公共服务能力：公务员角色变革的关键内涵

    邓佳斌

    [摘 要]我国公务员角色变革已经成为时代性政治命题。从西方公共行政变革的演进逻辑以及我国服务型政府建设的实质内涵来看，公务员公共服务能力的建设已经成为我国公务员角色变革的关键。而公共服务能力建设还面临着信任危机和社会土壤贫乏的困境，如何推进公共服务能力建设值得深入研究。

    [关键词]治理；公务员；角色变革；公共服务；服务型政府

    [中图分类号]D630.3 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）04-0058-05

    公务员角色变革关系到我国服务型政府建设的成败，是时代特色下的紧迫政治命题。公务员作为党政机关的一员，他们的一举一动都直接关系到党政机关的形象和信誉。然而近年来，随着网络信息化的盛行，新媒体成为普通公民发声的便捷形式，诸多的官员丑闻在网上进行了全面的曝光，包括了以雷政富事件为代表的地方党政干部的桃色丑闻，以薄熙来事件为代表的国家党政高官的破坏党纪国法的丑闻，以刘志军事件为代表的中央高官的贪污受贿丑闻等等。随着诸多公务员的各种丑闻的曝光，公务员角色变革问题成为了社会热议的话题，对于公务员角色的反思也成了学者们思考的重要问题。公务员丑闻的由来，根本上来说，是公务员角色错位造成的。公务员面临时代转型，受到市场化带来的物质利益和许多灰色利益的诱惑而淡忘了作为国家公仆理应以服务人民为重的简单道理，从而在是非问题上缺乏了正确和清晰的认识，这也是网络不断爆出公务员丑闻的内在原因。当前，由于一些公务员角色错位，没有切实履行好服务人民宗旨的行为被广泛曝光而被媒体放大引发巨大的社会舆论倒逼压力，政府需要主动的迎接压力并正视公务员角色已经存在的问题。

    一、公务员角色变革迫在眉睫

    公务员角色变革是服务型政府建设的最迫切内容，而公务员公共服务能力建设又是公务员角色变革的关键所在，通过公务员公共服务能力的提升，实际也推动了服务型政府建设。因此，公共服务能力，在当前服务型政府建设的时代使命中理应受到重视。

    公共服务能力是公务员角色变革的政策设计的关键突破口，公共服务能力的提升不仅仅提升了公务员自身形象，更是为服务型政府的建构提供了更多的合法性资源，即，公共服务能力和公务员角色变革实际是服务于服务型政府建构的。从西方公共行政变革的历史脉络来看，对公务员赋予更多“服务”内涵和能力已经是大势所趋，而我国服务型政府建设的对策性研究中也十分重视公务员公共服务能力建设。如果说服务型政府建构离不开公务员角色变革的话，那么公共服务能力则是政府变革性制度设计最需要注重的因素。公共服务能力指向公务员角色，公务员角色指向服务型政府构建，这是文章的论证的逻辑思路所在，通过这样的思路是想说明，公务员公共服务能力建设并非小事，它内涵了更大的关怀——服务型政府建构。

    二、公共服务能力成为角色转变的关键

    对于公务员公共服务能力的内涵进行阐述的文本很多，限于篇幅有限，此处列举比较有代表性的文本。第一，国家制定的规范文本。人事部印发的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》中对公共服务能力内容的规定和要求为：牢固树立宗旨观念和服务意识，诚实为民，守信立政；责任心强，对工作认真负责，密切联系群众，关心群众疾苦，维护群众合法权益；有较强的行政成本意识，善于运用现代公共行政方法和技能，注重提高工作效益；乐于接受群众监督，积极采纳群众正确建议，勇于接受群众批评。第二，学者的相关著述。张国臣认为，公务员公共服务能力就是指公务员在履行政府公共服务职能时，运用现代公共行政方法和技能，利用公共资源，为社会和公众提供公共服务，以满足公共需要所具备的的本领。它一般具有公共性、公益性、公平性、非获利性、权威性等特征，包括六个方面的内容：诚信、联系群众、为群众办事、自我规范、高效行政、应用电子政务等方面的能力。[1]赵立波借鉴美国心理学家大卫·麦克利兰（David McClelland）1973年提出的能力素质模型（Competency Model）与20世纪80年代兴起的能力管理运动相关理论所谓公务员公共服务能力就是公务员为履行公共服务职能、从事公共服务活动应具有的主观条件及其在公共服务行为中表现出的胜任程度，是公务员品德、知识、智能、体能、技能等的高度统一与综合体现。[2]戴显林等认为公务员公共服务能力，是以拥有公共权力的政府为主体，以公务员为载体，向客体对象及公众提供需要或服务产品的水平和程度[3]。

    从不同角度，不同学者对于公务员公共服务能力的理解和定义有不同，故公共服务能力的定义也是不尽一致。但是有三点是很明确的：第一，公共服务能力的着力范畴在于公共服务领域之中。公务员作为国家公共机关工作人员，是公共服务的供给主体，他们的行为要服务于公共利益，并且他们的立场在于通过自身努力保障公民公共服务需求的满足和提高。第二，公共服务能力有高低之分，需要在公共服务实践中进行不断地完善和进步。随着社会经济水平发展，公民对公共服务权利主张的增加，公务员也要相应地提升自身的服务能力。第三，公共服务能力要接受服务客体评价。公共服务的客体对于公务员公共服务能力的水平高低最有发言权，尽管目前许多地方并没有健全相关评价机制，但是，公共服务的公共性内涵已经将公民作为参与主体而考虑进来。

    从西方公共行政变革的路径以及我国服务型政府建设的实质内涵来看，我国公务员角色变革的关键是要提升自身的公共服务能力。公共服务能力是公务员角色的最核心内容，一般谈公务员角色变革都自然地谈到了公务员的能力建设，而指向服务的公务员角色变革则是服务型政府的内在要求和重要表现。

    从西方公共行政变革路径来看，新公共服务成为现代西方公共行政最新的模式取向，其对公务员角色的规定则是“服务”而不是“掌舵”。新公共服务理论是西方重要的公共行政理论，它对传统的行政管理理论进行了内涵和理念上的超越，并提出公共行政官员的角色是“服务”而不是“掌舵”更不是“划桨”。新公共服务理论包含公共行政变革的最前沿内涵，对公共行政官员的角色有了明确而深入的探讨，值得我国推进公务员角色变革的借鉴和参考。新公共服务理论乃是西方公共行政变革的第三代理论，它的前身分别是“老公共行政理论”、“新公共管理理论”——从老公共行政理论到新公共管理理论再到新公共服务理论，公务员角色的“服务”内涵越来越深刻，公共服务能力也愈发成为公务员角色变革的关键。

    “老公共行政理论”的核心是主张政策和决策的自上而下的贯彻，它假定公务员是执行民选政治领袖的工具，此时，“公共服务能力”还没有进入公务员角色内涵之中。老公共行政理论经过了伦纳德·怀特（Leonard White）和威罗比（W·F·Willouhby）还有赫伯特·西蒙（Herbert Simon）等人的研究而发生了演变和发展，从而在关于公务员角色方面形成了以下普遍而主流的观点：公务员在政策制定和治理中扮演着一种有限的角色，或确切地说，他们负责执行公共政策；公务员提供服务工作并在工作中被赋予有限的裁量权；公务员应当遵循的首要价值是效率和理性；公务员的角色主要被界定为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算。

    老公共行政理论将公务员假定为“行政人”，致使其服务内涵缺乏从而遭到批评，继而有了“新公共管理理论”，此时，“公共服务能力”是在“成本-收益”的理性选择逻辑下进入公务员角色内涵的，“企业家公务员”是该阶段公务员角色的最好定位。在新公共管理理论的预设中，公务员已经成为了自利化的“市场个体”，他们以企业家精神和理性人逻辑贯彻到政府运行之中，将公民视作是“顾客”，长久以后，政府作为公共行政主体维护公民公共利益的公共性被淡忘了以及公共行政主体按照“成本-收益”的企业运转之道的各种弊端也暴露出来了。公务员在新公共管理理论实践的时期，充当的角色也就显得具有内在的不足了，它缺乏了作为公共行政机构一分子所具有的的公共性的内涵。

    新公共服务理论则是在老公共行政理论、新公共管理理论的基础上被提出来的，它主张公务员应该在民主的治理体系中充当有责任的主体，并明确地提出公务员的精力应该转向“服务”而非“掌舵”。它的主要代表人物是珍妮特·V·登哈特以及罗伯特·V·登哈特。他们对新公共服务下了定义：新公共服务是关于公共行政在将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论。[4]由此可知，新公共服务是关于公共服务、民主治理和公民参与的重要理论，它要求公务员要从传统的经济思维中走出来，而重新学习用一种政治思维进行工作，故公务员关心的将不仅仅是顾客之需，而且还要关心权力在社会的分配情况，即关心公共服务的落实情况以及民主治理、公民参与的实施情况。公务员的角色在新公共服务的视野下，则转变为“服务”——致力于构建一种互动的民主治理体系，而不是传统的“划桨”——干涉和执行具体的行政事务，也不是“掌舵”——对公共决策的方向性的干预以及体现到对公民的方向性的教育和指引。

    总之，西方公共行政变革的发展路径的潜台词是，行政改革的方向是指向服务型政府的，而服务型政府的关键因素是公务员角色的服务型定位和转变。

    我国将公务员角色改革视为服务型政府建设的重要方式，公务员角色变革的成果成为政府职能深化和行政体制改革重要的参考指标，而其公共服务能力一致被认为是公务员角色变革的关键所在。

    王兆力将公务员人才开发作为服务型政府建设的五大重要内容之一，并十分重视公务员能力建设，他认为“在事业成败关键在人构建现代公共服务型政府必须培养和造就一支高素质的公务员队伍，要把公务员队伍建设作为构建现代公共服务型政府的一项主要任务来抓。”[5]景亭将公务员制度作为服务型政府建设的切入口，并认为通过完善公务员职业体系可以推动服务型政府建构，她认为“服务型政府是以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府，服务型政府模式成功的关键在于建立现代公务员制度，培养积极主动和精明能干的公务员队伍。”[6]殊不知，重构的公务员职业体系也是服务于公务员公共服务能力提升的，也是为了公共效益的最大化。

    赵立波梳理了2003年以来公务员公共服务能力的研究成果，并对这些成果做出了客观的评价：“公共服务能力在这近十年的研究中已经形成了一个共识，即在适应政府转型与公务员能力建设趋势的前提下，公共服务能力已经成为通用或是核心的能力而纳入到公务员能力建设体系之中。”他还认为在公共服务取代主权理念成为立法基础、服务型政府建设成为我国改革和发展方向的背景下，公共服务能力在公务员能力体系中应该居于中心位置，是公务员各方面能力素质的综合体现；同时在“管理就是政府”语境下，政府管理活动与服务活动无法截然分离，公共服务能力的具体要求也体现在一些公共行政行为中，因而公共服务能力高低直接或间接影响公务员其他能力的提升和作用发挥、政府公共服务及公共行政职能的有效履行。

    三、公共服务能力建设的问题和对策

    学术界对于公务员公共服务能力占据的重要位置有了足够而较为一致的认识：公务员公共服务能力是公务员角色转变的关键所在。而要切实的推进公务员角色变革，自然需要将公共服务能力付诸实践，由此公共服务能力建设成为当务之急。

    当前关于公务员公共服务能力的研究并不多，而现有的研究却比较一致地认为我国公务员公共服务能力建设还存在诸多问题。张武强、汪雷、王蕙等认为公务员公共服务意识淡薄制约了我国基层政府公共服务能力的提高，客观上是对基层政府公共服务供给总量不高、效率不足、能力缺乏等现状造成了消极影响。张武强等认为受传统公共行政模式影响，一些基层政府部门和公务员“官本位”思想严重。历史地看，行政权力是我国整个社会的中心，政府是掌握者和执行者，政府对公共政策的制定和实施完全依赖于权力运作，即自上而下的行政命令。这种命令行政模式使得许多公务员忘记了政府的管理权力是社会通过一定方式授予的，他们仅仅把行政作为治民的活动，把人民当作管理、统治的对象。[7]公务员公共服务意识的淡薄说明公务员还没有正确认识自己的角色，更没有对自身的公共服务能力建设有任何的行动，可见公务员公共服务能力建设与自身角色转型和服务型政府建设的要求还存在不小差距。张礼祥对我国特区城市服务型政府进行研究后发现，特区服务型政府建设的成效很大程度上取决于特区公务员的公共服务能力，然而特区公务员公共服务能力建设方面仍旧存在公共服务观念淡薄、公共服务理念错位、公共服务责任心不强、公共服务行政机制不健全等方面的不足。[8]

    公务员代表了政府的形象和信誉，公务员是特殊的公民，他们肩负了更多的服务社会的责任和义务。公务员公共服务能力建设当前面临至少两大社会性问题。第一，目前我国社会处于快速的转型时期，政府作为社会转型的推动者，在城镇化化、工业化等动力性历史事件中扮演了重要角色的同时，公务员也成为社会体制性问题之下饱受诟病的角色，社会心态中甚至还存在一些“仇官”心理[9]，政府公信力受到一定的影响，公务员公共服务能力面临信任危机；第二，处于快速转型期的我国社会组织发展水平较低，社会自组织能力较差，社会不满情绪甚至非理性的抽象愤怒和集体狂欢无处排遣[10]，公务员公共服务能力建设缺乏“社会土壤”。

    当前关于公务员公共服务能力建设的对策的研究具有以下特点：第一，公务员公共服务观念转变。例如，王颖认为，新时期公务员应该转变权力观，并要具备公共行政精神，尊重公民并与之一起工作，同时还要坚持科学发展[11]。第二，提高公务员专业技能。窦泽秀等认为公务员公共服务能力建设应当注重各种通用能力和职业技能的培养，如分析和解决问题能力、革新创造能力、团队协作能力、信息处理能力、运用计算机技术的能力、数字运算能力、突发事件的应对处置能力、沟通表达能力、外语应用能力等[12]；胡厚翠认为加强对公务员培训是提供其技能的有力方式，她指出“培训是公务员职业建设机制的核心，是更新公务员素质的重要组成部分，是提升公务员水平与技能，开发公务员智力等的重要手段”[13]。第三，主要集中在公务员录用、选拔、绩效制度等围绕其本身的制度创新层面。例如，吴江主张公务员公开选拔不能按照老路走，按照服务型政府来说，要建设一支服务型公务员队伍，是公开选拔很重要的一个意义，他还认为公务员考核制度也影响到了公务员公共服务能力的发挥，他指出，公务员考绩制度，实际上就造成了官员不得不去搞政绩工程[14]。

    然而，若不首先正视和处理当前面临的两大社会性问题，再好的对策也会流于形式——这两个问题会将公务员角色变革带入“罗生门”之中，已经成为公共服务能力建设的最大社会性障碍。因之，充分发挥现有的举措的效果之前，一定要充分注重公务员信任机制以及社会治理机制创新。在信任机制方面，主要是通过多种形式对官员传统形象进行“祛魅”，可以通过公务员形象公关、公务员收入公开以及“三公”消费的透明化和合理化等手段重塑公务员形象；在社会治理方面，则要考虑长远一些，因为目前我国社会组织发展水平低以及政治参与不足的困境，实际是“强国家-弱社会”的博弈格局之下的无奈选择，社会利益诉求始终是存在的，并且公民权利主张也始终需要国家层面建立起完善的回应性机制，社会治理机制的建立和创新，背后的逻辑是国家-社会的互动。对公务员公共服务能力建设提供一个良好的体制环境，社会参与的倒逼以及国家自觉的树立治理理念二者缺一不可。

    公务员角色转变不能笼统而论，公务员有综合管理和专业技术不同岗位的区分，也有中央到地方乡镇不同层级的差别，然而，本文的研究并不期望对整个公务员群体做一个整体性的俯视和审视，而是从公务员内在的公共性特征出发，从理论的角度阐明公务员作为公共机构的组成部分理应具备更高的公共公共服务能力，无论何种类型的公务员都应当将公共服务能力的提升作为己任。国家权力特征从传统的统治到管理，再到服务，这是公共行政变革的不可扭转的趋势，公务员角色的“服务”内涵也应当更加深刻。

    参考文献：

    [1]张国臣.公务员能力建设论[M].北京，人民出版社，2009，（9）.

    [2]赵立波.公务员公共服务能力建设：十年回顾与推进战略[J].中共浙江省委党校学报，2013，（4）.

    [3]戴显林.公务员能力建设[M].西南交通大学出版社，2011，（5）.

    [4]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务而不是掌舵[M].丁煌 译.北京：中国人民大学出版社，2010.

    [5]王兆力.对构建现代公共服务型政府的几点思考[J].理论前沿，2009，（5）.

    [6]景亭.服务型政府视角下公务员制度的缺陷与重构[J].江苏社会科学，2007，（3）.

    [7]张武强，汪雷，王蕙.基层政府公共服务能力：影响因素及对策分析[J].江西社会科学，2009，（5）.

    [8]张礼祥.论特区服务型政府公务员公共服务能力建设[J].海南大学学报（人文社会科学版），2010，（4）.

    [9]吴建华、赵德岩.浅析当前社会仇官心理的成因及消解对策[M].青海社会科学，2011，（2）.

    [10]于建嵘.自媒体时代公众参与的困境与破解途径——以2012年重大群体性事件为例[M].上海大学学报，2013，（4）.

    [11]王颖.新公共服务理论视野下公务员角色重塑[J].社会科学辑刊，2006，（4）.

    [12]窦泽秀、赵立波.公务员公共服务能力建设的模型构建与路径选择[J].学习论坛，2011，（5）.

    [13]胡厚翠.浅论如何提升公务员公共服务的能力[J].哈尔滨市委党校学报，2012，（5）.

    [14]吴江.服务型政府与公务员能力建设[J].中国行政管理，2004，（11）.

    责任编辑 张小莉