协商决策机制：传统政府决策机制的超越与创新

    谭诗赏

    政府作为国家进行行政管理的机构，通过政府决策的制定和实施，以增进和实现公共利益，并对公共利益进行权威性的分配。如哈贝马斯所说“国家是‘公共权力机关，它之所以具有公共性，是因为它担负着为全体公民谋幸福这样一种使命”。[1]政府只有通过不断提高公共决策的能力和质量，履行政府公共责任而获得和提升政治合法性，这同时也是加快建设服务型政府的必然要求。当前我国正处于社会转型期，进入经济新常态阶段，社会结构分化、利益多元化，矛盾复杂化，社会各领域出现不同层次、规模和程度的新问题和新矛盾，以及随着公众对于政府公共决策的关注度急剧提升，对参与公共决策过程以保障自己合法权益的需求也越来越强烈，这给政府的公共决策科学化、民主化带来了新的挑战，另一方面也为我国协商民主的发展提供了广阔空间。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“推进协商民主广泛多层制度化发展”作为政治体制改革的重要内容。随后，2015年2月9日中共中央通过的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确提出“围绕有效推进科学民主依法决策加强政府协商，增强决策透明度和公众参与度……提高政府治理能力和水平。”[2]这是我党在建设社会主义民主问题上的重大理论创新和实践创新，对改革和创新政府决策机制、深化我国政治体制改革具有十分重要的指导意义。因此，需在政府决策中进一步加强和完善政治参与机制，保证公共决策过程更加明晰化、规范化和制度化，尽快确立和完善与经济社会发展需要相适应的协商决策模式。政府协商决策的构建，为解决我国政府决策的诸多现实问题，变革传统政府决策机制提供了一种新的理论视角和实践途径。

    一、协商决策：一个理论分析视角

    20世纪70年代以来，在第三波民主化浪潮的推动下，民主的价值观念深入人心，政治民主化也逐渐成为现代国家政治发展的首要目标。到了20世纪80年代，随着社会结构分化，价值观的多元化，利益分歧与冲突的不断加剧，西方传统代议制民主在实践过程中出现的弊端和缺陷越来越难以践行自身蕴含的民主理念，公民需要一种更加有效的民主形式，协商民主正是在这样的背景下作为一种新的民主理论在西方兴起。

    协商民主，又译作审议民主、商谈民主、慎议民主等，可以看作是对古希腊雅典民主精神的复兴和对当代西方民主形式缺陷的修复。经过多年的研究发展，学者们从不同角度对协商民主进行分析：一是作为民主治理形式的协商民主；二是作为社团或组织形式的协商民主；三是作为决策方式的协商民主等。[3]概括地说，协商民主是指民主政治共同体内自由而平等的公民在信息公开透明的情况下通过充分的讨论、协商参与政治生活而赋予立法、决策以正当性，以更佳观点之理性力量的驱动最终达到理性立法、参与政治和公民自治的目的，其核心是公共协商。“虽然协商民主理论包括多方面内容和多种形式，但在实践上最后必定归于决策，因为协商只是手段，决策才是目的。”[4]协商民主理论根据自身理论特点为创新政府公共决策机制提供了理论基础。我国传统的政府决策中以行政管制型、精英决策型为主，决策权力高度集中，在特定的时期内有其合理性，表现为决策效率高、政治动员能力强。然而随着我国社会经济快速发展、民主政治实践的不断深入，由政治系统内的权力精英所主导的“内输入” [5]决策模式的弊端也逐渐凸显，政府高度垄断决策权，决策过程隐蔽不公开，排斥公民的参与，不能及时有效地了解和回应民意诉求，已经难以适应当今社会治理发展的需要，与民主决策和科学决策的内在精神也不相契合。基于对传统政府决策机制出现的诸多现实问题而导致决策合法性流失的反思，在政府决策中通过协商而产生审慎的民主价值偏好并应用到公共治理和公共决策的程序与运行机制中而形成的协商决策机制，具有民主化、法治化、开放化、理性化等特征，可以有效地应对因公共决策问题日益复杂化而引发的治理危机，保证政府在公共决策中与社会公众保持密切联系，最大限度地实现公民参与其中，使公民能够通过各种有效的参与渠道，充分表达对各种决策选择方案的意见与建议，形成利益的协调与整合机制，促进社会公共利益的最大化。协商决策机制的构建是推动科学发展、建设和谐社会的重要保障，也是探索社会主义民主政治建设和发展道路的必然要求。

    二、协商决策机制的超越与创新

    基于协商民主理念的政府决策机制的构建，是推动科学发展、建设和谐社会的重要保障，也是探索社会主义民主政治建设和发展道路的必然要求，有利于提升政治合法性与政府决策的质量、促进和谐社会建设与实现利益有效整合、培育现代公民精神与扩大公民有序参与。

    （一）提升政府决策的合法性与政府决策的质量

    合法性一词来源于政治学，其中马克思·韦伯提出的合法性理论影响深远，他认为合法性就是指对一种政治统治或秩序的信仰与服从。[6]因此，公共决策的合法性通常是指政府的决策基于的某种价值和程序能够被民众所认可和服从。以往政府决策机制合法性的危机来源于民众参与的缺失和决策程序的不规范化，而基于协商民主理论的政府决策以公共理性为价值诉求，强调公民在协商过程中围绕公共利益进行公共对话、协商，决策的结果是公共理性的选择。另一方面，协商决策机制为通过设置合理完整的程序让公民在协商平台上自由平等的交流与对话，从而使决策反映了公民集体利益的诉求，这样就赋予了决策合法性，同样决策合法性构建也是确定公民意志的公共协商过程。协商决策经过公民的公共协商而达成的集体理性符合公共利益最大化原则，尊重少数人的利益和意见，可以避免精英决策机制的垄断决策权而造成的决策失误和偏离决策价值目标，能够减少“有限理性”对公共决策的影响，从而能够产生更为明智、科学的公共决策。

    （二）促进和谐社会建设与实现利益有效整合

    政府决策代表国家意志和社会公益，决策的对错、质量和效率如何关系着社会和谐发展和人民的切身利益。政府作为促进社会和谐建设的主体，必须尊重公众的权利，通过决策提高政府解决公共问题的能力、有效回应和满足公民和社会需求，从而提高公共决策的质量。而协商民主在政府决策中的具体应用，通过加强与决策目标群体的协商，构建公共协商平台使利益相关方都能平等自由地表达意见和参与政府决策，采取听证会、辩论会、互联网公共论坛、民主恳谈会等各种有效的协商形式化解矛盾分歧，整合不同的利益，使参与者能够在对话、沟通、商谈过程中促进偏好的转化与达成共识，从而能够基于公共理性对公共问题作出深思熟虑的判断，同时也能够使少数群体利益得以保护，最终化解社会矛盾纠纷和不稳定因素，有效整合社会利益，从根本上推动和谐社会建设。

    （三）培育现代公民精神与扩大公民有序参与

    “社会的有效治理还是公民社会自治和公民自治的达成，都离不开公民公共精神的支撑与支持。”[7]传统政府决策以精英决策型为主导，以管理效率为主要价值导向，决策权高度集中，忽视公民精神的培育，缺乏多元主体的参与，公共对决策结果的影响力非常有限。而公共治理强调多元主体之间互动参与，其最终目的是达到善治，这就需要公民精神的维系和支持。协商决策中，各个主体在充分沟通协商的过程中彼此尊重、理解、信任与合作，从公共利益出发，消除自私偏见与分歧、最终走向协同与融洽，形成多元、开放、包容的公共协商氛围，在公共协商的过程中同样也是公民得到自我教育和主人翁意识得到激发的过程，进一步促进了公民精神得到培育和提升，在公民精神的推动下公民积极有序地参与公共政治生活的实践，从而提升了公民的参与意识和政治参与能力，促进公民精神与公共实践良性互动，最终实现社会利益最大化。

    三、完善协商决策机制的路径探索

    协商决策建立在协商民主的理论基础上，为现代政府公共决策的创新提供了一种新的理论视角和实践途径，是对传统政府决策机制的超越与创新。但是总的来说，协商决策机制的形式和内容还需要不断的丰富和完善，应该从以下四个方面着手：

    （一）重视对政府协商决策理念和意识的塑造

    在以往的政府决策中，因为对协商民主的不重视，缺乏协商观念和意识，影响了政府决策民主化进程。而以协商民主为理论基础的协商决策作为一种新的治理方式，符合我国民主政治发展的价值取向，为变革传统的政府决策机制提供了发展路径。因此，政府需要主动转变认知观念，不断完善和丰富协商决策机制的内容和形式，以发挥主导性作用。政府在决策的过程中，应该着力塑造和强化政府主体人员的协商决策理念和意识，在协商决策中落实群众路线，不断扩大统一战线，创造多种切实可行的协商形式，鼓励公民积极参与到政府决策中去，及时回应和反馈公民的意见和建议并给予合理解决，从而营造民主、平等、开放的协商氛围，促进政府和社会公众之间良性互动。

    （二）进一步完善协商决策程序，实现协商决策程序制度化

    政府决策的成功与否，关键在于决策是否按照民主、科学、法制的规范化程序进行。目前，我国政府决策的技术性手段有了极大的改进，但仍然存在不重视民主和科学的程序问题，决策程序制度化水平较低，政策制定与执行方面的法律与法规体系不够完善，易导致决策失误和决策成本高昂，给社会公共利益带来极大的损害。协商决策作为一种程序性的民主决策，政府要进一步完善协商决策程序，做好的决策协商的前期规划和引导工作，包括协商的原则、协商的主体、协商的议题、协商的手段和方式等问题。同时，政府应事先设计和规划好公共协商的步骤和程序，并能根据实际情况进行相应调整，在正式协商论谈中，确保各个主体自由平等地表达自己的意见和诉求，政府也需要有解决协商过程中可能出现的问题的应对措施，推动协商参与者最终达成共识，在深化政府协商实践中不断促进协商决策程序制度化。

    （三）搭建公共协商平台，丰富协商决策的实现形式

    随着社会治理实践的深入开展，各类市场组织，民间各类协会、社团和志愿者组织的增加，多元化主体参与治理的形式逐渐多样化，各种听证会、民主恳谈会、网络社区、公民满意度投票等形式越来越多，这都是对丰富社会治理实践的有益探索。协商决策作为一种治理方式，必须搭建多样化的公共协商平台，丰富协商民主的实现形式。一方面，政府需要在协商中发挥主导作用，围绕公共利益搭建各种有利于公众参与的多层次协商平台，尤其是随着新媒体的迅速发展，充分发挥新媒体的独特优势，利用好网络平台，通过互联网的公共论坛、政务微博、电子政府等网络渠道实现政府与其他主体的良性互动，提高政府决策的民主化、科学化。同时，协商决策机制的完善还需要积极探索多样化的协商形式，政府在制定有关政策时应该更加有针对性地采取专家咨询会、社会听证会、群众座谈会、民主恳谈会等不同形式，也可通过电话、信函等传统方式广泛听取和采纳群众意见以提高政府决策质量，实现政府决策最优化。

    （四）培育现代公民精神，提高公民的决策参与能力

    可以说，成熟的公民社会对于协商决策机制的构建起着至关重要的作用，是社会主义民主政治发展的基石。强大的公民社会意味着公民具有良好公民精神，代表着理解、包容、谦让、信任、责任意识等美德品质。协商决策需要公民在平等、自愿、理性的基础上参与公共协商，通过沟通、协商、妥协、合作等方式促成偏好转化，接受公共规则达成共识，其本质与公民精神相契合，协商决策的过程也是培育公民精神的过程。而公民精神并不是自发形成的，公民精神的发育成熟需要通过加强公民教育和参与政治公共实践等途径。首先，要重视公民教育，努力提高公民的责任意识、参与意识、民主观念、法治观念，使其具有独立的政治人格，锻炼和强化政治参与能力，从而促进公民精神的培育。另一方面，公民精神的培育离不开社会公共实践，政府要鼓励和引导公民积极有序地参与到协商决策中，畅通参与机制，扩大公共参与范围。同时要重视培育更多自治性的非政府组织，激发社会组织的活力，让公民有更多的机会和渠道去参与公共事务，有了公民精神作为根基，进而从根本上促进政府协商决策机制的长效发展。

    参考文献：

    [1][德]哈贝马斯.公共领域的结构转型[M].曹卫东等译.上海：学林出版社，1999：3.

    [2]中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》[EB/OL].（2015-07-24）. http：//news.xinhuanet.com.

    [3]陈家刚.协商民主研究在东西方的兴起与发展[J].毛泽东邓小平理论研究.2008（7）.

    [4]申建林，姚晓强.协商民主理论的决策合法性构建及其批判[J].江淮论坛.2014（4）.

    [5]胡伟.政府过程[M].杭州：浙江人民出版社，1998： 283-284.

    [6][德]马克斯·韦伯.经济与社会[M].北京： 商务印书馆， 1997：37.

    [7]龙兴海.大力培育公民的公共精神[N].光明日报.2007-08-28.

    [8]李君如.中国能够实行什么样的民主[J].新华文摘，2006（1）.

    作 者：中共重庆市委党校硕士研究生

    责任编辑：宋英俊