协商民主：新时代我国基层党建的重要进路
刘海军 王平
[摘|菀猐依托协商民主的理念与制度优势，是新时代我国基层党建的重要进路。我国基层党建在规范性与开放性建设上存在一定的发展困境：基层党建规程存在一定的“碎片化”现象；基层党建的管理服务体系有待进一步健全。协商民主为基层党建提供了理念支撑，提升基层党组织的引领力、号召力，有效地克服党建规程的“碎片化”现象；它也为基层党建创设长效的制度依托，提升基层党组织的领导力、服务力，促进基层党组织的管理服务体系的优化健全。必须构建协商民主依托下的基层党建实践路径：贯彻协商民主基本理念，厘定协商议程中基层党组织的角色；推动基层党组织的权威性建设，塑造基层协商的“主心骨”；构建“党建+”的基层制度体系，实现党对基层治理的领导。
[关键词]新时代；协商民主；基层党建；全面从严治党
[中图分类号] D267[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2019）01-0060-07
基层党建是贯彻全面从严治党的重要抓手，协商民主则是推进我国新时代基层党建的重要进路。2017年3月7日，习近平总书记在参加十二届全国人大五次会议时强调，“推进全面从严治党，必须做好抓基层、打基础的工作，使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒”；2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中强调，必须“扩大基层党组织的覆盖面”，强化基层党组织的组织力并突出其政治功能。[1]（pp37～38）依托社会主义协商民主的理念与制度优势，已然成为新时代中国特色社会主义基层党建的重要进路。因此，必须将社会主义协商民主有效地嵌入到基层党建的理念创新与制度建设当中，进而有效地实现基层党建由封闭态势走向融入与领导基层治理的实践当中。
一、基层党建的发展困境：基于规范性与开放性的视角
党建规程与管理服务体系构成基层党建的基本内容，也是提升基层党建规范性与开放性的重要依托。党建规程能够保证基层党建“有规可依”、“有程可循”，减少基层党建的失序行为与失范现象；基层党建的管理服务体系主要包括干部选举制度、党务决策制度、党务监督制度和公共服务制度，构建健全的管理服务体系能够有效地提升基层党建的开放性。新时代我国基层党建在党建规程与管理服务体系的“供给”上，存在一些滞后问题。
（一）规范性：基层党建规程存在一定的“碎片化”现象
提升基层党建的规范性是新时代基层党建的重要抓手。然而，受多重要素制约，当前我国的基层党建的规范性建设存在如下问题：一方面，当前的基层党建存在“各自为政”的状况，即不同区域、不同行业和不同单位之间的基层党建的具体规则和程序存在较大的差异性，顶层设计式的基层党建规则有待进一步完善；另一方面，基层党建的开展往往具有流程的随机性与主观性，缺乏有效的规程对其进行系统的安排。例如企业的基层党建流程往往由企业的领导、干部单向控制。因此，职工的利益诉求无法通过基层协商与党建活动得到有效的表达；社区基层党建活动的开展则往往由政府直接控制，普通党员对于基层党建缺乏主动性，基层党建的活力也因此“流失”。
（二）开放性：基层党建的管理服务体系有待进一步健全
干部管理制度、党务决策制度、党务监督制度和公共服务制度构成基层党建的管理服务体系。干部是基层党组织的中坚力量，干部管理制度是基层党建的起点。当前基层党建的干部管理制度存在一系列问题：一是干部选拔的考察机制、公示机制与审计机制有待进一步完善；二是新时代干部标准有待进一步落到实处，一些干部的专业能力和专业精神有待提升；三是必须强化各级党组织对党员干部的关心爱护。党务决策制度是发挥基层党组织社会治理与公共服务职能的关键所在。但是，当前的一些基层党组织的决策方式仍具有严重的官僚主义倾向，“一言堂”现象时有发生，引发“社会失语”与“大众缺位”，严重影响党务决策的民主性和科学性。[2]基层党建的党务监督制度主要包括党内监督机制与党外监督机制两个相互贯通的方面。在党内监督上，对领导干部的民主监督需进一步强化，党内监督的预防机制与惩处机制有待进一步完善；在党外监督上，必须克服当前存在的“干群關系”疏离化现象，进一步健全人民群众的监督、社会舆论的监督、社会组织的监督、无党派人士的监督、人民政协的监督和行政部门监督。公共服务的输出是提升基层党组织影响力和认同度的关键所在，也是构建服务型党组织的重要抓手；但是，当前基层党建的公共服务制度存在职能不清、主体不明、执行不力的问题，严重影响服务型基层党组织的建设和发展。
二、新时代协商民主建设及其对基层党建的意义
深化构建协商民主理念体系与推进协商民主制度建设，构成新时代我国协商民主建设的主要内容。伴随着新时代协商民主建设的推进，我国的基层党建工作也获得了新的发展“支点”和“推力”。
（一）新时代我国协商民主建设的主要内容
新时代，社会主义协商民主建设主要包括两个方面的内容：深化构建协商民主理念体系与推进协商民主制度建设。深化构建协商民主理念体系构成其理论向导，推进协商民主制度建设则是其实践指向。
1.深化协商民主理念体系的构建，强化以人民为中心的民主理念
协商民主发展的基础在于构建现代化的协商民主理念体系，并强化以人民为中心的民主理念。从理论逻辑来看，理念体系构成民主实践克服民主危机的向导；从历史逻辑来看，理念体系与民主实践在历史进程中呈现出一致性，两者乃是互促、共进的关系；从现实逻辑来看，当前社会面临着基层自治能力有限和基层命运共同体尚未形成的发展困境。因此，当前迫切需要深化构建协商民主的理念体系，强化人民的主体意识。对此，必须从以下方面着手：首先，提升协商民主话语体系的规范性，从话语层面明确协商主体的范围、职能和角色，明确协商议题的主要内容、界定协商的基本原则并设计行之有效的协商程序。其次，强化协商民主的法治理念。法治理念与协商民主的底线共识原则极为契合，故通过法治理念的渗透，能够有效地抑制协商主体的失范与协商程序的失序。最后，强化“共享共治”理念与“共同体”意识，推进“共享共治”理念在公共领域的贯彻力度并积极提升基层社会的共同体感。
2.进一步推进协商民主的制度建设，构建健全的制度程序和参与实践
协商民主只有融入到中国政治运作当中，才能获得广泛的发展空间。[3]协商民主的制度化，包括三个递进的向度：规制化、规范化和内生化。[4]而有效实现这三个向度的基本目标，有赖于协商民主运作架构的设计。首先，完善协商民主顶层制度的设计。必须“自上而下”地构建协商民主的规则体系与程序制度；与此同时，推进协商民主的法治化建设，摆脱当前法律体系中围绕协商民主的相关宪法话语、程序法话语、实体法话语处于空白的局面，搭建健全的立体化协商民主法律体系。其次，规范多层次的协商平台的建设。一方面，将协商民主深入到国家治理与社会建设当中，贯彻党的十九大对社会主义协商民主的发展要求，“统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”。另一方面，加强和推动各级协商平台的程序化建设，明确协商活动的基本流程，健全社会治理的协商议程。最后，规范基层群众自治组织的建设。为此，必须进一步打破“以限制发展和归口管理为特征”的“双重管理体制”对群众自治组织的管控[5]（p8），强化群众自治组织发展的自主性；加大政府应对群众自治组织的资金与政策的扶持力度，确保其发展和运作的规范性、稳定性和持续性；激发市场和社会的作用，利用社会力量为群众自治组织的发展提供有效的保障。
（二）新时代协商民主建设对基层党建的推动作用
新时代，我国基层党建的规范性与开放性有待进一步深化，而协商民主的理念构筑与制度建设的不断推进，则为新时代我国基层党建提供了源源不断的引导力、支撑力和推动力。
1.为基层党建提供有效的理念支撑，提升基层党组织的引领力、号召力，有效克服党建规程的“碎片化”现象
习近平总书记在党的十九大报告中指出，“思想建设是党的基础性建设”。协商民主是对选举民主的重要补充，它强调通过广泛的协商与合作，打破偏好的聚合以致彼此对峙状态，推动民主主体偏好的平等对话、有效倾听和合理转化。因此，协商民主为基层党组织的思想建设提供了理念支撑，有效提升了基层党组织的引领力、号召力，促进基层党建规程的“一体化”建设：
首先，协商理念的支撑：在“共商共建”中促进基层党建的一体化建设。协商不等同于政客之间的“讨价还价”，更不同于资本主义的“金钱政治”，它强调广泛的群众参与和多元的社会监督。协商，既是对自我诉求的有效化表达，也是对他人意见的倾听、吸纳甚至转变。因此，协商理念对基层党建的渗透，能够有效打破不同区域、不同行业和不同单位之间“各自为政”的党建局面，促进基层党建基本规则与运作程序的规范化建设，构建基层党建一体化建设的前提条件；与此同时，协商理念的强化还有助于突破基层党建中存在的偏重于“自上而下”、而“双向互动”有所欠缺的状况，使基层党建融入到基层群众的日常生活与空间生产当中。
其次，共同体理念的支撑：构建命运共同体的基层党建组织生态。协商民主理念蕴含丰富的共同体思想，它既是对个人主义共同体逻辑的摒弃，也是对集团主义共同体的矫正，强调构建“休戚相关、彼此互通”的共同体生态。将协商民主所内蕴的共同体逻辑融入到基层党建的组织格局中，对于构建命运共同体的基层党建组织生态具有重要意义。正如马克思所指出，“离群索居”的个体无法真正意义上实现发展的自由性和全面性，只有通过“真正共同体”的“桥梁效应”才能使个体的才能实现充分的发挥，才能打破异化劳动和资本逻辑对人的“奴役”。协商民主能够为基层党建输入共同体理念，破除封闭意识、官僚观念对基层党建的束缚，提升基层党建的规范性，促进各个区域、各个单位与各个行业的基层党建能够保持紧密联系。
2.为基层党建创设长效的制度依托，提升基层党组织的领导力、服务力，促进基层党组织管理服务体系的优化健全
基层党建依托协商民主制度，能够保证其发展的开放性与制度化。当前，我国基层党建由于缺乏长效的制度依托，致使基层党组织的建设缺乏相应的协同机制，即服务机制、监督机制、群众参与机制的缺位。社会主义协商民主制度能夠使基层党建摆脱当前的发展困境：
首先，将基层党建纳入我国社会主义协商民主广泛、多层、制度化发展轨道。社会主义协商民主的广泛推进，有利于扩大基层党建的覆盖面，保证基层党建能够真正深入到各级群众自治组织当中。如社区、企事业单位和工会等；社会主义协商民主的“多层级”发展有利于构建“层次合理、彼此互通”的基层党组织系统；社会主义协商民主的“广泛、多层”基础上的制度化建设，能够保证基层党组织在有序、规范的“社会对话”中不断扩大其开放性并提升其群众基础。
其次，为基层党建创设有效的监督机制、服务机制和群众参与机制。当前，基层党建多注重于党组织的建立，社会监督、长效管理和群众参与被“悬置”，缺乏发展的全面性和长效性。社会主义协商民主制度则为基层党建提供了一套运作良好、效果显著的监督机制、服务机制和群众参与机制：社会对话平台和基层协商平台的搭建，为基层党建的信息公开、事务决策和职能履行提供有效的社会监督；以基层协商平台为依托，基层党组织可以有效采集民意、洞悉民意，并以此精准地服务群众的各类需求；协商民主相比于选举民主的最大优势，在于它能够将广泛的人民群众平等纳入到民主参与和公共决策当中，因此，建立在协商民主制度基础上的基层党组织，能够打破那种封闭式党建的发展模式，保证基层群众能够参与到基层党建的基本议程当中。
三、协商民主依托下的基层党建实践路径
依托协商民主的理念与制度优势，已然成为新时代中国特色社会主义基层党建的重要进路。对此，必须多渠道搭建协商民主依托下的基层党建实践路径，充分释放协商民主对基层党建的支撑、推动与优化效应。
（一）贯彻协商民主基本理念，厘定协商议程中基层党组织的角色
当前，我国基层党组织存在一定的弱化、虚化、边缘化问题，这与协商民主基本理念的“缺席”存在密切关联。对此，必须贯彻协商民主基本理念的导向作用，在协商实践中厘定基层党组织的具体角色，为基层党建与协商民主的充分融合，提供实体性职能依托。
1.基层党组织是基层协商的权威和协调者
这是对协商民主的协商原则的贯彻。“信息来源以及独立于政府的民间组织形式的真正的多元化”构成民主政体的重要属性。[6]（p9）基层协商强调主体的多元与基层社会的自治。因此，从该层面上讲，基层协商对于增进我国政治体制的民主化水平具有重要意义。然而，对多元主体和基层自治的推崇，必然牵涉到公共权力的运用与多元主体（包括各类社会组织）的协调问题。当代社会围绕着市场经济、开放社会、多元主义运作[7]（p141），而这一运行样式导致协商治理缺乏强有力的权威，也造成了协商主体间利益、价值和文化冲突的复杂化。对此，基层协商迫切需要形塑一个权威和协调者。
“广泛的公众信服和权威认同”，既是“权利运行的基础”，也是社会秩序长久稳定的重要条件。[8]因此，基层协商需要一个强有力的权威来维持社会的公平正义。基层党组织具备成为基层协商权威载体的内在理由如下：首先，作为社会主义事业的领导核心的中国共产党，承担基层协商的权威角色，具有天然的合法性；其次，权威的塑造源于对公平正义的维护，基层党组织不存在“集团私利”，并且能够站在群众公利的立场上来维护社会的公正性，“自然而然”成为基层协商的权威。
与此同时，基层协商迫切需要一个强有力的协调者，这是因为：社会分化造成了社会主体之间的异质层沟；一定程度异质性的社会主体必然在基层协商中引发难以化解的社会矛盾。因此，需要塑造一个有效的矛盾化解主体。由于基层党组织在各类社会矛盾面前，具有价值和立场的人民性，因此能够将矛盾冲突的社会主体凝聚起来，通过协商、宽容或彼此让步的方式实现矛盾的化解。因此，基层党组织可以有效地承担起基层协商的协调者角色。
2.基层党组织是达成与执行公共决策的监督者
这是对协商民主共治理念的贯彻。当前，我国基层协商运行中存在权利分配不明确的问题，有可能在一定程度上导致权利的争夺、滥用和僭越。“对公共权力的有效制约与协调”，有利于优化政治制度和社会秩序。[9]（p1）基层社会的权力结构取决于决策权、执行权和监督权的承受主体以及“三权”彼此间的制衡关系。因此，必须明晰“三权”的承受主体：首先，基层协商民主建设的基本目标在于强化群众的社会参与的主体性，最大化增进基层群众的权益。因此，协商的决策权必须由基层群众共同承担。其次，政府在政治生活中处于资源占有的有力地位，即政府本身掌握着大量的政治资源、经济资源和文化话语权。因此，政府能够有效地促进协商决策的践行，故它享有基层协商的执行权。最后，基层党组织肩负公共决策的执行、反馈状况的监督义务，换句话说，基层党组织就是基层协商事务的监督者。
基层党组织肩负基层协商实践的监督职责，主要源于三个层面的考量：首先，基层党组织的“桥梁属性”奠定了它的监督者的角色。基层党组织不是孤立的“空中楼阁”，相反，它是联结政府与基层群众的有效桥梁：政府通过分布广泛的基层党组织，能够有效地实现“自上而下”的政策传达和信息传递；而基层广大群众则可以借助基层党组织这一实体，将自身的利益、政治、文化等诉求有效地“上达”政府层面，实现政府与群众的有效信息互動。这也为减少和化解群体性事件提供了有效的途径。其次，基层党组织立场的中立性有助于监督职能的公正履行。经济利益的中立性对于监督权的履行具有重要意义。由于基层党组织没有自己特殊的利益，也就保证它不会为了集团私利而抛弃监督的公正性。最后，基层党组织的人民性确保了监督的正当性与合法性。公仆理念历来是马克思主义政党的基本理念。习近平在《主仆关系不容颠倒》一文中明确指出，“党员领导干部是人民的公仆，人民是领导干部的主人。这个关系在任何时候都不容颠倒。”作为基层群众公仆的基层党组织，其形成和发展的基础在于群众的支持和拥护。因此，通过基层党组织对公共决策执行情况的监督，能够有效地基于人民立场来维护群众利益。
（二）推动基层党组织的权威性建设，塑造基层协商的“主心骨”
当前，基层党组织面临着权威性弱化的困境，导致基层协商处于“群龙无首”的状态。实现基层党建对基层治理的引领，“必须需要基层党组织坚强有力，发挥领导核心作用”。[10]因此，必须在不断分化与流动频繁的社会结构中重组权威载体，构建合符协商民主发展需求与引领社会治理现代化的权威主体。[11]（p1）权威性建设有利于提升基层党组织的社会影响力和群众认同度；权威性建设有利于强化基层党组织的社会功能，带动其融入协商治理实践当中；权威性建设突破基层治理能力不足的窘况，并有效地弥合社会分化。
1.建立基层党组织职权清单制度，净化党内政治生态
当前，基层党建面临着虚化与腐败的问题，这主要源于基层党组织缺乏明确的职权界定，导致党组织无法摆正与明确自身的职责与权限所在，人民群众也无法通过具体的职能清单、权力清单以及公共服务清单来增进对党组织的认知与强化对党组织的监督。对此，必须通过明确基层协商中党组织的基本职能与权限，逐步构建完备的基层党组织职权清单制度，以保证基层党建的实效性和人民性，并达到净化党内政治生态、遏制党员干部权力寻租的目的。
2.在公共舆论中形塑党组织的权威形象
公共舆论对于党组织权威的建设具有重要意义。公共舆论能够为其形塑良好的社会形象并扩大其群众基础，同时它也能有效地监督和规范基层党组织的行为。对此，首先，党组织必须践行党的十九大所提出的营造“积极健康的党内政治文化”的号召；其次，党组织要在舆论媒体上敢于发声，积极传播正向的价值理念；最后，党组织必须强化对公共舆论和新闻媒体的政治引导与价值引领。
3.推进开放式党建，健全“党群协商”机制
基层党组织必须打破原有的封闭式的党建模式，增进党组织与基层群众的互动与信任，并将基层群众的有效参与纳入到党建之中。只有不断增强党组织与群众的联系，提升群众工作的实效性，党组织才能有效把握基层群众的真实意志，才能成为化解基层矛盾的“利器”和诉求汇集的“通道”，进而提升党组织的群众组织力；只有通过开放的党建模式，才能在公众监督中不断发现党组织的失范行为，实现有效的行为纠偏，进而提升党组织的社会号召力；只有将社会其他力量纳入到党建的发展轨道当中，才能不断增强党组织的领导力与引领力。[12]
4.加强基层党组织的整合性建设
当前，基层党建存在“组织疏离”现象：一方面，党组织内部体系的不健全，缺乏完整的结构。基层党组织内部因缺乏组织者和领导者，导致党组织难以形成强大的凝聚力和有效的成员互动。另一方面，基层党组织之间呈现出孤立发展的局面，缺乏有效的互动与合作。对此，必须完善和健全党组织的基本结构，建设党组织的领导小组、宣传和协调小组、监督小组和执行小组，促进党组织内部的平等交流和长效协商；与此同时，促进同一区域内党组织的互动与合作，有效增强党组织的整体号召力和组织凝聚力。
5.通过构建基层命运共同体，确保党组织的旺盛生命力和强大战斗力
构建基层命运共同体，能够为基层党组织注入源源不断的生命力和战斗力；与此同时，只有在命运共同体当中协商民主才能生成和实现，才能作为一种生活方式而不断进化。基层党建的切实推进的关键在于村委会、居委会、企业职工代表大会和社会组织等基层命运共同体不断走向成熟和壮大。基层党建必须融入到基层命运共同体的建设当中，进而汲取源源不断的生命力和战斗力：村级党组织必须积极参与村民自治的协商议程当中，不断提高村支部对村民自治的领导力，构建农村命运共同体；通过社区基层党组织的建设，强化居委会、街道办的服务职能和号召力，构建社区命运共同体；通过企业基层党组织的建设，提升企业职工代表大会的影响力及其对职工利益维护的有效性，构建单位命运共同体；通过基层党组织对社会组织建立和发展的政治领导和思想引领，提升社会组织规范性和社会组织之间的合作性，构建社会组织命运共同体。
（三）构建“党建+”的基层制度体系，实现党对基层治理的领导
基层党建与基层命运共同体的发展相辅相成。基层命运共同体创建的基础在于某一社会成员（或组织）能够成为该共同体的“轴心”，即它能够将共同体内的所有社会成员有效地协调、组织和团结起来，共同为共同体利益的增进做出努力。个体无法充当共同体的“轴心”角色，而各类社会组织也不能承担该角色（社会组织往往具有“集团私利”，也不具备足够的权威性）。基层命运共同体的“轴心”只能是基层党组织。必须构建一套能够保证基层党组织成为基层命运共同体的“轴心”的基层党建制度体系。近年在农村地区广泛兴起的“党建+”模式就有效地满足了这一需要。
“党建+”的基层党建制度体系是坚持党对一切工作的领导的基层制度依托，是实现党对基层治理的领导的重要途径，是社会主义协商民主走向实践的具体形态。所谓“党建+”的基层党建制度体系，意指将基层党建融入到基层群众自治的政治参与、经济发展和文化建设当中，使基层党建融入到基层协商的整个议程当中，并积极发挥基层党组织的联系群众、汇集民意、执行共识和服务输出的功能。对此，必须推进如下工作的开展：
1.推进“党建+扩大政治参与”机制的完善
有序、广泛的政治参与是有效实现基层群众自治与共享发展的重要条件。基层党组织作为基层命运共同体的“轴心”，必须发挥政治参与的领导和组织职能，即通过密切联系基层群众，将基层群众有效地组织到协商决策当中，一方面，有利于提升基层协商的真实性和广泛性，防止基层协商被精英分子或者强势集团所肆意控制；另一方面，有利于促进开放式党建的发展，使基层党建与群众生活緊密相连。
2.推进“党建+引领经济发展”机制的健全
避免基层党组织走向“空心化”的重要途径，在于给党组织赋予一定的经济职能，即基层党组织必须为当地经济的发展和群众利益的维护做出应有的贡献。对此，一方面，必须明确基层党组织的经济职能，鼓励优秀党员为当地经济发展和社会建设出谋划策；另一方面，积极发挥基层党组织对当地经济规划贯彻情况的监督职能，努力将基层党组织打造为经济发展的引领者，保证经济发展与社会建设的科学性、可持续性。
3.推进“党建+广泛汇集民意”机制的深化
碎片化的诉求往往容易被复杂的社会生活所覆盖和淹没，因此，群众的意见只有通过组织化的表达，才能增强其影响力，才能有效地流向政府部门。基层党组织通过民意恳谈会，则可以有效地承担民意汇集的任务，并保证群众诉求向地方政府的有效传达。
4.推进“党建+提供公共服务”机制的发展
构建服务型基层党组织成为当前基层党建的重要方向。基层党组织负有不可替代的服务职能，通过提供一定的公共服务，一方面，有利于增进基层群众的利益；另一方面，有利于促进党组织权威和认可度的提升，它也是党的群众路线在基层治理领域中的重要体现。基层党组织所提供的公共服务应该是多方面的，包括经济服务、政治服务、文化和教育服务等。必须不断扩大基层党组织的公共服务范围，提升基层党组织的公共服务供给能力，并在基层党组织内部增设提供公共服务的常设机构，保障基层公共服务供给的常态化。
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责任编辑：钱亚仙
