海事部门在船舶溢油事故处置中的作用

    侯旭可

    【摘要】为更积极地发挥海事部门在船舶溢油事故处置中的作用，介绍海事部门在船舶溢油事故处置中的职责，详细分析海事部门在船舶溢油事故处置中８个方面的作用，对限制海事部门作用发挥的因素进行探讨，并提出针对性的解决对策和建议：为船舶溢油事故处置提供法律保障和工作依据；建立健全溢油应急反应机制；进一步加强船舶溢油监视监测能力建设；建立健全船舶油污损害赔偿机制。

    【关键词】海事部门；船舶溢油事故；应急反应机制

    0前言

    随着我国经济持续快速发展，水上货运量大幅增长。“十一五”期间，我国沿海主要港口货物吞吐量将增长78%，达到45亿～50亿t。水上交通日益繁忙，2006年航行于沿海水域的运输船舶已达464万艘次。但与此同时，因碰撞、搁浅等事故引发的船舶溢油风险不断加大。作为世界第5大石油生产国和第2大石油消费国，2006年我国沿海石油运输量达到4.31亿t，航行于沿海水域的油船超过16万艘次，特别是大型、超大型油船在我国水域频繁进出，大大增加发生重特大船舶溢油事故的风险。据统计，1973—2006年，我国沿海共发生船舶溢油事故起，其中，溢油50 t以上的重大船舶溢油事故69起，溢油量逾 t，船舶溢油事故处置面临严峻考验。

    1海事部门在船舶溢油事故处置中的职责

    根据《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海环法》）和《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》等法律法规的授权，海事部门是对防止船舶及相关作业活动污染海洋环境实施统一监督管理的主管机关，并根据授权代表国家履行《经1978年议定书修订的〈1973年国际防止船舶造成污染公约〉》和《1990年国际油污防备、反应和合作公约》等有关防止海洋环境污染的国际公约。海事部门在船舶溢油事故处置中主要承担以下职责：

    （1）受理船舶溢油事故报告，对船舶溢油进行监视监测；

    （2）组织、协调、指挥船舶溢油事故应急反应行动；

    （3）对船舶溢油事故进行调查处理，查明原因，分清责任，处理事故责任人；

    （4）根据实际需要采取强制清污措施；

    （5）代表国家向事故责任人提出国家损失赔偿。

    2海事部门在船舶溢油事故处置中的作用

    海事部门作为防治船舶污染海洋环境的主管部门，在船舶溢油事故处置方面发挥了重要作用。

    2.1初步建立船舶溢油应急反应体系

    《海环法》规定“国家海事行政主管部门负责制定全国船舶重大海上溢油污染事故应急计划”。由此，海事部门制定实施了《中国海上船舶溢油应急计划》和各海区溢油应急计划（包括北方海区溢油应急计划、南海海区溢油应急计划、东海海区溢油应急计划和台湾海峡溢油应急计划）；沿海各级地方政府相继发布了由海事部门牵头制定的海上船舶溢油应急预案；同时，国际航线和国内航线船舶分别于1995年和1996年开始编制实施《船上油污应急计划》。上述计划形成国家、海区、省（市）、港口、码头、船舶等多层级的溢油应急反应体系，为应对船舶溢油事故打下坚实的基础。

    2.2承担船舶溢油应急处置的组织协调指挥任务

    根据各层级的船舶溢油应急反应预案，沿海各地成立船舶溢油应急组织指挥机构，其办事机构与海上搜救中心的办事机构一起挂靠于当地海事部门。因此，海事部门确立了在船舶溢油应急反应中的地位，承担了辖区海上船舶溢油应急处置的组织、协调、指挥任务。一旦发生船舶溢油污染事故，立即启动应急反应预案，组织、协调、指挥各方力量开展应急反应行动，并根据相关法律法规要求船舶所有人及有关各方尽快提供应急反应的启动资金和担保等事宜，保证应急反应行动的顺利进行。我国自1973年到2006年间发生的69起重大船舶溢油事故应急反应，全部由海事部门承担组织、协调、指挥工作，保证了应急反应行动的快速和高效，取得了较好的实践效果，将污染事故的损失降到最小。

    2.3推进船舶溢油应急能力建设

    烟台市海事局按照国家、地方和企业共同建设的原则，积极推进船舶溢油应急能力建设。一是先后投资建设烟台溢油应急技术中心和秦皇岛海上溢油应急处理中心。烟台溢油应急技术中心投资万元，具备溢油应急辅助决策、溢油应急培训、监视监测、溢油清除等功能。秦皇岛溢油应急处理中心投资万元，购进撇油器、消油剂喷洒装置、围油栏、吸油毡等专业设备。两个中心在多次船舶溢油应急行动中均发挥了重要作用。二是积极推进地方政府、企业进行溢油应急力量建设，对石油生产企业、溢油应急设备生产厂家等社会应急力量进行整合，将其纳入应急体系。通过努力，使得沿海各主要港口基本具备在港区和近岸水域控制和清除中、小规模船舶溢油事故的应急能力。2008年6月，当地海事部门与青岛市签订协议，共同投资建设青岛市港口及海上溢油应急防备示范工程，提升青岛市港口及海上溢油应急防备水平。

    2.4提高船舶溢油监视监测水平

    海事部门加大船舶溢油监视监测体系的建设力度。设在沿海各地的海事机构，通过巡逻船艇、闭路电视监控系统（CCTV）、船舶交通管理系统（VTS）、巡航救助飞机等方式进行溢油监视，同时还探索使用计算机溢油扩散模型、卫星遥感等高科技手段进行溢油监测，基本形成覆盖全国沿海的陆海空立体监视监测网络，增强了溢油监视监测的及时性和准确性，为科学决策、迅速采取应急反应行动、减小污染损害和查找肇事船舶提供了有力保障。

    2.5加强船舶溢油应急演练

    为有效执行船舶溢油应急预案，增强应急反应能力，各级海事机构先后多次组织不同层面的溢油应急演习，特别是每年举办1次的海区船舶溢油应急演习。譬如，2006年6月，在大连举行了大型“海上联合搜救与溢油应急演习”；2007年6月，在秦皇岛水域举行了大规模海陆空立体海上溢油应急演习。通过演习，完善了溢油应急反应机制，锻炼了应急反应队伍，也提高了应急反应实战水平。

    2.6注重船舶溢油事故的调查处理

    《海环法》规定“国家海事行政主管部门负责……，并负责污染事故的调查处理；对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理”，因此，对船舶溢油事故进行调查处理是海事部门的法定职责，也是加强事故预控的有效手段。各级海事机构根据授权认真开展船舶溢油事故的调查处理工作，通过现场勘验、询问证人及当事人、查阅相关资料、委托专门机构或者组织专家进行鉴定等各种方式，全面、客观、公正、及时的开展调查，并在此基础上认真分析、评议，查明造成事故的原因，判明事故当事人的责任，提出针对性的安全建议，并对违反有关法律法规造成溢油事故的相关责任人按照相应程序给予处罚，这对进一步减少事故发生、树立海事管理权威具有重要意义。同时，海事部门还可以根据相关法律法规，对当事人书面提出的由船舶溢油事故引起民事纠纷的调解申请进行调解，有效提高事故处理效率。

    2.7采取强制性清污措施

    《海环法》规定“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害”，即污染责任人负有清除或采取措施减轻污染损害的义务，船舶发生溢油事故导致海洋污染后，海事部门可要求其立即或限期清除污染。同时，《海环法》还规定“船舶发生海难事故，造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的，国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施”，这实际上授予海事部门强制清污权。在实际工作中，当船舶溢油事故存在重大污染损害或威胁而污染责任人不能或故意不作为排除污染危害时，海事部门按照上述规定，依法采取强制清污措施以有效消除或减小污染损害，产生的相关费用由责任人承担。

    2.8代表国家提出船舶溢油污染损害国家赔偿

    《海环法》规定“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大经济损失的，由依照本规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出赔偿要求”，这赋予行使海洋环境监督管理权的部门代表国家提出海洋环境污染损害索赔的权利。《海环法》还规定“国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理”。因此，对于船舶（军事船舶和港区水域外的渔业船舶除外）溢油事故造成的海洋环境污染损害，由海事部门作为索赔主体代表国家对责任人提出损害赔偿要求。譬如，1983年11月，在青岛港发生“东方大使”轮溢油事故，青岛港务监督代表国家对责任人提出油污损害国家赔偿要求，成功获赔万元。

    3海事部门在船舶溢油事故处置中发挥作用的限制因素及对策

    3.1限制海事部门作用发挥的因素海事部门在船舶溢油事故处置中发挥了重要的作用，取得了良好的效果，但仍存在以下制约因素：

    （1）船舶溢油应急处置相关立法滞后。主要表现在缺乏船舶溢油应急反应、船舶油污保险、船舶油污损害赔偿的法律法规；相关国际公约国内化进程偏慢；《中国海上船舶溢油应急计划》等各层级应急计划的法律地位不明确、强制力不够。

    （2）船舶溢油应急机制不健全。主要表现在地方政府和港航企业对船舶溢油应急的认识不到位，对溢油应急处置缺乏投入；地方政府作为船舶溢油事故应急处置的责任主体地位尚未落实，海事部门实际承担了地方政府的溢油应急处置第一责任人的角色。

    （3）船舶溢油应急力量薄弱。主要表现在缺乏统一规划，应急设备低水平重复配备；缺乏投入，溢油应急设备总量不足，尤其缺少应对重特大溢油事故的关键设备（如专业应急清污船舶）；溢油应急力量资源分散，地区分布不均衡；溢油应急手段科技含量不高，效率低下。

    （4）船舶溢油监视监测手段落后。溢油监视监测手段仍停留在事故发现主要依靠船舶报告、事故跟踪主要依靠目测监视、事故溢油量主要依靠人工估算的较低水平。

    （5）船舶油污损害赔偿机制不健全。一是应急清污费用得不到应有赔偿，造成“谁清污谁吃亏”的局面，致使海事部门组织、指挥应急反应的权威受到挑战。二是海事部门作为船舶溢油事故污染损害国家赔偿的索赔主体地位存在争议，国家损失往往不能得到有效赔偿。

    3.2对策与建议

    海事部门要在船舶溢油事故处置中更好地发挥作用，需在以下几个方面采取针对性措施：

    （1）完善相关法律法规，将船舶溢油应急预案在法律层面上予以明确，为船舶溢油事故处置提供法律保障和工作依据；

    （2）建立健全溢油应急反应机制，按照“条块结合、以块为主”的方针，进一步落实地方政府和港航企业在船舶溢油应急反应方面的责任和义务，建立健全地方政府、海事部门和港航企业各负其责，社会应急力量积极参与的应急反应机制；

    （3）进一步加强船舶溢油应急力量和船舶溢油监视监测能力建设，提高有效应对船舶溢油事故的水平；

    （4）建立健全船舶油污损害赔偿机制，通过立法，建立实施船舶油污强制保险制度和船舶油污基金制度，明确海事部门作为船舶溢油事故污染损害国家赔偿的索赔主体地位，形成符合我国实际的船舶油污损害赔偿机制。

    4结束语

    船舶溢油事故处置是一项综合性的系统工作，涉及地方政府、海事部门、港航企业、船舶自身等诸多环节。海事部门肩负着使“航行更安全、海洋更清洁”的重要使命，在船舶溢油事故处置中，应当认真履行法律法规授予的职责，发挥更多、更积极的作用。