《联合国海洋法公约》内容架构对海洋法发展的影响
颜海燕
【摘要】介绍《联合国海洋法公约》的主要内容、优点及不足，分析该公约的内容框架设计对海洋法发展的影响：使联合国体系机构可参与对《联合国海洋法公约》的完善和对海洋法的编纂与发展工作；有助于促进各国海洋活动的合规性和该公约规定的具体化；对于海洋法发展具有特殊的作用；有利于促进海洋法发展。
【关键词】海洋划界；管辖权；联合国海洋法公约
0引言
直至20世纪50年代，海洋法的渊源基本上为习惯国际法。1958年第1次联合国海洋会议诞生4个日内瓦海洋法公约，海洋法开始从习惯法向成文法转变。[1]但这4个公约未能解决海洋法中一些十分重要的问题，基本上只反映海洋大国的利益，因此制订新海洋法公约的呼声一直存在。第3次联合国海洋法会议历经9年谈判，最终于1982年12月10日通过《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）。1994年11月16日，《公约》生效。
1《公约》主要内容和优点
《公约》被称为海洋宪章，其试图解决与海洋法有关的一切问题，为海洋建立法律秩序，并且其在实际上也起到这样的作用。《公约》除序言和附件外，分为17个部分，包括320条条款。《公约》在第2至8部分以及第11部分，根据各国利用海洋及其资源的不同利益，将海洋划分为不同的海域，并确定不同的管辖海域制度。其中，国家行使主权的完全管辖海域包括海洋内水、领海和群岛国的群岛水域；国家行使部分权利的海域包括毗连区、专属经济区和大陆架；国家行使特殊权利的海域包括用于国际航行的海峡和公海；国家管辖范围以外的海域即为国际海底区域。[2]《公约》第12至14部分为人类在海洋的某些特定行为设定规则，包括海洋环境的保护和保全、海洋科学研究以及海洋技术的发展和转让等。《公约》第15部分则规定了强制性的争端解决机制。
《公约》通过缜密且具有逻辑性的安排使人类在海洋的各种活动均有章可循，确保各国不同利益的微妙平衡。例如，通过建立200 专属经济区制度和完善大陆架制度极大地扩展沿海国国家管辖范围，通过新的制度安排回应群岛国和内陆国的特殊利益诉求，而将国际海底区域确立为人类共同继承财产并建立国际海底制度，则是考虑了全人类的利益。
2《公约》的不足
由于《公约》是折衷妥协、协商一致的产物，有些规定不甚完善，甚至对有些问题未作规定。
2.1对国际海洋划界问题的规定不够明确
《公约》生效后，世界各主要沿海国家纷纷通过立法方式提出各种管辖区域的权利主张，相邻和相向国家因权利主张导致海域的重叠现象增多。《公约》含有20多条有关海洋界限划定的条款，但是，对于沿海国在专属经济区内的主权权利和专属管辖权与公海自由及其他国家权利界限的规定并不清晰，大陆架划界的规定也不够明确，而且不管采用何种划界原则、标准和方法，都须经相关国家协商一致。各国实际国情和战略利益的差异以及各国对于《公约》划界规定理解的分歧，致使协议的达成十分困难。《公约》生效后，海洋划界纠纷频繁出现，仅提交国际法院解决的就有喀麦隆诉尼日利亚陆地和海洋边界案，印度尼西亚诉马来西亚关于利吉丹岛和西巴丹岛的主权归属案，马来西亚、新加坡关于白礁岛、中岩礁和南礁的主权归属案和罗马尼亚诉乌克兰黑海海洋划界案等案子。
2.2没有明确规定或没有明令禁止的“剩余权利”[3]
关于进入专属经济区捕捞可捕量的剩余部分问题、海洋与外空的关系、海洋的军事用途问题和南极洲海域的地位等在《公约》中并未涉及，这为部分海洋霸权国家利用《公约》剩余权利问题进行海洋扩张、侵害他国海洋权益和人类共同利益留下隐患。2001年4月1日，美军电子侦察机在中国南海专属经济区上空对中国进行军事侦察活动，并违反安全飞行规则，与执行跟踪、监视的中国军用飞机相撞。美国之所以敢有这种行为，与《公约》对海洋军事用途未作明确规定有关。加拿大与美国、欧盟与加拿大、挪威与冰岛、日本与俄罗斯、法国与西班牙等国之间的渔业纠纷，则与捕鱼剩余权利相关。[4]
2.3不利于对水下遗产的保护
《公约》第5至6部分规定沿海国勘探开发大陆架自然资源的主权权利，开发、养护和管理专属经济区内海洋生物资源的专属权利等。如果沿海国愿意，可以找到主权权利或管辖权被干预的理由，不需要与他国协商就径行禁止或授权开发水下遗产。《公约》第303条“在海洋发现的考古和历史性文物”的相关规定，被有些学者批评为可能导致对国家管辖海域以外水下文化遗产的破坏。意大利米兰比可卡大学的教授 SCOVAZZI认为，该条款关于打捞法或其他海事法规优先适用的规定，无异于是对水下文化遗产掠夺的公开邀请。
此外，在《公约》通过后的近27年中，在海洋法领域出现许多新的问题和现象。《公约》自身如何完善，海洋法的发展如何与《公约》的目的、宗旨及框架相适应、相协调，都是非常值得关注的问题。
3《公约》的制度设计对海洋法发展的影响
值得庆幸的是，《公约》通过后，国际社会秉承《公约》倡导的完善海洋法编纂和逐渐发展的理念，灵活运用《公约》中某些制度安排，修正《公约》的不足，使海洋法得到有效发展，能成功应对一些新出现的问题。
3.1使联合国体系机构可参与对《公约》的完善和对海洋法的编纂与发展工作
《公约》并未特别授权某些特定机构承担海洋法的编纂和发展工作，也没有特别的缔约国大会制度①承担这方面的职责，因此，联合国体系机构凭借其独特的地位和强大的影响力，在这方面做了大量工作。联合国大会实际上已经成为对《公约》进行审议和发展的直接推动力，1994年《关于执行1982年10月12日〈联合国海洋法公约〉第11部分的协定》和1995年《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》都是通过磋商，最终在联大会议上获得通过的。1999年，联大通过第54/33号决议，设立“联合国海洋事务和海洋法非正式磋商进程”，每年围绕联合国秘书长向联大提交的关于海洋和海洋法的报告，讨论所有涉及海洋和海洋法的问题，该磋商进程进一步强化联大审议海洋和海洋法问题的效果。并且，联大广泛的会员国基础有助于规范习惯海洋法。[1]
联合国的一些专门机构通过国际立法行为，对《公约》中未涉及的“剩余权利”部分进行规范，促进海洋法发展。例如，IMO在保障海事安全、维护海上航行自由、保护具有战略重要性和意义的航道，尤其是增强用于国际航行的海峡的安全、安保和环保等方面做了大量工作，其制定的《制止危及海上航行安全非法行为公约》《制止危及大陆架固定平台安全非法行为议定书》以及修订这些文书的2005年议定书，对于制止海上恐怖活动、保证船舶和大陆架固定平台的安全、加强与此有关的国际合作等发挥重要作用。IMO还制定一系列防止和制止船舶污染海洋的新文件，以保护海洋环境，其中包括《关于倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》1996年议定书、2001年《控制船舶有害防污系统国际公约》（该公约已于2008年9月生效）、2004 年《控制和管理船舶压载水和沉积物国际公约》、2006年《对危险和有毒物质污染事件的准备、反应和合作议定书》和2007年《关于清除沉船的内罗毕国际公约》等。联合国粮农组织通过一系列规范渔业行为的文件，包括1995年《负责任渔业行为守则》、2001年《预防、制止和消除非法、不报告和不管制捕鱼国际行动计划》和2005 年《打击非法、无管制和未报告捕捞活动的港口国措施示范计划》等。联合国教科文组织则于2001年11月通过《保护水下文化遗产公约》，该公约附则向各缔约方、其国民和悬挂其国旗的船舶阐述打捞法与管理、保存和保护水下文化遗产科学原则之间的关系，弥补《公约》关于水下遗产保护的缺陷。[5]
3.2有助于促进各国海洋活动的合规性和《公约》规定的具体化
《公约》以及《关于执行〈公约〉第11部分的协定》确立以“人类共同继承财产原则”为基础、以“平行开发制”为特征的国际海底区域制度，并为此设立国际海底管理局。国际海底管理局通过执行《公约》的活动，充实人类共同继承财产的概念，推进先驱投资者登记制度，打击和削弱《公约》体制外行为和活动的违法性。国际海底管理局还分别于2000年和2004年通过《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》和《“区域”内多金属硫化物及富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》（草案），对公约“区域”内新资源探矿和勘探制度进行细化。[6]
《公约》重大成果之一是创设200以外的大陆架制度（即大陆架外部界限制度），并建立了审议以外大陆架界限的机构——大陆架界限委员会。大陆架界限委员会最重要的工作是审议沿海国大陆架外部界限主张案。沿海国只有在大陆架界限委员会所提出建议基础上划定的大陆架外部界限，才具有确定性和拘束力。大陆架界限委员会自1997年成立以来，为推进以外大陆架界限的实施做了大量基础性工作，包括制定和修订《大陆架界限委员会议事规则》，制定《大陆架界限委员会科学和技术准则》《大陆架界限委员会内部行为守则》和《审议提交大陆架界限委员会的划界案的工作方式》等文件，从而为国际社会提交大陆架外部界限主张案提供基础和保障。北京时间2009年5月13日14时，大陆架界限委员会1999年给《公约》缔约国所设10年之限到期，全球共有48个国家提交划界案，还有包括中国在内的数十个国家提交“初步信息”。大陆架界限委员会的工作将对各国海洋权限的最终确定和世界地图的最后调整发挥重要影响。
3.3对海洋法的发展具有特殊作用
《公约》关于争端解决的程序[7]首先明确争端各方有权选择《联合国宪章》第33条所列的包括交换意见、调解等所有和平解决海洋法争端的方法。如果前述和平方法无法解决争端，争端任何一方可将争端提交《公约》第15部分第2节规定的导致有拘束力裁判的强制性程序。但是，对于涉及历史性海湾或所有权争端及涉及沿海国在专属经济区或大陆架行使主权权利或管辖权法律执行活动的争端等交由《公约》附件5规定的强制调解程序解决。① 此外，对于《公约》中划界规定在解释或适用上的争端、关于军事活动的争端及正由联合国安理会执行《联合国宪章》所赋予职务的争端被排除在《公约》强制管辖权之外。这样的制度设计既保障争端当事方在选择争端解决方法和处理一些较为敏感的争端类型时具有自主性，又强调争端当事方在自由选择失败后接受导致有拘束力裁判程序的强制性，有助于消除各方顾虑，将尽可能多的海洋争端在《公约》框架内解决，丰富解决海洋争端的实践。
根据《公约》设计，国际海洋法法庭、国际法院、依据附件7组成的仲裁法庭和依据附件8组成的特别仲裁法庭分别享有对相关海洋争端的管辖权，均可作出有拘束力的裁判。[8]这几个司法机构或准司法机构处理海洋争端各有特色，不仅可以迅速、成功地解决成员国之间的海洋争端，巩固《公约》所倡导的国际海洋新秩序，而且在一定程度上澄清与解释《公约》的相关规则，统一各国海洋实践，对促进海洋法的发展产生积极的作用。[8-9]例如，国际法院通过处理一系列领土争端案件的实践，逐渐明确“有效控制”原则在处理岛屿主权归属案件中的地位。
3.4有利于促进海洋法发展
《公约》还通过“修正”程序的规定、对于国际普遍接受标准的采纳以及对于不违背《公约》区域性协定和全球性协定在缔约国间适用的容忍，使得多种形式的、对于《公约》内容进行实质性修改的行为成为可能，实际上也将促进海洋法发展。
4结论
《公约》是人类在20世纪对海洋法进行编纂和逐渐发展所取得的最大成果，其先进的理念、全面的内容和优越的制度设计都无愧于“海洋宪章”的地位。当然，《公约》并非尽善尽美，但其独特的制度安排使得其能够不断完善内容，更为海洋法的发展留出足够的空间。今后，围绕发展中国家与发达国家、沿海与公海、国家管辖外海域的资源开发与资源环境保护的利益协调等问题，还需继续探索和解决。例如，公海生物多样性的保护、海洋新能源的利用、海洋环境的保护、海洋保护区和海洋综合管理等问题已提上议事日程。考虑到《公约》“海洋宪章”的地位和保持海洋法稳定性的需要，以及国际社会以往的成功经验，海洋法发展仍应在《公约》的大框架下进行，并尽量与《公约》相协调。可以预见的是，联合国体系内机构、《公约》项下的执行机构与争端解决机构仍将发挥重要作用。
参考文献：
[1] 刘振民.海洋法的新发展[C]//中国国际法学会.中国国际法年刊（2002—2003）.北京：法律出版社，2006：189-202.
[2] 王虎华.国际公法学[M].2版.上海：上海人民出版社，2006：202-203.
[3] 周忠海.论海洋法中的剩余权利[J]. 政法论坛：中国政法大学学报，2004，22（5）：174-186.
[4] 刘中民. 《联合国海洋法公约》生效的负面效应分析[J].外交评论：外交学院学报，2008（3）：82-89.
[5] 郭玉军，徐锦堂.国际水下遗产若干法律问题研究[J].中国法学，2004（3）：157-169.
[6] 金永明.国际海底区域资源勘探规章评述[J].海洋开发与管理，2006（4）：18-28.
[7] 贺蓉，贾晓辉. 浅析UNCLOS海洋争端解决机制的强制性及我国的对策[J].海洋开发与管理，2008（6）：38-42.
[8] 赵海峰，刘李明.国际海洋法法庭——发展中的专业化国际司法机构[J].人民司法，2005（5）：85-89.
[9] 吴慧.国际海洋法争端解决机制对钓鱼岛争端的影响[J].国际关系学院学报，2007（4）：22-33.
