特朗普政府的海上安全政策评析
蔡鹏鸿
特朗普执政后，美国新政府的海上安全政策逻辑可概括为，应通过建立强大的海上力量谋求有利于美国的海洋秩序和海洋和平，让美国再次成为强大的海上霸主，维护美国主导下的全球和地区海上安全秩序。然而，特朗普要完成这一战略目标，也面临巨型军力与瞄准目标、宏大规划与有限资源、大规模调整与实施措施之间的矛盾。对此，一些美国学者认为，这或许不是一个明智的战略选择。
2017年1月20日特朗普执政后，世界各国都十分关注美国新政府的外交政策。特朗普就职当天，白宫网站公布新政府六大政策目标，其中最引人注目的就是 “美国第一外交政策”和“让美国军队再次强大”两大目标。特朗普上任一周后便以军队最高统帅的身份造访国防部，并在五角大楼签署了“重建”美国军队（包括海上力量）的行政命令。2017年2月4日新任国防部长马蒂斯访问日本时提及美国新政府的东海、南海政策，表示美国将继续依据《美日安保条约》防卫日本，确认该条约涵盖钓鱼岛，即美国新政府将继续支持日本对钓鱼岛及附属岛屿和海域拥有行政管辖权。马蒂斯还表示，特朗普政府将继续实施南海自由航行计划。显然，特朗普并未简单地接受前任政府的外交安保政策，而是采取了更加气势汹汹、咄咄逼人的东亚海上安全政策。他向国会发表首次演讲时表示，美国要以更加直接、坚定的方式进入世界，要在维护美国核心安全利益的基础上保持美国的领导地位。特朗普政府的海上安全政策牵动亚太海上安全局势。特朗普执政后不久，卡尔文森号航母战斗群便已巡航南海，又进入东海同日本进行协同演习。在此背景下，深入剖析特朗普政府的海上安全政策具有重大现实意义。
特朗普政府海上安全政策的战略目标是什么？
美国的海上安全政策是美国国家安全战略的重要组成部分。特朗普竞选期间提出的重建美国军队计划，在其上台后不久便立即实施。其在向国会发表第一次演讲前夕，强烈呼吁增加美国军费支出，要求国会批准其希望为国防预算增加540亿美元的要求，增加幅度相当于年度军费支出的近10%。针对增加国防预算，特朗普在演讲中表示：“这是一个里程碑式事件，是在当今危险时期向世界传递的一个有关美国实力、安全和决心的信息。”
在特朗普看来，增加军费是为了保护美国的利益、维护世界和平。和平不是通过空话实现的，特朗普政府要“以实力谋取和平”，这是2016年9月7日特朗普竞选期间就外交政策发表演讲时提出的基本理念。特朗普执政后在白宫新政六大目标上明确宣布：美国追求强大的军事力量，“以实力谋取和平”是美国外交政策的核心。[1]也就是说，没有强大的军队，也就没有美国的外交，美国外交必须以强大的军事力量为后盾。为此，特朗普总统签署重建武装力量的“总统令”，要对美国武装力量进行重大调整，为军队开发新飞机、新舰艇和新工具。他不仅要增加美军空军战斗机数量和陆军部队的人数，而且还要把海上武装力量的规模和战斗能力提升到新的高度。特朗普在竞选期间提出了要将美国军舰和潜艇数量增至350艘的许诺，其上台执政后更是提出应该加快实施。因为20世纪90年代初以来，美国海军舰船数量逐年下降，从1991年的500艘减少到2016年的275艘，削减了三分之一。[2]特朗普認为，这是不能接受的。倘若长此以往，美国在全世界海域拥有的主导地位必将面临挑战，美国在全球的商业航运以及核心利益必将遭受损失。从特朗普的表态来看，美国新政府的海上安全战略逻辑可概括为：应通过建立强大的海上力量谋求有利于美国的海洋秩序和海洋和平，让美国再次成为强大的海上霸主，维护美国主导下的全球和地区海上安全秩序。
事实上，二战以来美国一直是全球海上霸主，现在也没有跌落到第二位。因此，谈论“再次”强大并不合逻辑。在美国人对衰弱的势头忧虑重重之际，特朗普提出“美国第一”的口号，似乎迎合了美国保守派政客和美国社会失落的心理需求，迫不及待地要扳回美国减弱的势头，以“让美国维持强大”，而不是什么“再次强大”。
其实，美国人忧虑之心由来已久。新世纪以来，从布什政府到奥巴马政府，美国在评估全球安全局势变动和国际权势转移时，都制定了相应的国家安全战略和海上安全战略，设法扭转美国转弱的势头，并根据特定时期的特殊要求，制定具体的政策予以执行。布什政府于2005年第一次颁布了“国家海上安全战略”，在坚持反恐打恐的同时，开始关注国家行为体的潜在威胁，提出了大国在地区层面发生战争的可能性问题。布什政府还于2007年提出了“21世纪海上力量合作战略”，从海军实力角度出发，部署美国的海上力量，开始舞动新世纪海权，将安全战略视野投向海洋。奥巴马政府则从2011年末开始正式提出“亚太再平衡战略”，重点是加强海上军事力量，并向亚太转移。奥巴马政府接连制订《21世纪海上军事力量合作战略》《亚太海上安全战略》等重要文件，并于2016年12月29日发布《水面部队战略》，提出了美国维护海权的新计划和新措施。尽管如此，美国还是心神不宁，国家衰弱的恐惧似乎笼罩在美国人的心头。特朗普认为奥巴马政府太软弱，坚持要通过更加强大的军力来挽回美国的颓势。
特朗普怎样实施其海上安全政策？
特朗普政府海上安全战略的主要内涵就是建设先进舰船，让美军拥有350艘舰船，要比奥巴马政府提出的“30年建造规划”多出大概50艘军舰。特朗普曾经提出，要继续推进军事革命，实现军事装备现代化，要对现有的大型舰船进行改装，补充装备弹道导弹防御系统，呼吁把现有的22艘巡洋舰全部更新为具有弹道导弹防御系统的现代化海军舰船。特朗普许诺增加现代化驱逐舰的采购数量，要求新生产的攻击型舰艇能够遂行导弹防御使命。[3]然而，特朗普要完成这个规划恐怕也面临不少困难。
第一，巨型军力与瞄准目标之间存在矛盾。无论在竞选阶段，还是执政之后，特朗普都强调美国第一、建设强大海军，但令人生疑的是，建设这么强大的海军，规划中的敌人是谁？特朗普政府认为，首先是激进恐怖主义，主要是指近几年崛起的伊斯兰国（IS）。在特朗普看来，这批激进恐怖分子的力量只不过三到五万人，可是其影响范围几乎遍及欧洲、亚洲、非洲，而且把美国视为主要打击对象。因此，“伊斯兰国”是美国面临的第一个安全威胁。其次是美国边界敞开带来的威胁，即美国面临大规模非法移民带来的安全威胁。特朗普认为， 美国派出大量兵力到海外作战，为其他国家保卫边界，让其他国家获得安全。然而，美国自己却敞开了边界，让非法移民源源不断地流入，犯罪分子乘机溜入，美国还有什么安全可言？特朗普声称，在其执政之下的美国绝不可让哪怕是一个非法移民滞留美国。其三是美国面临来自伊朗和朝鲜核武器攻击的威胁。特朗普在其所著《再次伟大：如何修缮削弱了的美国》一书中把伊朗归入“伊斯兰国”的支持者，指责朝鲜越来越危险、越来越好战。[4]2017年2月14日，朝鲜导弹试验成功后，特朗普更加严厉地指责朝鲜。同奥巴马政府政策最大的不同是，特朗普并不认为气候变化是对包括美国在内的全人类的安全威胁。特朗普执政之后除了大谈特谈上述安全威胁之外，没有提及重建美军应该针对的其他威胁性目标。那么，人们就有理由提出这样的疑问：打击“伊斯兰国”是否需要使用福特级航母？美国航母编队是否需要扩大到12个来对抗朝鲜？
第二，宏大规划与有限资源之间存在矛盾。特朗普有如此宏大的建军规划，眼下却面临巨大的资金缺口。2016年，美国国防预算是5800亿美元，2017年为5830亿美元，分配用于海上力量的预算约为2000亿美元。特朗普政府认为，2017年军费不够，新任防长马蒂斯于1月31日发布防务预算指南，要对2017年新政府国防预算进行修订。现在特朗普向国会提出增加540亿美元预算的要求， 這些费用不仅要改善弹道导弹防御体系，还要建设更加强大、更具杀伤力的联合部队，实际上就是推行美海军“分布杀伤力”概念，采用联合作战阵式，从海上、空中、陆地、太空、网络空间以及电磁波谱的任何领域实施全面军事干预。尽管这份公开发表的防务指南没有明示详细的预算改善意见，但是马蒂斯新官上任就想对《2017财年国防授权法》确定的国防预算提出修改意见，足以表明防务经费有限。按当前价格进行计算，建造一艘福特级航母价值约为150亿美元、一艘朱母级导弹制导驱逐舰的造价约为45亿美元、F35攻击机价值2.51亿美元，加上人员配备、培训、维修费用，整个装备的费用将大大超过现有预算的范围。奥巴马政府留下的遗产之一是20万亿美元的债务。面对这样的债务窟窿，特朗普有没有可能获得足够的融资来支撑其强军规划？
其三，大规模调整与实施措施之间存在矛盾。美国是一个海权大国，冷战结束以来没有任何可以与之匹敌的国家。据美媒披露，美海军正在制定一项长期研发计划，着眼于强化未来海战核心能力的前沿技术，特别是无人作战技术，以便适用于21世纪40年代发生于重点海域的战争。[5]2016年12月29日美国发布的《水面部队战略：回归制海权》明确指出，眼下已经进入回归海权、强化海权的时代，而当前的制海权则以聚焦区域性海上安全为特点。为此，美国需要进行海上军事组织的重新组合。显然，美国海上安全战略的调整，理论上似乎需要借用科贝特（Julian Corbett）的联合作战概念，实践上需要基于最新的科技力量把水下、水面、空中、太空、网络空间等力量联合起来，建立新型的国家海洋制海能力或制海权。美国在其发布的《海军科学技术战略》（2015）和《保持美国海上优势规划》（2016）文件中提出，美国海上军事力量应该能够在地缘安全局势迅速变化的背景下，继续保持并扩大技术领先和海上优势。但是，这种海上军力发展的方向和目标是为怎样一种类型的战争进行预备？如何在相应的战争中执行具体的措施？种种问题并没有明确的答案。
由此可见，特朗普政府的海上安全政策在目标、内涵和措施等方面都存在矛盾。或许这是任何政府转型期都有可能出现的现象，但是特朗普独特的个性，以及有时似乎是过分专横的做法，对国家大政方针的制定和实施将会带来负面影响。
结 语
特朗普的海上安全政策似乎体现了越大越好的思维方法。由于这一政策没能指出明确的目标，因此一些美国学者认为，这或许不是一个明智的战略选择。特朗普喜欢使用悬念来隐藏其真实的意图，似乎设法利用其拿手的商业谈判手段来解决国家间政治和权力斗争。可以认为，尽管迄今为止他尚未明确说明相应的重大威胁来自何方，但是其强军逻辑显然是要针对某种可以感觉得到的威胁，或者一种威慑性力量，其最终目标必定是新兴大国——中国，尽管特朗普在其所著《再次伟大：如何修缮削弱了的美国》一书中把中国只看成是经济敌人。
建立巨型军事力量是否就是对付中国的好办法，或者说超强的军力是否就能保障特朗普所企盼的美国第一和美国安全？反恐战争给出的答案是否定的。本·拉登制造“9·11”事件仅仅使用了40万美元。为了报复，美国花了6万亿美元，最终结果并不表明美国是赢家。历史表明，力量强大的军队未必能阻遏弱小的对手。中国人民打败日本侵略者，在朝鲜战争和越南战争中的无畏表现，无不说明正义者的士气、坚强的民族精神、不屈的革命意志以及其他种种因素，都可以让战争出现令人意料之外的结局。
（作者系上海国际问题研究院研究员）
（责任编辑：张凯）
[1] Issues： America First Foreign Policy， https：//www.whitehouse.gov/america-first-foreign-policy.
[2] 同上。
[3] Fact Sheet： KEY POLICIES PROPOSED IN MR. TRUMPS MILITARY READINESS SPEECH， available at https：//www.donaldjtrump.com/press-releases/fact-sheet-key-policies-proposed-in-mr.-trumps-military-preparedness-speech（September 07， 2016）
[4] Donald J. Trump： Great Again： How to Fix Out Crippled America， Threshold Editions， New York， London， Toronto， Sydney， New Delhi， First Threshold Editions trade paperback edition，July， 2016， p38。另外请参阅Donald J. Trump： Military Readiness Remarks， September 7， 2016， available at https：//www.donaldjtrump.com/press-releases/donald-j.-trump-military-readiness-remarks.
[5] Sam LaGrone：Navy Eyeing the 2045 Battle Space in New Long-Term R&D Plan，October 26， 2016，available at https：//news.usni.org/2016/10/26/navy-eyeing-2045-battle-space-new-long-term-rd-plan.
