加强和创新基层党风廉政建设的有益探索
[摘 要]基层党风廉政建设是整个党风廉政建设的重要基础。大力推行党内巡视制度，在加强党内监督、惩治腐败方面发挥着积极的作用。然而，基层党风廉政建设要不要开展巡视工作，如何开展，尚无实地探索和经验提供。沈阳市东陵区（浑南新区）在迎来浑南大开发的大好发展机遇之际，面对党风廉政建设的繁重任务，大胆尝试，率先建立并实施区一级巡视制度，为加强和创新基层党风廉政建设作出了十分有益的探索。
[关键词]党风廉政建设；巡视制度；规范化；制度化
[中图分类号]D261-3；D267 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）04-0027-05
一、东陵区（浑南新区）党风廉政建设巡视工作的创立与开展
东陵区（浑南新区）党风廉政建设巡视工作是从2012年初开始推行的。区纪委结合全区建设发展对党风廉政建设的实际要求，以自上而下监督为主导，以自下而上监督为基础，以监督预防为重点，构建了由区纪委设立并向区纪委负责的巡视组这一组织架构，以此为依托，作为党内监督的重要补充，对区内领导机关和领导干部实施监督检查，创立了区一级纪检监察工作新模式。
（一）建立相对独立的巡视机构，创建基层纪检监察新的组织形式
巡视是党加强上级组织监督下级组织及其主要领导成员的一种党内监督方式，主要由中央和省一级向下进行。东陵区（浑南新区）经过新一轮区划调整后，成为城市新型城区，被定位为现代化新城市标志区，由此进入了历史上大开发大建设的绝好发展时期。如火如荼的建设让城区面貌日新月异的同时，干部的腐败问题也接连发生，给新区的发展蒙上了浓重的阴影。区纪委查办案件中发现，干部腐败固然与个人素养有关，但也和监督不及时、不到位有着直接关系。为此，东陵区（浑南新区）纪委多次深入基层调查研究，听取意见和建议，并召开由组织、人事、审计、检察等相关部门参加的座谈会进行研究，大胆提出在区一级建立党风廉政建设巡视组。巡视组的组长由区委常委、区纪委书记担任，副组长由有关副区级领导担任；成员包括区纪委、组织部、监察局、检察院、审计局等部门有关领导。根据区内工作区域特点，设立了4个巡视组，分别负责对浑南新城、沈抚新城、其他园区及区直重点部门的日常巡视工作。同时，各巡视组作为区纪委、监察局派驻对应巡视地区、部门的纪检监察工作室，对所在地区、部门开展日常督察工作。按照“政治素质好、业务能力强，精力充沛、年富力强”的原则，区委选派了具有丰富的基层和专业工作经验的在职区管领导干部为巡视组成员。自此，一种基层纪检监察新的组织监督形式创建而成。
（二）创新巡视监督工作方式，实现巡视工作的规范化、制度化
在工作中，东陵区（浑南新区）党风廉政建设巡视工作巡视组创立了“五巡视一通报一反馈”的巡视工作模式。“五巡视”是指参会巡视、跟踪巡视、约谈巡视、查档巡视及举报巡视。具体而言，参会巡视即根据工作需要参加、列席被巡视单位重要工作决策部署等会议；跟踪巡视即对重大项目、重大决策的执行情况进行现场跟踪检查；约谈巡视即约定时间，与有关单位主要领导、关键项目和岗位负责人就工作情况、党风廉政建设有关规定落实情况进行谈话；查档巡视即根据巡视工作的重点和党风廉政建设中的重点、难点问题，群众反映的热点问题，通过查阅相关档案了解情况、发现问题并提出建议；举报巡视即通过设立巡视监督举报箱，收集群众反映的巡视单位党风廉政建设方面存在的问题，并根据群众举报的内容，按相关规定处理。“一通报”是指巡视组每个月向被巡视单位通报巡视工作情况，提出工作建议。“一反馈”是指各工作小组及时将被巡视单位就巡视组提出的意见和建议的整改落实情况向区巡视办反馈，重大情况区巡视办及时向区委领导反馈。为了使巡视工作顺利开展，巡视工作领导小组办公室研究制定了《巡视组工作制度》等制度措施，实行周例会、月汇报，各巡视组每周一召开例会，总结上周工作，研究部署本周要点。每月向领导小组汇报一次工作，每季度组织一次集中巡视，每半年进行一次工作总结。同时，建立了档案管理、信息反馈、巡视工作规范、考勤管理等制度。组织全体成员围绕预防职务犯罪、动拆迁、招投标等有针对性地开展专业培训，编辑《巡视专报》，定期向区委领导和有关部门汇报和反馈工作情况，从而实现了巡视工作的规范化、制度化。
（三）全方位并有重点地开展巡视监督工作，及时发现违法违纪线索
巡视组的职责任务就是发现问题、反映问题，这是中央巡视工作条例的基本规定。东陵区（浑南新区）区委根据巡视制度的基本要求，结合区级工作实际，明确了巡视工作的对象和工作重点。党风廉政建设巡视对象主要包括区委、区政府各部、委办局中心，各乡镇、街道办事处，以及区直属企业的领导班子及其他成员；党风廉政建设巡视工作除中央、省委、市委的部署落实情况外，重点围绕三个方面开展：一是征用土地、房屋拆迁工作及在农村集体资金、资源，资产管理中执行纪律情况；二是工程建设、城市设施建设、公共资源交易及招投标过程中执行纪律情况；三是政府采购、行政审批、资金管理等过程中执行纪律情况。同时，对于区委、区政府交办的其他事项，巡视组根据情况对各功能区、街道及区直各部门开展巡视监督；在巡视工作中，巡视组成员根据工作需要列席所在地区、单位领导班子及其他有关方面会议，对监督事项进行抽查，调阅、复制有关文件、档案、会议记录等资料。巡视组也在各单位设置了举报信箱和公开电话，不定期的进行走访调研，与领导班子成员谈话，与一般干部和群众进行座谈，收集群众意见建议，倾听群众诉求呼声，从中发现党员干部违纪违法线索，交由区纪委立案调查。根据巡视组提供的线索，区纪委先后查办了桃仙街道班家寨村党支部书莽宝明擅自挪用村集体资金，营城子街道南大甸子村党支部书记张健友、村委会主任张吕多骗取国家动迁补偿款等一系列案件，惩治了腐败分子，维护了群众利益。
二、东陵区（浑南新区）党风廉政建设巡视工作的特色与成效
东陵区（浑南新区）党风廉政建设巡视工作的开展历时两年，经过积极探索，形成了富有特色的工作内容、方式和机制，取得了初步成效。
（一）主要特色
1.与创设垂直的领导体制紧密结合，增大巡视工作的组织力度。在现实党内生活中，由于现有体制的缺陷，对领导班子的主要负责人和“一把手”的监督是薄弱环节，表现为依靠同级监督乏力，而来自上级部门的监督又往往不到位。设立巡视组，开展巡视工作，在一定程度上弥补了现有体制的不足。但是，不能不看到，单纯依靠巡视组依然不能完全解决监督的有效性问题。因为巡视组的功能在于巡视，在执行规定范围内的任务时明确表现为“四不”，即不干预被巡视地方或部门的工作，不具体承担案件查办工作，不处理具体问题，对所到地方或部门的工作及发现的问题不作个人表态。问题的实际解决，还需依赖权力部门。而从专门监督部门讲，主要是纪律检查机构。虽然巡视组相对于被监督部门有其相对独立性，且因此而产生了监督权力的威慑力量，但由于权力结构中的制衡体系并未形成，巡视组所产生的威慑作用是有限的，极易递减。东陵区（浑南新区）纪委在开展巡视工作中，没有就巡视而巡视，而是把巡视和体制创新有机结合起来，在设立巡视组的同时，适时推出并实施区纪委向功能园区及区直部门派驻纪检监察机构这一重大改革，将各功能区纪检监察机构由原来的区纪委和功能区党工委双重管理改为由区纪委、监察局统一管理，并同时设立功能区监察分局，实行一套机构，两块牌子，进而有效整合纪检监察资源，从体制上为进一步加强对功能区党政领导班子及其成员、党员和行政监察对象的监督，推动巡视组工作的后续开展，特别是对巡视工作中所发现的问题给予有效解决，进而促进党风廉政建设和反腐败工作深入开展提供了强有力的组织和制度性的保证，使巡视工作不再仅仅是现有监督体制的一个补充，还是与功能区同样相对独立的纪检监察机构相互合作，以各自的功能相互作用共同发挥合力，打造出体制性有效监督和反腐的先行样板。
2.与广泛覆盖的巡视内容紧密结合，创建完整的巡视工作模式。在区一级开展巡视工作，鉴于基层工作的具体性、繁杂性，东陵区（浑面新区）纪委对巡视组的工作内容规定得非常广泛而具体，涉及到党务、政务、特别是与经济利益紧密挂钩的大型工程项目建设等等。内容的浩繁无疑增大了巡视的工作量，决定了巡视组的工作方式不同于一般的监督监察方式，需要以改革创新的精神探索新的工作方式，以适应巡视工作的内容要求，体现出广泛性、完整性、严密性的工作特点，防止出现无序以及由此带来的漏洞与死角。为此，在巡视监督工作实践中，东陵区（浑南新区）纪委不断探索和总结巡视工作的方式和方法，形成了“五巡视一通报一反馈”的巡视工作模式，最大限度地防止了巡视工作的死角，保证了巡视工作的有序和严谨。
3.与发展中的重点任务紧密结合，建立灵活快捷的巡视工作反应机制。巡视工作内容广泛，但由于发展阶段不同，所面临的突出问题有阶段性差异，因而巡视的重点也往往不同，需要巡视工作每年都应有所侧重，抓住主要问题，以点带面，以重点突破推动相关问题的积极有效解决。近些年，沈阳实施浑南大开发的战略，给东陵区（浑南新区）带来了前所未有的大好发展机遇，同时，也给纪律检查工作提出了更加艰巨的任务。面对巨大的建设市场，如何保证领导干部大显身手大有作为，不被金钱所诱、不被利益所惑，如何及时发现、制止和解决建设中出现的违纪和腐败问题，保证浑南的建设和发展顺利健康进行，东陵区（浑南新区）纪委在发挥一般监督职能的同时，依托巡视组的功能和力量，根据中央的重点要求和本区的重点需要实际，在保证监督连续性的同时，相应转换巡视重点，灵活开展巡视工作，及时发现及时解决，防止问题积压而连带其他矛盾爆发，降低解决问题的时间和成本。如2012年初，东陵区（浑南新区）结合筹办全运会进入决战之年，将巡视工作重点放在功能园区及区直重点部门重大项目建设、重要资金使用情况、土地房屋征收补偿等重点工作、重点环节的监督检查上，保证了全运会工程建设的有序进行。到了2013年，东陵区（浑南新区）又按照中央提出的改进工作作风的八项规定、密切联系群众的要求，将损害群众利益等群众反映的热点、难点问题作为重点开展巡视监督工作，其中尤其加大对征地拆迁、重大项目建设、农民回迁房安置各个环节的巡视监督，并提出把握体制、机制、制度建设等关键环节，采取对人、对事、动机、机会等腐败链条、深入系统开展工作，从而将巡视工作由对人的巡视提升到对体制、机制、工作制度的巡视，推动巡视工作步步深入。
4.与实地调查和理论研究紧密结合，提升巡视工作思想与行动的成熟自觉。在区一级开展巡视工作是一个创举，没有成型的经验可借鉴，一切都靠自己在实践中探索和总结。理论思考总结的高度往往直接影响着实践的深度。有了正确的理论才会有正确的行动，有了比较科学的理论才会有比较自觉的行动。提升区一级巡视工作的自觉性、规范性和科学性，离不开相应的理论总结和指导。在此，东陵区（浑南新区）纪委表现出高度的理论自觉。他们在科委的支持下，确定了关于有效开展巡视工作的研究课题。一方面，他们要求各巡视组结合本身工作深入开展研究，不断总结巡视工作经验，其中撰写的《如何加强集体土地征收工作的巡视与监督的探讨》《基建行业屡见不鲜的腐败现象分析》《浑南新区功能园区农村基层组织党风廉政建设巡视工作的实践探索》《如何在政府部门开展党风廉政建设巡视工作》等研究报告，将工作中零散的感性认识，通过梳理总结、概括提炼，上升到系统的理性认识。另一方面，他们邀请高校和党校的有关专家、学者座谈讨论，对巡视实践中的做法进一步论证，从经验中提炼出带有规律性的认识，在更高的理论层面上指导实践积极稳步运行，促进了从事巡视工作干部的理论自觉和实践的成熟。
（二）突出成效
1.以及时有效的监督为全区经济建设和社会发展提供了助推力量。巡视工作不是为抓问题而抓问题，而是旨在及时发现问题、及时告知、督促解决，促进党的路线方针政策的贯彻落实，促进区委区政府部署的各项工作健康运行。区委第一巡视组负责浑南新城的党风廉政建设巡视工作。根据浑南新城现阶段的重点工作任务，第一巡视组将征用土地、房屋拆迁确定为巡视工作重点。为减少以往工作中的矛盾冲突，增强工作的规范性，尊重民意，第一巡视组针对巡视中发现的的监督和沟通机制不畅等薄弱环节，建议成立村民代表监督小组，对补偿政策、补偿标准等群众关心的热点问题上墙公示，设立举报箱等等，通过民主公开的形式，增加拆迁工作的透明度，消除干部与群众之间的隔阂，保证了拆迁工作的顺利进行，矛盾冲突大大减少。
2.以真实的信息传递和客观的建议表达为正确决策、及时调整部署提供了可靠依据。巡视不仅是上对下的监督过程，也是下情上达的过程。通过巡视，可能帮助决策部门了解和掌握基层实践中最直接、最鲜活的情况，为制定和修订政策以及做好决策提供可靠的依据，促使各级领导干部更好地履行职责。区委第二巡视组在沈抚新城园区巡视工作中，注重深入实际，探挖实情，广泛听取各方面反映，与职能部门、重要岗位、关键人员保持密切接触、信息通畅，与开展重点工作、实施重要事项保持同步互动、跟踪共进。通过深入工地、村屯听取反映，所了解的是真实的信息，掌握的是第一手材料，在此基础上提出的建议有理有据，令人信服，被巡视单位也由原来对巡视组的冷漠、提防和排斥转向接受、信任和认可。很多干部不再敌视巡视组的工作，而把巡视看作获取信息的通道，从巡视组的意见和建议中思考和弥补工作的缺陷，及时调整工作思路，推动工作富有成效地开展。
3.以严格的整改落实为党员干部防微杜渐提供了重要的组织保证。干部是党的事业的骨干，在浑南大开发中肩负着建设和发展的历史使命。然而，无论承担多大的责任，干部都需把握行为尺度，用权必须中规中矩，不可超越法律和政策边界。边界一旦突破，小错不纠势必铸成大错。东陵区（浑南新区）巡视工作的开展，为防止干部突破边界增设了一道更加坚固的防线。在巡视工作中，各巡视组以发现和反映违法违纪线索为首要职能，以督察督办为主旨，严格保证巡视成果能够落到实处。通过对莽宝明、张健友、张吕多等干部严重违纪违法案件的发现与督促惩处，果断刹风整纪，给干部敲响了警钟。而对干部工作中的一般性问题，巡视组也是早打招呼，督促整改，防患未然。各被巡视单位主要领导对巡视组提出的涉及拆迁、建设、三资等各领域管理方面建议也非常重视。如新兴产业园主要领导立即召开园区领导班子会议讨论研究，沈抚新城主要领导及时安排负责人立即整改落实。通过建立党风廉政建设巡视监督制度，对苗头性、倾向性问题早发现、早反映、早制止，强化了区委对党员干部的监督管理，为进一步推进党风廉政建设提供了有效的工作载体，为干部想干事、干成事、不出事提供了安全屏障。
三、东陵区（浑南新区）开展党风廉政建设巡视工作的有益启示
区级党委和政府是党和国家组织体系的重要基础，作为党的路线、方针、政策的最终执行者，与群众有着最直接、最密切的联系。区级权力体系所管理的基层干部，其一言一行直接代表着党和政府的形象，影响着党和政府在群众中的威望。东陵区（浑南新区）在区级开展党风廉政建设巡视工作，对于完善党内监督制约机制、从源头上预防腐败、加强基层干部队伍作风建设，进一步增强密切联系群众的自觉性，无疑具有很强的针对性和实效性。
（一）在区级开展党风廉政建设巡视工作是完善基层党内监督制约机制的有力举措
从现实状况看，受传统观念和体制机制的影响，目前党内监督有效的监督模式和监督方法主要依赖于上级组织对下级组织及其成员的监督。但由于上级监督存在着信息源获取不直接、不及时、不全面等状况，使上级监督受到一定的限制。与之相比较，领导班子成员之间、班子成员和群众间彼此熟悉，相互了解，理应最有发言权，但同级监督和下对上的监督的效果还不理想。东陵区（浑南新区）开展的党风廉政建设巡视工作的对象主要是辖区内的各级领导班子，重点是区委、区政府各部、委办局中心，各乡镇、街道办事处，以及区直属企业的领导班子及其他成员，目标明确，针对性强，抓住了关键。而在巡视工作的实践中，则以灵活多样的方式广泛地接触干部和群众，更全面、深入地了解和掌握一个地方或单位的真实情况，并直接向派出巡视组的党组织报告。这样就把自上而下的监督同自下而上的监督以及同级监督紧密结合起来，把党内监督和群众监督结合起来，可以较好地解决自我监督乏力、上级监督鞭长莫及、群众监督难以到位、舆论监督不便涉及、班子内部监督难以制约的问题。
（二）在区级开展党风廉政建设巡视工作是及时发现、防止干部腐败的重要保证
党风廉政建设巡视工作既是一种监督，更是一种教育。在区级开展党风廉政建设巡视工作的一项重要职能在于了解情况，在于警醒和教育。从某种意义上说，巡视工作的过程是加强廉政风险防控管理的过程。对于绝大多数领导干部来说，不是在巡视工作中被发现和查处什么问题，而是接受教育，更好地做到自重、自醒、自警、自律，更加牢固地树立正确的世界观、权力观、政绩观、利益观。巡视工作不是领导对基层干部的不信任，恰恰相反，巡视是爱护、是监督、是帮助。党风廉政建设巡视工作如同机车上的制动器，对党员干部的权力具有约束和保护功能，对滥用权力的越轨行为具有防范和矫正功能。实行巡视与检查，对于基层领导干部来说，就是要进一步促进决策民主化，推进政务公开，坚持勤政廉政，落实问责制度，强化刚性约束，增强监督合力。从东陵区（浑南新区）党风廉政建设巡视工作的实践看，无论是对一般性问题的早提醒、早劝阻，还是对比较严重问题的早刹车、早采取措施，都警示和防止了一批领导干部在错误上跌倒，是从源头上预防腐败的可贵探索。
（三）在区级开展党风廉政建设巡视工作是加强作风建设的有力抓手
良好的作风是凝聚党心民心的巨大力量，是维护执政党清正廉洁形象的重要保障。当前从整体上看，区级管理的各基层组织是坚强的、有力的，领导干部的主流是健康的、向上的，但是也有一些地方和一些领导干部的权力观发生了严重的扭曲，不能正确地看待和运用手中的权力，为了本地区、本部门、本单位乃至个人的利益，不惜损害党和国家及人民的利益，少数人以权谋私，行贿受贿，贪污腐化，重大违纪违法案件时有发生。有的领导干部滋生了严重的形式主义、官僚主义，作风飘浮，工作不实，脱离群众，致使一些本来可以做得好一点的事情没有做好，一些本来应该可以解决的问题久拖不决，一些本来可以缓解的矛盾进一步激化。这些现象败坏了党的形象，损害了党群关系，同立党为公、执政为民的要求是根本不相容的。东陵区（浑南新区）开展的党风廉政建设巡视工作，通过经常开展廉政、勤政和警示教育，督促基层干部遵守党纪、依法行政，全面提高思想理论素质和政策业务水平，从而增强基层干部正确用权的自觉意识，并以此推动行为的自觉；同时巡视工作领导小组还通过座谈、走访等形式征求各种意见和情况反馈，深入基层巡视工作情况，通过集中开展专项巡视，把巡视工作重心由面向点转移，不断增强党风廉政建设巡视工作影响力，成为加强基层干部队伍作风建设的有力抓手。
（课题组成员：高华山，沈阳市东陵区（浑南新区）纪委书记；王苏磊，沈阳市东陵区（浑南新区）政府副区级调研员；丁洪彪，沈阳市东陵区（浑南新区）纪委副书记；唐晓清，储 霞，中共辽宁省委党校教授；牟广东，中共辽宁省委党校副教授；武 巍，辽宁大学副教授。）
责任编辑 董瑞军
