辽宁产业集群技术创新的财政政策研究
常丽 裴鸿池
[摘 要]产业集群是区域经济发展的重要推动力量，辽宁产业集群尤其是工业产业集群，在政府强力推进下发展较快，但集群企业自主创新创新能力仍较弱，财政科技投入不够，研发经费投入在全国位次下滑，科技资源集聚性较差，区域创新发展失衡，本文提出要完善科技创新财政政策体系，探索新的财政科技资金配置模式，加大产业集群研发合作的财政支持力度，加强财政政策与科技创新的衔接配套能力，构建规范的财政科技投入机制。
[关键词]辽宁；产业集群；技术创新；财政政策
[中图分类号]F812.0；F207；F403.6 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）04-0042-07
产业集群是现代产业发展的重要特征，辽宁要建设具有国际竞争力的新型产业基地，就必须走产业集聚、创新驱动的发展之路。科技创新是产业结构优化升级、区域经济发展的核心驱动力，提高产业集群技术创新能力，对于辽宁转方式、调结构、提质量，实施创新驱动战略，实现经济稳定可持续发展具有重大意义。
一、辽宁产业集群发展现状
辽宁地区的产业集群出现于20世纪80年代初期，商贸集群率先起步，90年代中期，工业产业集群逐步发展起来，最初以软件、信息和原材料产业为主，集中在辽中南地区。2003年，随着老工业基地振兴战略的实施，以装备制造业、石化产业为主的产业集群发展壮大，主要集中于沈阳、大连、抚顺、鞍山等地区。2006年以来，省级政府与地方政府联合实施科技与经济相结合战略，以高新技术为支撑的科技特色产业集群，在资源枯竭型转型城市及辽西北地区得到重点推进。
2008年辽宁区域发展三大战略基本形成，辽宁省委、省政府将加快发展产业集群作为“保增长、调结构”的重大战略，在全省确定了十几个重点扶持和发展的产业聚集区，实施省长工程，集中资源、重点突破，出台了一系列具有突破性的措施。2009年加强组织领导，辽宁省经济信息委员会成立了产业集群处，主抓重点工业产业集群，负责全省产业集群信息统计工作；辽宁省科学技术厅成立了产业基地处，主抓省重点特色产业基地（科技特色产业集群）；辽宁省中小企业厅的产业指导处，主抓中小企业产业集群。
发展工业产业集群已成为辽宁开辟工业化新途径、形成新的经济增长点、构建城镇化发展新动力的重要战略。自2011年辽宁工业产业集群工作会议以来，省委省政府相继出台了《关于进一步促进工业产业集群发展的若干意见》《关于加快推进科技创新的若干意见》《辽宁省自主创新促进条例》等一系列政策措施，为之配套的财政政策达十几项。在领导重视、强有力的政策措施和企业努力下，辽宁形成了一批具有鲜明地方特色、拥有一定规模，发展态势强劲的产业集群，如沈阳铁西装备制造、大连软件信息服务、本溪生物医药、阜新液压、辽阳芳烃及精细化工、铁岭专用车等产业集群，使辽宁走出一条适合省情的新型工业化道路。
目前，辽宁确定了重点工业产业集群100个（每年根据发展情况对入围的产业集群进行动态调整），投产企业为12213家（2012年数据）。在产业分布上，主要集中于装备制造业、冶金、石化以及战略性新兴产业，其中装备制造业产业集群占总数的50%左右，冶金、石化产业集群分别占15%、12%左右，建材、软件信息服务、生物医药、农产品加工、服装等产业集群占25%左右。在空间布局上，100个重点工业产业集群分布于全省14个市、2个省管县，沈阳和大连各占总数的20%以上。从辽宁沿海经济带与沈阳经济区两大战略板块看，重点工业产业集群基本各占50%。
2013年，100个重点工业产业集群完成销售收入2.75万亿元，占全省工业比重达到50%以上？穴见表1？雪，同比增长15.2%，销售收入超百亿元的产业集群85个，其中超千亿集群5个[1]。
辽宁重点推进了本溪生物医药等13个科技特色产业集群，主要是高端装备、新材料、新能源和新一代信息技术等战略性新兴产业。截至2013年底，辽宁13个科技特色产业集群拥有企业3204家，其中工业企业2241家、高新技术企业85家[2]；省级高新区软件、电子信息等销售收入超百亿元的高新技术产业集群13个，高新技术企业1320家[3]；高端装备制造业等战略性新兴产业集群销售收入占全部产业集群的30%以上[4]。
二、辽宁产业集群技术创新存在的问题
辽宁工业产业集群起步晚于南方沿海发达地区，传统产业集群较多，高技术、新兴产业集群较少。
（一）财政科技投入有限，产业技术创新能力提升较慢
辽宁重点工业产业集群（简称“重点产业集群”）主要集中在传统支柱产业和重点扶持的新兴产业上。近年来，辽宁各级政府不断加大对产业集群的科技投入力度，但受产业结构、创新能力、财政投入等多种因素影响，辽宁工业产业集群自主创新能力依然较低，主要表现为产业技术创新能力较弱、产业核心技术和关键设备依赖进口、产品科技含量较低，许多产业集群尚处于产业链低端。
从区域科技投入看，辽宁研发投入强度长期低于全国水平。2007—2013年，辽宁财政科技支出与地区生产总值在全国保持了相同位次（第7位），省域经济综合竞争力由第9位上升到第8位（评价年份为2012）。但地区研发经费投入强度（研究与试验发展经费支出占地区生产总值比重），停滞在1.6%左右，低于全国平均水平；位次出现大幅度下滑，由全国第7位降到第11位（见表2）。
从科技创新能力看，辽宁区域整体技术创新水平与创新速度较低，持续创新后劲不足。根据历年《中国区域创新能力报告》显示，辽宁区域创新能力排名2001年第6位、2002至2012年第8位，到2013年第11位，被重庆、安徽、福建超过，五项综合指标中除知识获取排第6位，其他均在十几位上；区域创新综合潜力排第26位，企业创新潜力则在第28位（见表3）。辽宁与其他省市相比问题凸显，江苏实现“五连冠”，重庆实现“五级跳”。[5]
从财政科技投入看，辽宁公共财政中科技支出比重长期处于较低水平。2007-2013年财政科技支出额逐年增加，所占比重却一直停滞在2.3%左右，2014年财政科技支出预算额出现下降，但比重有所提高（见表4）。
与全国及其他省市相比，2013年辽宁公共财政科技支出比重为2.3%，略高于全国？穴地方合计？雪平均水平？穴2.06%？雪，但大大低于上海？穴5.7%？雪、江苏？穴3.9%？雪、浙江？穴4.1%？雪、广东？穴4.1%？雪等省市，也不及安徽？穴2.51？雪？穴见图1？雪。
（二）企业自主创新能力较弱，财政专项种类多而量少面窄
辽宁重点产业集群主要集中在传统优势产业和重点扶持的新兴产业上，传统产业具有一定的研发基础和研发实力，但工业企业研发投入和研发实力与江苏等发达省份相比差距较大。无论是企业研发资金占全社会研发投入比重，还是规模工业企业研发经费占地区研发投入比重，虽略高于全国水平，但都低于以民营企业为主体的江苏、浙江和广东地区近10个百分点（见表5）。辽宁规模工业企业的研发机构620个，机构人员4.92万人、经费支出112.46亿元，分别是江苏的1/26、1/10；辽宁规模工业企业新产品销售收入占主营业务收入比重为22.1%，与广东等省份相差近30个百分点。
从产业集群创新网络看，产业集群技术创新网络发育不足。截至2013年底，辽宁省级以上企业（集团）技术中心608个，其中国家认定的企业技术中心36个。但许多产业集群核心企业的技术中心，在资金投入和自主研发力量方面都存在明显不足，尤其缺乏对产业核心技术、关键技术和共性技术的研发能力。由于核心企业持续技术创新后劲不足，导致集群企业间的创新网络学习和辐射能力较弱。同时，由于主导产业的生产配套功能欠缺，集群存在一定程度的集而不聚，许多中小企业与产业链核心企业生产协作关系不稳定，产业链企业之间研发合作程度较低，尤其是为智能化、高端化、精密复杂的协作配套进行关键零部件技术攻关能力更弱。
从财政支持力度看，受资金投入所限，专项申请条件较高，资助力度和数量较低，往往是“锦上添花”而不是“雪中送炭”，导致财政政策覆盖范围很窄，绝大多数企业难以惠及。辽宁出台支持企业技术创新的财政政策文件20多个，明确省财政支持的专项如“辽宁工业产业集群专项”、“企业技术中心专项”、“创新型中小企业专项”、“科技创新重大专项”等年度额基本都在2亿元左右。山东省2012年设立的每年10亿元的企业自主创新专项资金，相当于同年辽宁省本级财政科技支出总额。
从区域科技投入水平看，各地区产业集群获得的财政支持极度失衡，绝大多数地区科技投入明显不足。辽宁优势企业、优势资源主要集中在沈阳和大连两地，其他各市财政科技投入水平普遍偏低，地区间发展的失衡状态比较严重。沈阳和大连的重点产业集群占总数的42%、集群投产企业数占总数的44%，两市的地区公共财政支出占全省42%、财政科技投入占全省70%；其余12个市这四项指标分别为58%、56%、58%、30%（见表6），各市的财政科技支出比重全都低于全国平均水平（2.1%），甚至有4个市低于1%。
（三）产业研发服务平台缺乏系统规划，发展水平和区域布局不平衡
目前，辽宁100个重点产业集群已建成研发、检测等公共服务平台118个[1]。重点产业集群所在园区，一般都配套建立了一定规模和数量的研发中心、检测中心、培训中心等公共服务平台，但普遍科技资源集成度不够高，科技服务水平偏低。辽宁2011年设立的“工业产业集群发展专项资金”，主要用于重点工业产业集群研发类（包含研发、设计、成果转化等）和检测类公共服务平台建设，资助对象局限于新平台项目。重点产业集群中研发设计类生产性服务业企业数量较少，《辽宁省重点产业集群科技发展报告》（2012）调研数据显示，100个重点产业集群中有608家研发设计类企业，占全省生产性服务业企业总数的1.86%，占重点工业产业集群企业总数的0.34%[7]。
辽宁有省级产业技术创新战略联盟（19个、试点34个）、企业产学研技术联盟（535家）、辽宁省2011协同创新中心（认定5个、筹建18个）、省级产学研示范基地（50家）、科技园区、大学科技城、院地合作创新（研究院所与产业基地合作）联合体等多种产学研基地，实施产学研结合促进工程，全省90%以上的大中型企业与高校、科研院所建立了技术合作关系[8]。但全省尚未对产学研、公共研发和服务平台建设进行整体设计及系统规划布局，缺乏政府主导型、区域性或行业性高水平公共研发平台，对已建平台后期资助力度不大，平台建设水平参差不齐，发展进程和地区布局极不平衡。
（四）科技资源集聚性较差，科技创新财政政策体系不完善
近年来，辽宁省委省政府十分重视科技创新，2013年在省科技创新领导小组框架下，首次实现了省直16个部门协同推进科技创新的工作格局[9]。但是对于产业集群技术创新来说，却面临着专项资金投入来源和管理主体多元化问题。与产业集群创新投入及管理有关的省级政府部门较多，如省经信委、省科技厅、省中小企业厅、省财政厅、省发改委、省国资委、省教育厅等，有限的财政科技投入由不同部门多渠道配置，在本系统内封闭运行，造成多头管理、政出多门，导致财力分散、项目分散，缺乏系统规范性、地区协调性，不利于形成支撑创新驱动战略的省级财政政策体系。
每个政府职能管理系列都有一套运行规则和资金项目，但数量有限、条件要求较高，必然出现财政资金流向集中的“马太效应”，即大部分财政资金进入条件好、规模大、有实力的企业或产业集群，而相对条件较差、创新能力较弱但迫切需要技术创新的企业将难以获得财政支持。目前，财政政策从短期来看，有利于形成重点和优势集群发展。但从长期战略性发展角度讲，财政政策项目分列较细，但量少，支持范围过窄，对于多数产业集群来说获得概率过低，不利于创新型产业集群建设，不利于全面提升区域产业集群的整体创新能力。
目前国家的财会规则和制度中，存在着抑制科技人员进行创新研发积极性的制度规定。根据国家现行财务制度，科技研发和科研经费使用只能补偿物化劳动，虽然项目费中可以补偿主要研发人员之外参与者的劳务、评审人员的劳务、专家咨询劳务等，但绝不能补偿直接进行技术创新活动者的劳务费用。科技创新存在巨大风险，越是重大原创性的科技创新风险越大。直接从事科技创新人员的智力和投入付出在科技资助中毫无体现。在知识经济时代的今天，人是科技创新的主体，财政管理制度亟待由传统物化管理模式转向“人本管理”模式。
三、产业集群技术创新的财政政策建议
产业集群的生命力在于持续创新，技术创新则是产业集群发展的核心动力。美国学者迈克尔·波特认为，在经济上，政府无可避免要扮演多重角色，如改善经济体中微观经济的一般能力，提供公共服务的产品，使产业集群的发展与升级更顺畅[10]。政策环境对促进区域产业集群技术创新具有重要的推进作用，辽宁应实施积极的财政政策，增强产业集群自主创新能力。
（一）整合专项资金，完善科技创新财政政策体系
《辽宁省自主创新促进条例》（简称《条例》）于2014年3月1日起正式实施，《关于进一步实施创新驱动发展战略的决议》（简称《决议》）于2013年12月出台，对辽宁科技创新提出一系列指导性规定和意见。要将《条例》《决议》落实到位，制定有可操作性措施。
辽宁应尽快制定和形成覆盖产业自主创新全过程的“1+N”政策体系，围绕《条例》，制定科技投入、创新平台、产学研合作、成果转化、研发成本列支、研发费用支出、科技人员激励等配套的财政政策。根据《条例》规范和理顺各项财政政策，加大专项资金整合力度，制定实施细则，明确资助范围、具体条件、执行标准、操作程序等制度，完善科技创新财政政策体系，为产业集群技术创新能力提供有力的制度保障。
（二）加大财政科技投入力度，探索新的财政科技资金配置模式
辽宁应加大财政性科技资金投入力度，建立健全财政性科技投入稳定增长机制，引导和鼓励社会科技资源和资金向产业集群和企业投入。与《条例》对接设立“辽宁自主创新专项资金”，以全省科学研究和技术创新活动相关的企业、产业集群以及高校院所为主要对象，财政每年投入10亿元，增强全省区域覆盖和全面支持力度，形成对产业链所有相关环节的有效支持。
以《条例》实施为契机，深化科技管理体制改革，理顺全省科技创新投入管理体制。辽宁省有关政府部门应建立“自主创新政策研究”小组，设计全省统一的科技创新政策体系框架，探索新的财政科技资金配置模式，确定各类专项资金投入规划和使用范围，各部门依据职责，明确分工、分兵把口，提高财政科技资金的使用效益，形成全覆盖、高效率、多元化的财政科技投入体系。
（三）提高产业技术创新能力，加大产业集群研发合作的财政支持力度
产业技术创新能力是由核心企业为主体的整个产业集群所形成的内在创新能力。辽宁应突出企业创新主体地位，有效引导产业集群的内生增长机制（集体学习能力和创新能力），重点发挥集群核心企业创新作用，激发中小企业创新潜能，完善产业技术创新链，构建产业集群创新网络，从整体上提升产业技术创新能力。辽宁财政科技政策应由主要面向单个的企业、项目或科研机构创新主体，转向更多地鼓励集群企业成员之间、产业链配套企业之间、产业集群与社会科技资源之间的研发合作，促进产业链联动创新、产品集成创新、大项目联合攻关、关键零配件同步创新。
根据重点产业集群在各市的布局，实施产业集群“企业技术中心推进行动计划”，加大“技术中心专项”资助力度，扩大资助范围（涵盖一定规模和研发条件的重点产业集群），促进区域协调发展。以装备制造业产业集群为重点，设立面向产业链研发的“大项目专项资金”，以配套资金资助的财政政策，支持产业集群协作企业的联合攻关项目、配套研发项目、关键零配件项目等，鼓励和引导集群产业链相关企业构建自主创新合作网络。
构建产业集群创新网络，充分释放高校和科研院所的创新能量，组织跨区域、跨行业、跨部门的创新联盟，推进产学研协同创新。辽宁应对“产学研”的主要合作模式进行整体政策设计，在现有政策体系框架下适当扩大资助对象、对接范围和项目数量，有效整合社会创新资源，推进产业集群与高校、科研院所的深度合作。
（四）加强创新平台建设，完善财政政策与科技创新的衔接配套
辽宁产业集群应充分实现科技资源共享，加强三个层面的技术创新平台建设，即产业共性技术创新平台、专业技术创新平台、产业技术创新综合服务平台。进一步加强全省科技宏观统筹，制定《辽宁省技术创新平台发展规划》，兼顾不同地区、重点产业集群、各类产业集群、重大项目，以及科技创新的多元主体，确定发展阶段、重点任务和具体措施，为产业技术创新平台建设提供制度保障。财政政策与之对接，为参与创新平台建设的多方主体给予相应资助和鼓励。
加强产业技术创新综合服务平台建设，重点发展对产业集群配套的生产性服务业和高技术服务业，全面提升产业配套服务环境，改变集群的“低端”路径依赖，发展和培育一批专业化、规范化、高水平的科技创新服务中心。现已实施的“产业集群专项”，仅对公共研发、检测服务平台进行资助，应以完善服务平台功能、健全创新服务体系为目标，增加对重点产业集群的产品质量检测中心、产品认证中心、产品测试中心、信息服务心中、电子商务中心、第三方物流中心、供应链管理服务中心、金融服务中心、教育培训中心、专业数据库等公共服务平台建设的资助，形成全省科技创新服务体系和创新资源共享机制。
（五）构建规范长效创新激励机制，落实财政政策
全面落实“企业研发设备加速折旧”、“重大技术装备首？穴台？雪套”、“人力资源成本费”、企业研发费用加计扣除等财政政策，如改进企业开发新技术、新产品、新工艺等研发费用税前加计扣除的方法，企业科技研究开发仪器、设备使用费用等税前加计扣除的方法，合理扩大研发费用扣除范围，完善和规范有关财会制度。
《条例》第三十条规定，“勤勉尽责仍不能完成”的财政资助的风险性较高的自主创新项目，经一定组织程序认定后允许结项，并不影响继续申报财政资助项目。《条例》第三十六条规定，人力资源成本费可以从项目经费中列支，最高可占项目经费的“百分之三十”。这些规定充分体现了对创新风险性、科技人员创造性劳动的认定，应尽快出台相应的实施细则和修改现行财会制度，以便为具体操作提供指导。
参考文献：
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责任编辑 宫秀芬
