可见，美国对游艇的定义相当宽泛，等同于娱乐性船舶，既包括狭义上的游艇，也包括各类用于娱乐的划船、帆船、独木舟等。

    娱乐性船舶活动在美国具有悠久的历史。1971年，美国注册船舶的数量达到550万艘，而由娱乐性船舶活动造成的死亡事故竟高达件。为遏制事故高发势头，国会于1971年修正了联邦法典第46篇，通过了同时期美国关于船舶安全最为全面的法案――《联邦船舶安全法案》。该法案旨在“通过鼓励和协助各州、船舶工业界及公众参与更为综合的船舶安全项目，从而提升船舶安全，促进美国所有水域的开发、利用和娱乐”。

    该法案使国家游艇航行安全项目得以确立，并保障其在联邦和各州内得到统一实施。1983年，国会重新修订、组织和编纂了联邦法典第46篇，同时1971年的《联邦船舶安全法案》被废止。但是，国家游艇航行安全项目仍旧得到了联邦法典①的支持，游艇安全航行在国家立法层面得到高度重视。

    1.2 项目成员

    美国联邦法典明确规定，国家游艇航行安全项目的主要运作主体为USCG，其中，辅助海岸警卫队（USCG Auxiliary）具体负责娱乐性船舶的航行安全，包括船舶安全检查、为船主免费提供联邦及各州的合规检查、为所有年龄段的船主提供安全方面的课程。USCG与许多专业组织保持密切关系，包括美国各州船艇法律部门全国联合会（NASBLA）、全国水上安全大会（NWSC）、美国力量编队（USPS）、美国陆军工程兵团（USACE）、美国船东协会基金会（Boat U.S. Foundation）、美国独木舟协会（ACA）等。这些专业组织为项目实施提供人员、组织、技术、资金等方面的支持。

    《1971年联邦船舶安全法案》专门组建了国家船舶安全咨询委员会（NBSAC），为USCG提供娱乐性船舶的航行安全知识。在人员组成上，该委员会中的7个席位为各州所有，7个席位为产业界所有，其他席位由全国范围内的相关组织和社会公众所有。委员会以其广泛的代表性为公众提供了讨论娱乐性船舶安全航行规则的平台。

    1.3 资金运作

    国家游艇航行安全项目的运作资金来自政府预算拨款。每年，钓鱼资源恢复与划船信托基金（Sport Fish Restoration and Boating Trust Fund）中的部分资金会被划拨给该项目，用于支持娱乐性船舶航行安全项目。分配给各州的资金是非竞争性的，只针对有资格的州、地区和哥伦比亚特区。要想得到这笔联邦拨款，各地的项目必须具备以下要件：（1）船舶统计系统；（2）有同USCG一起合作的船舶安全协作项目；（3）有足以确保本州船舶航行安全法律规章得以充分落实的巡逻及相关活动；（4）有充分的州船舶安全教育项目，如宣传在酒精或药物作用下驾船的危险性等；（5）有海事事故报告系统。

    在划拨给各州的项目资金中，USCG被授权可以保留不超过2%的部分用于承担管理各州资金项目的成本；还可以保留5%的资金用于非营利公共组织实施的国家船舶安全活动。对于剩下的资金可按照以下办法划分并分配给各州：1/3平均分配给参与的各州；1/3按照各州船艇占所有参与州船艇总数的比例来分配；1/3按照各州上一年在娱乐性船舶航行安全上的开支占所有参与州的总开支的比重分配。各州接受的联邦拨款不能超出自己项目总成本的一半，而且必须从总的财政收入、无证船舶编号和证件费或国家海洋燃油税中拿出配套资金。

    国家游艇航行安全项目的资金须用于特定目标的达成，如为安全教育和法律制定提供相应的设备、设施和物资，培养熟悉船舶航行安全和相应法律执行的人员，为公众提供安全教育，购买、建造或者维护主要由船主访问的公共网站，指导航行安全检查和海事事故调查，建立或维修紧急搜救设施，提供紧急搜救服务，建造和维修航标或其他合适的助航设施，提供州一级的娱乐性船舶统计和标注项目等。

    2 美国国家游艇航行安全项目战略 规划及各州实施情况

    为实施国家游艇航行安全项目，NBSAC，USCG Auxiliary和船舶安全办公室的成员及其他专家组成的团队制定了国家娱乐性船舶航行安全项目战略规划。目前正在实施的战略规划有效期为2012年到2016年，共5年。该战略规划与USCG海上安全绩效计划（Coast Guards Marine Safety Performance Plan）相对接，展示了项目的关键绩效目标，即通过11个分目标和相应的战略计划来减少死亡和受伤人数。

    2.1 美国国家游艇航行安全项目战略规划简介

    国家游艇航行安全项目战略规划的11个分目标主要涉及安全教育课程实施、多渠道的媒介宣传、公众参与度追踪、救生设备穿戴和配备、船舶操作和航行合规、醉酒驾驶、制造商规范、船舶安全设备和操作规范、船舶事故报告、事故数据统计和分析、非营利组织资金支持等方面。每个分目标都有相应的战略计划和实施周期安排，从而保证目标的有效落实。需要注意的是，此战略规划中虽然采取了某些必要的规制措施，但是整个规划的意图依旧是通过宣传教育等柔性措施来达到提升娱乐性船舶活动安全系数的目的。

    国家游艇航行安全项目战略规划一直在更新和完善，而非只是一次性的革命性变化。总的来说，该规划的最终目标是通过教育宣传、规制措施和某些恰当的强制措施在参与娱乐性船舶活动的公众中发展有力的“安全文化”氛围。这种安全文化应当包括有效的报告和学习组件，应提高事故报告的覆盖面、准确性和适时性，同时能够运用更加精巧的数据分析工具。

    2.2 各州实施状况

    国家游艇航行安全项目需要联邦政府协调各个州来共同实施。马里兰州、路易斯安那州等根据该项目及其战略规划要求，制定了本州娱乐性船舶活动安全管理的具体实施方案。马里兰州自然资源部为本州的船主们免费提供Boat Foundation的在线船舶航行安全课程。该课程得到NASBLA的批准，并被USCG认可为超过了国家游艇航行安全项目的最低要求。

    作为路易斯安那州的代表，该州的野生动物和渔业部执法部门（LDWF/LED）制定并开始实施船舶安全和航道执法5年战略规划。该规划源于2007年国家游艇航行安全项目战略规划，并对其进行补充。规划描述了2010到2016年间路易斯安那州减少娱乐性船舶碰撞事故和死亡人数的目标和战略。同时，该规划提供了项目决策、资金预算和项目评估的主要框架，确认了对战略规划的需要，描绘了路易斯安那州的航道规划，并指出了达成目标所需要的过程。路易斯安那州希望通过参加国家游艇航行安全项目，不仅使本州，也让整个国家的水域更加清洁。

    USCG发布的《2012年娱乐性船舶活动统计报告》显示，从1997年到2012年，美国由娱乐性船舶活动导致的死亡、受伤人数和事故数量已经呈现明显的下降趋势。美国国家游艇航行安全项目及其战略规划在其中发挥的作用毋庸置疑。

    3 美国国家游艇航行安全项目对我国的启示

    近年来，国内民众对游艇等娱乐性船舶活动的参与度日益提高。各地政府对游艇、邮轮等旅游产业的支持将进一步加快娱乐性船舶活动繁荣期的到来。但是，由于参与者的安全意识淡薄，加之国内相关安全管理体系的不健全，近年来我国娱乐性船舶活动事故频现，其中，公园等游览区内的船舶安全事故尤为突出。我国应当高度重视娱乐性船舶活动的安全管理工作，并积极借鉴他国的有益经验。

    3.1 科学界定“娱乐性船舶”的定义内涵

    相对于美国联邦法典中较为宽泛的游艇概念，我国有关法律规章关注的重点为狭义的“游艇”。2008年7月8日交通运输部公布的《游艇安全管理规定》将游艇定义为“仅限于游艇所有人自身用于游览观光、休闲娱乐等活动的具备机械推进动力装置的船舶”，对经营性或非机械推进动力等娱乐性船舶的安全管理没有专门规定。然而，从近年来的实际情况来看，公园等场所内的经营性娱乐船舶已经造成了许多安全事故。事故的产生既有船艇自身的原因，也有驾驶员、游客和管理方等多方面的责任。但是，由于相关法律和主管部门对“娱乐性船舶”的定义界定不清或较为狭隘，娱乐性船舶安全的监管存在遗漏之处。

    为此，我国相关主管部门应当在借鉴发达国家立法和管理经验的基础上，主动调研我国娱乐性船舶活动发展及事故现状，对“娱乐性船舶”的概念和定义予以科学界定。娱乐性船舶的定义须符合发展现状，对实际工作开展具有指导意义。

    3.2 建立以海事部门为主导、多主体参与的安全治理体系

    娱乐性船舶活动涉及的人员和船艇数量及种类众多，航行水域也相对复杂。美国国家游艇航行安全项目不但有USCG等政府部门参与，还囊括了众多专业性组织，并广泛借助船舶制造商、船主、游客、媒体等的力量。这种多主体参与的治理体系对保障娱乐性船舶安全航行可以发挥全方位的监控和教育作用。

    在我国，《游艇安全管理规定》将游艇水上交通安全的责任主体确定为中华人民共和国海事局及各级海事管理机构。但是，游艇等娱乐性船舶活动涉及的主体较为复杂，而且往往牵扯到安全防护经验不足的游客等参与者，只依靠海事等政府部门的监管显然无法达到令人满意的效果。因此，海事主管部门应积极联络行业组织、专家学者、船舶制造商、新闻媒体等主体，构建起有效的娱乐性船舶航行安全治理体系，并积极向社会公众宣传安全防护知识。

    3.3 通过多种渠道营造良好的安全文化环境

    美国国家游艇航行安全项目及其战略规划致力于在相关人群中营造有力的安全文化氛围，针对船主、操作员和乘客等的免费安全教育课程，通过各种媒介形式开展的宣传活动等都力图使人们意识到在娱乐性船舶活动中做好安全防范工作的重要性。这种安全文化环境可以对全国范围内的潜在人群起到潜移默化的作用。

    我国海事管理部门可以通过现场宣传、电视报纸和网络媒体等方式积极营造娱乐性船舶活动安全文化氛围，促使人们在水上休闲活动中牢记穿戴好救生衣等安全防护措施。

    3.4 建立完善的船舶及事故报告制度

    为保障娱乐性船舶航行安全，USCG等开发了船舶事故报告系统，通过船舶检查和VIS（Vessel Identification System）等获取详细的船舶及事故数据，并鼓励船主和船舶制造商提供数据。利用这些数据，管理者可以及时掌握全国范围内的娱乐性船舶航行事故态势，分析后续阶段的事故走向和可能有效的预防措施。我国海事管理机构应当及时建立娱乐性船舶活动数据中心，对船舶制造商、船舶、船主及操作员和船舶事故等数据予以整合，向管理机构、行业组织、企业和公众提供相应的数据报告和事故预防措施。