基层单位档案制度执行力建设的问题与对策

    常大伟 吴敏

    摘要：通过调研基层人民法院诉讼档案管理实践发现，基层单位的档案制度执行情况并不乐观，其原因在于档案工作人员的制度意识不强、档案制度的可操作性较差、档案制度执行的责任体系和监督机制不健全。笔者认为基层单位还需要从树立档案制度权威、增强档案制度意识，推进档案制度改革、增进档案制度效能，健全档案责任体系、促进档案制度落实，完善档案监督机制、加强档案制度实施等方面加强档案制度执行力建设。

    关键词：档案制度 档案制度效能 档案法制监督档案责任体系

    档案制度是“在一定历史条件下形成的与档案事务相关的体系安排及特定成员在档案相关事务中所共同遵守的行为规则”[1]，是档案事业规范化发展的重要支撑。在档案治理现代化背景下，“‘有令不行，有禁不止和‘上有政策，下有对策等制度执行不力的情况仍然普遍存在，使得制度执行的实际效果难以达到政策制定的目的，削弱了政策的调控能力和规制作用”[2]。值得注意的是，基层单位档案制度执行不力的情况更为突出，制约了其档案工作的有序发展。制度的生命力在于执行。这就要求在调研基层人民法院诉讼档案管理实践的基础上，认真剖析基层单位档案制度执行力建设的现状、问题和瓶颈，科学设计档案制度执行能力建设的实施路径，从而提升档案制度效能，促进基层单位档案工作的规范化和制度化发展。一、基层人民法院档案制度执行的现状与问题

    档案制度有着丰富的内容，其中与基层单位档案管理密切相关的档案制度，主要涉及收集制度、归档制度、鉴定制度和利用服务制度。在考察基层人民法院诉讼档案管理实践的基础上，笔者发现基层单位的档案制度执行情况并不乐观。

    （一）档案收集制度的执行状况

    根据诉讼档案管理的要求，在案件办结后要将不同的文书材料根据刑事、民事、经济类别，按年度、审级、一案一号的原则单独立卷，并在立卷过程中对全案的文书材料进行查漏补缺，使文书材料有序排列。但是在基层人民法院文书材料收集过程中，工作人员对档案收集制度执行存在不严格的情况。例如，对“档案收集”的认识不深刻，简单地认为“收集”档案就是“聚集”档案，对文书材料的“有用性”缺少辨别，经常出现一份卷宗内含多份重复的诉讼文书材料的情况，降低了收集的质量；诉讼档案收集的方法单一，对载体种类丰富多样的诉讼材料收集不全面，破坏了诉讼档案的完整性；诉讼档案收集工作的开展比较被动，收集整理缺乏系统性，文书材料收集规范与档案收集制度难以得到贯彻执行。

    （二）资料归档制度的执行状况

    诉讼资料归档制度详细规定了归档范围、归档时间、归档份数、归档手续等内容，是诉讼档案管理的重要依据。但是调研发现，基层人民法院执行归档制度的情况并不乐观。首先，负有归档责任的工作人员主动归档意识较差，对早已办理完毕的案卷不能在归档时间内及时移交；其次，负责归档的工作人员在不具备档案管理知识与专业素养的情况下，对诉讼文书材料归档价值和归档范围的判断具有极大的主观性，导致诉讼文书材料出现归档不全的现象；再次，在排列和编目已归档案卷时，对卷内诉讼文书材料的排列规范缺乏严谨的态度，对案卷封皮的书写不规范，出现字迹潦草和随意涂改等现象，甚至出现已经排列编写完成的归档文件上仍然附有金属物的情况；最后，不同年份办理完毕的案卷混杂在一起，是诉讼资料归档制度没有得到贯彻的体现，给档案管理工作造成了极大不便。

    （三）档案鉴定制度的执行状况

    诉讼档案鉴定就是甄别和判定诉讼档案的价值，判定其保管期限以及对保管期限已满的诉讼档案进行销毁的工作。[3]诉讼档案鉴定由人民法院依據《关于人民法院诉讼档案保管期限的规定》等标准具体实施。然而，由于现行诉讼档案鉴定标准可操作性较差，再加上诉讼档案具有不可再生性，一旦被销毁便不复存在，致使实际工作中诉讼档案鉴定人员常常是“不愿担责，不敢鉴定”，形成了诉讼档案“只接收，不销毁”的局面。此外，由于档案鉴定工作需要充分考虑档案的历史价值与长远价值，这就需要由具有档案基础知识与理论素养的专业人员来完成。而基层单位档案工作人员对档案价值的鉴定多是从个人主观角度出发，不能在全面分析档案价值的基础上确定档案保管期限。随着诉讼档案载体种类的多样化和内容的复杂化，“非专业”的档案鉴定人员面临着更大的挑战和困难，致使诉讼档案鉴定工作和档案鉴定制度难以发挥实效。

    （四）档案利用服务制度的执行状况

    按照规定提供档案利用服务，既是《中华人民共和国档案法》的内在要求，也是推动档案服务工作转型的重要途径。基层人民法院诉讼档案利用，是人民法院系统乃至整个国家档案利用的重要组成部分，对维护司法公正和当事人合法权益发挥着重要作用，[4]有助于发挥诉讼档案服务司法实践、服务社会发展的作用。近年来，随着基层人民法院受理案件的增多，诉讼档案的利用人次逐年增长、利用范围不断扩展，诉讼档案的价值和作用得到一定程度的发挥。但也应该看到，由于基层人民法院“重藏轻用”“安全保密”思想的影响以及对诉讼档案利用范围、利用方式、利用程序的把握程度较低，一方面对诉讼档案利用服务工作不积极、不主动；另一方面对查阅诉讼档案的手续、证明审核不严，对档案利用服务制度执行不严格。二、基层单位档案制度执行力建设的障碍

    制度的生命力在于执行，档案制度执行力是档案治理现代化的关键因素。当前，我国制度执行中还存在执行主体搞变通、制度设计不合理、制度环境不厚重等问题，[5]这也构成了基层单位档案制度执行力建设的重要阻碍。

    （一）档案工作人员的制度意识单薄

    档案制度意识是档案工作人员在业务实践中自觉遵守档案制度规范、践行档案制度要求、维护档案制度权威的观念和认识。思想是行动的先导，档案制度意识不够，将会严重削弱档案制度的执行力度。从调研情况来看，基层档案工作人员多为兼职人员，缺乏档案管理工作需要具备的专业素养，对档案制度的理解程度和应用能力相对较弱，致使档案制度的执行效果不佳。例如，在基层人民法院负责诉讼档案管理的法官书记员，普遍没有进行过档案规章制度的学习和培训，对诉讼档案管理的制度要求和诉讼档案制度执行的重要性缺乏清晰的认识，导致收集制度、归档制度、鉴定制度、利用服务制度在执行过程中出现执行意愿不足、执行力度不强、执行效果较差的情况，削弱了诉讼档案管理制度的权威性。

    （二）档案制度的可操作性不足

    提升档案制度的可操作性，可以降低档案制度的运行成本，提升档案制度执行的效果。从基层单位档案制度执行情况来看，档案制度改革跟不上档案实践发展的节奏，致使档案制度的可操作性较差。例如，司法实践早就开始关注电子证据的法律效力问题，而2019年10月审议通过的《中华人民共和国档案法（修订草案）》才首次明确了电子档案的法律效力，导致档案制度不能及时满足诉讼档案证据效力发挥的要求，增加了档案制度执行的难度。此外，档案制度不够系统和完善，诉讼档案管理各环节的操作依据相对模糊，比如我国涉及人民法院诉讼档案管理规范的制度有《人民法院诉讼文书立卷归档办法》《关于人民法院诉讼档案保管期限的规定》等，但其规定的形式与内容相对单一，致使档案制度的落实存在一定障碍。

    （三）档案制度执行的责任体系不完善

    完善的档案工作责任体系，是档案机构和档案工作人员认真执行档案制度的重要保障。但是从现行诉讼档案制度执行的责任体系来看，诉讼档案制度在执行责任划分、执行责任追究和执行责任监管等方面还存在不合理的地方。例如，《人民法院诉讼档案管理办法》虽然规定人民法院审判业务部门负责收集制度、整理制度、立卷归档制度的执行，人民法院档案机构负责档案鉴定制度、保管制度、利用制度的执行以及对审判业务部门档案制度执行的监督和指导，人民法院负责档案移交制度的执行，但是其对人民法院党政负责人在档案制度执行中的主体责任没有明确规定，对诉讼档案在管理过程中出现重大失误的问责机制以及诉讼档案在利用范围确定与审批手续签发中的领导责任缺乏刚性约束，在一定程度上削弱了诉讼档案制度执行的效果。

    （四）档案制度执行的监督机制不健全

    2014年修订的《人民法院电子诉讼档案管理暂行办法》规定了电子档案的奖惩机制，是档案制度监督体制的进步。但是从诉讼档案管理的总体状况来看，诉讼档案制度执行的监督机制还不健全，监督效能有待彰显。具体来讲，一方面相关规定对如何构建以诉讼档案形成机构为首要责任方的监督管理机制没有明确说明，导致以诉讼档案保管机构为主的档案制度监督机制权威性不足、履职能力有限，降低了档案制度执行监督的成效；另一方面《人民法院诉讼档案管理办法》等也没有对档案行政管理机构在诉讼档案制度执行监督中的程序、方式和范围等做出明确规定，档案行政管理部门在档案制度执行中的监督管理权利没有落到实处，诉讼档案制度执行的外部监督机制形同虚设。三、基层单位档案制度执行力建设的策略

    为了增强档案制度执行效果，更好地发挥档案制度在档案工作中的规范和指导作用，基层单位还应从以下四个方面推进档案制度执行力建设。

    （一）树立档案制度权威，增强档案制度意识

    档案制度是档案治理现代化的重要基础，良好的档案制度体系在推进档案工作发展、增强档案管理能力、提升档案服务水平等方面发挥着重要作用。基层单位档案制度的贯彻执行情况，与档案工作人员对档案制度认识的深刻程度有着密切关系。因此，加强基层单位档案制度执行力的建设，首先需要树立档案制度权威，培育档案制度执行的意识，营造敬畏档案制度和遵守档案制度的环境，档案制度的遵守与执行便水到渠成。这就要求在档案工作实践中，通过档案法律法规、标准规范等的宣传教育以及严格的档案制度执法，加强档案工作人员学习制度、应用制度和遵守档案制度的能力，提升档案工作人员遵守制度的意识和自觉性，为树立档案制度权威和强化档案制度执行创造条件。

    （二）推进档案制度改革，增进档案制度效能

    为了更好地促进档案制度落实，需要不断推进档案制度改革，为档案制度的有效实施和档案制度效能的提升提供全方位的制度保障。为此，首先，要根据基层单位档案工作实践的发展变化，及时对收集制度、归档制度、鉴定制度、利用服务制度以及档案责任制度、档案监管制度、档案督办考评制度等进行修正和完善，提升档案制度与档案工作实践的契合程度，增强档案制度的科学化、实用性和可执行性；其次，需要从制度理念创新、制度流程优化、制度绩效考核等方面不断完善档案制度的运行机制，降低档案制度的运行成本，为档案制度的有效实施扫清机制障碍，从而增强档案制度的实施效力；最后，需要减少档案制度与其他管理制度之间可能的冲突，推进档案制度与其他法律法规、技术标准等的有效衔接，形成档案制度与其他制度相互支撑、相互促进的良性互助体系，从而提升档案制度的实施效益。

    （三）健全档案责任体系，促进档案制度落实

    合理划分档案制度主体的责任范围，科学设计档案制度的责任规制方式，健全档案责任体系，完善档案制度主体的问责机制，有助于强化档案制度主体的责任担当，促进档案制度的有效落实。这就要求在档案制度执行过程中，坚持依法依规执行的基本准则，构建权责一致的档案制度执行责任体系。[6]为此，一方面要通过明确档案形成主体、档案形成单位党政负责人、单位内设档案机构以及档案行政管理部门在档案制度实施中的责任范围和责任方式，理清档案制度主体的权责关系，增强档案制度主体的责任意识；另一方面要尽快推进档案制度责任规划方式和责任审计机制的建设，以便在改进档案制度责任规制方式和完善档案制度责任审计机制和问责机制的基础上，规范档案制度实施的方法、程序、内容和范围，强化档案制度执行的责任管理。[7]

    （四）完善档案监督机制，加强档案制度实施

    2019年10月《中华人民共和国档案法（修订草案）》新增加了“监督检查”的内容，要求档案行政管理部门发挥监督管理职能，依法对机关、团体、企事业单位和其他组织执行档案法律、行政法规的情况进行检查。[8]这为加强档案制度监督，推进档案制度实施提供了有利条件。在此背景下，可以从加强档案行政管理部门的法制监督、落实档案形成部门的内部监督和强化档案机构的自我监督三个方面完善档案监督机制，为档案制度执行力建设提供支持。其中，在档案行政管理部门的法制监督方面，对相关组织的档案工作责任制落实、档案保管制度和档案安全制度等的执行情况进行监督指导；在档案形成部门的内部监督方面，进一步落实单位负责人的监管责任，完善档案形成部门制度执行的协调机制和自纠自查机制；在档案机构的自我监督方面，以定岗定人、定职定责的方式细化档案制度执行的权力人和责任人，在此基础上定期开展档案制度执行情况的检视和改进工作。

    *本文为国家社科基金重点项目“法律规制视域下中国档案工作规范体系建设研究”（项目号：17ATQ012）；2019年度河南省档案科技项目“档案在高校文化建设中的价值实现路径研究”（项目号：2019-R-18）阶段性成果。

    注释及参考文献：

    [1]陆阳.权力的档案与档案的权力[J].档案学通讯， 2008（5）：19-22.

    [2]麻宝斌，钱花花.制度执行力探析[J].天津社会科学， 2013（3）：53-58.

    [3]北京市高级人民法院档案处.对诉讼档案价值进行鉴定是客观事物发展的需要[J].北京档案，1995（5）：17-18.

    [4]石山玉，顾点好.基层人民法院诉讼档案利用现状分析及对策建议[J].四川档案，2014（5）：60.

    [5]曾小锋.制度执行力与国家治理现代化[J].理论导刊，2017（1）：18-22.

    [6]常大伟.国家治理现代化进程中的档案制度变迁及因应策略[J].档案管理，2019（5）：4-7.

    [7]常大伟.国家治理现代化视野下的档案制度改革[J].档案学通讯，2019（6）：11-17.

    [8]中华人民共和国档案法（修订草案）[EB/OL].[2019-12- 10].https：//mp.weixin.qq.com/s/J-cr-2Y9r2b89efo8ZzA3A.

    作者單位：郑州大学信息管理学院