地理国情服务区域经济社会发展关键问题探讨

    贾夙　王红燕　刘现印

    摘要：十二五期间，国家组织实施了全国范围的第一轮地理国情普查工作。地理国情作为基础国情的重要部分，能够客观反映我国地表自然、生态及人类活动的基本情况。目前，国家正组织新一轮的地理国情数据更新任务，地理国情动态监测已成为一种常态化、系统性的工作。文章从政策、技术、部门协作等角度对地理国情信息服务区经济社会发展的关键问题进行了探讨，对存在的问题进行了分析，并提出了一些具体措施及改善建议。

    關键词：地理国情；服务；经济发展

    一、概述

    地理国情主要是指地表自然和人文地理要素的空间分布、特征及其相互关系，是基本国情的重要组成部分。地理国情信息具有涵盖面广、综合性强的特点，能够客观、准确地反映地表特征和地理现象，可以在国家和区域发展战略与发展规划制定、经济结构布局调整、经济发展方式转变、突发公共事件应对等管理决策工作中发挥重要作用。目前全国第一次地理国情普查工作已全面完成，并形成了系统、权威的本底数据，并实施了标准时点核准工作，利用两期数据开展了多种统计分析工作，通过全国范围的地理国情普查、监测项目的实施，形成了整套的技术解决方案，积累了丰富的生产经验，为下一步常态化的地理国情监测项目开展奠定了基础，但是目前也存在着地理国情信息应用不足、支撑体系不健全、成果和服务方式不完善等诸多问题，在立法、机构设置、技术体系、信息共享等方面还有很多工作要做，以不断提升地理国情服务于经济社会发展的水平和能力。

    二、地理国情服务区域经济发展现状

    地理国情监测工作（如图1所示）是由国家统一组织实施的，技术标准、监测机制等方面均是全国统一，因此监测信息的尺度在全国范围内是基本一致的，具备在全国范围内进行横向比较的基础，地理国情监测能够提供任意区域不同时间的生态、经济等信息，因此可以做为政府决策在科学性、合理性等方面评价的依据或参考，同时也可以做为政府官员离任审计的参考或依据。国家正在推动的“多规合一”工作，在统一的空间信息平台上建立控制线体系，以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标。

    目前浙江、海南、山西、四川、黑龙江等省开展了地理国情服务多规合一工作的试点。国家发展改革委与国家测绘地理信息局在地理国情监测服务区域协调发展总体战略、市县经济社会发展规划编制方面开展了合作。基于地理国情有机整合各类空间规划，编制形成经济发展与区域布局、社会发展与生态保护的一体化规划。地理国情信息还在国土空间开发、生态环境保护、资源节约集约利用、城市空间发展变化、区域总体发展规划和建立生态文明制度体系等众多方面得到应用，目前针对这些方向，国家组织了大气颗粒物污染源空间分布、城市空间格局变迁、生态保护区管理、多规合一信息化平台建设、国家级新区建设变化、沿海滩涂变化监测等多个应用示范，取得了一定的监测成果及较好的应用效果。

    三、主要问题

    （一）地理国情信息应用不足

    过去测绘地理信息部门的生产与需求脱节，仍以计划性的基础测绘为主要生产任务，这种延续多年的传统测绘生产模式，注重讲究方法科学性、程序严谨性、数据准确度，缺乏从服务快速、简便、高效等角度考虑，导致生产出来的数据无人问津、束之高阁的现象比较突出，难以发挥其应有作用。地理国情的开展在一定程度上有所改观，从立项、组织实施、成果推广都紧跟需求，主动作为。但由于种种原因，地理国情信息的应用与预期还有不小距离，地理国情信息应用不足还较突出。

    （二）支撑方法体系不够完整

    一方面缺少法律政策方面的支持认可。目前“地理国情监测”还尚未写进测绘法，约束力不强。利用地理国情信息还属于倡导性的工作理念，没有深入到政府部门日常工作中；另一方面技术支撑有待加强，地理国情信息理论上能应用到绝大多数行业部门，但是具体到“怎么用”“如何用”上需要加强实践和研究。

    （三）成果和服务方式有待完善

    目前地理国情信息成果形式比较单一，不能满足所有部门用户需求，需要进一步深加工，特别是深入进行数据挖掘，真正做到好用、实用、有用。在服务方式上，还应由单一离线式数据拷贝向提供离线、在线、调用等多种服务方式发展。在服务机制上应切实减少简化审批环节，建立健全地理国情信息共建共享机制，提高信息的利用效率。

    四、措施及建议

    （一）建立政府主导、部门协调的工作机制

    地理国情监测具有公益性的特点，监测成果有利于准确掌握资源环境的承载能力和经济社会发展的潜力，可以为国家宏观经济政策研究、区域政策制定提供有效的数据支撑。获取系统、准确、完整、现势性强的地理国情监测数据需要以政府来主导实施，可以充分调动社会力量参与，但是为了保证信息的权威性，现阶段还必须得以政府主导的形式来开展。开展地理国情监测需要充分调动各方面的积极性，发挥部门间协作的作用，争取多方面的配合和努力。在纵向上，要建立健全中央、省和市县三级联动的监测分工协作机制，在横向上，要沟通协调，拓展完善与其他部门的共建共享或分建共享合作机制。

    形成政府主导、部门协调的工作机制是一项系统任务，需要从多个方面、多个层面来完成，包括建立主导工作总体实施的管理机构，共享地理国情监测信息的综合协调机构，负责发布监测成果的成果发布机构，以及支撑工作顺利实施及不断提升建设水平的技术研究机构。其中管理机构是政府部门，应改变目前临时机构的现状，以独立、长期的机构形式存在较为合理。地理国情监测信息具有权威性、客观性的特点，而且是多时态的信息，需要建立针对不同需求的发布机制，需要发布的信息根据需求侧重点及发布形式不完全相同，如面向政府管理决策的核心信息可以通过政务内网的形式向部分部门发布，面向社会公众的完全可公开的信息则可以通过互联网的形式进行发布，因此需要建立一套完整的信息发布机制，并且需要不断丰富信息发布的内容与形式。地理国情监测具备的信息十分全面，涵盖人文、地理、经济、生态等多个方面，涉及到很多专业部门的专题信息，由于各方出发点、利益诉求，需要建立一个科学、合理、完善的协调机制，协调机制包括管理、技术等多个层面。地理国情监测的技术体系及服务形式需要不断的创新，需要具体的技术研究机构来进行支撑，可以通过建立相应的科研院所，或者在高等院校设立相应专业等形式来实现。形成政府主导、部门协调的工作机制是一个逐步实施、循序渐进的过程，只有确定“政府主导”的思路，才能确保工作持续、常态化开展，必须注重“部门协调”，才能打通部门间的隔阂，兼顾全局利益，最终将地理国情监测与经济社会发展紧密结合，切实做到为经济发展服务。

    （二）将地理国情信息融入区域经济社会发展重大决策中

    地理国情信息具有多时间、多层次、空间化的特点，通过综合考虑时间、空间、经济指標三个维度，并建立决策支持系统和经济模型，能够研究经济发展规律、预测经济发展趋向，进行经济空间布局、调整产业空间结构，从而取得经济规模效益、实现经济可持续发展。

    服务方式应由“被动式”升级为“主动式”，通过不断的努力，变成“请专业部门用”变为“专业部门主动用”，使地理国情信息逐步融入区域经济社会发展重大决策中，以充分发挥地理国情信息为经济建设提供技术支撑、空间基础、监督检查等提供保障服务的能力。

    （三）地理国情监测常态化提供长期服务

    地理国情监测是我国在跟踪国际发展形势，借鉴美国等世界发达国家成熟经验的基础上，为使测绘工作更好地满足我国经济社会发展需求而提出的新任务，该任务是一项长期而艰巨的系统工程，是一个循序渐进的过程，在这个过程当中，要积极借鉴世界发达国家的成功经验，不断开拓创新，实践完善。

    五、总结

    要充分利用、调控和整合优势力量，形成规模化地理国情监测能力，为区域经济发展、生态文明建设等提供科学、有效的保障服务，并实现业务化、常态化地理国情信息服务体系。通过依法监测，明确地理国情监测法定地位，推进建立完善的地理国情监测法律规范体系，出台《地理国情监测条例》等配套法规，确立地理国情监测工作在国民经济和社会发展中的法定地位。围绕地理国情监测成果发布、信息共享与开发利用等重点领域，适时制定和完善相关法规制度，保障地理国情监测持续健康安全发展。

    参考文献：

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    （作者单位：山东省国土测绘院）