利用倒逼机制改善青海生态环境

    冯永香

    摘要：近年来，青海省委、省政府明确提出要加大力度研究和破解“如何利用倒逼机制改善生态环境”的问题，通过建立完善的环境法规、标准及政策等，从而使经济与社会发展方式向环境友好型与资源节约型的方向转变，这无疑是青海改善生态环境的重要战略选择。

    关键词：青海；生态环境；改善；倒逼机制

    青海是我国资源环境压力最大的省份之一，能源消耗密度高、工业和生活废弃物排放量日渐增大，再加上青海特殊的自然条件，决定了青海生态环境存在着脆弱性、易损性和难复性。随着工业化、城市化进程的加快，青海面临着生态环境亟待保护的问题。近年来，青海省委、省政府明确提出要加大力度研究和破解“如何利用倒逼机制改善生态环境”的问题，通过建立完善的环境法规、标准及政策等，从而使经济与社会发展方式向环境友好型与资源节约型的方向转变，促进经济、社会与自然环境的和谐发展，这无疑是青海改善生态环境的重要战略选择。

    一、青海生态环境形势现状分析

    生态环境现状不容乐观。从生态保护方面看，乱采滥挖破坏矿山生态环境现象仍有存在，由于青海独特的地理位置、气候条件和自然环境，生态环境被损坏后的修复程度较低，加之自然灾害发生频率不断增加，生态环境抗自然能力逐渐减弱，物种生存条件恶化，生物多样性处于衰退状态；由于受到水土流失、土地沙化、草场退化等多重因素影响，全省野生动物，物种分布区域缩小，物种生存条件恶化，受威胁的生物物种约占总类的15%-20%，高于世界平均水平；水土流失严重。目前，全省水土流失面积仍以每年0.21 万平方千米的速度扩大，水土流失面积和侵蚀面积远高于全国平均水平；土地沙化日趋严峻。全省沙漠化面积12.5万平方千米，潜在沙漠化面积0.98万平方千米，主要分布在柴达木盆地、共和盆地、青海湖地区和黄河源头区；退化草原面积不断扩大。全省中度以上退化草地面积733万平方千米，占全省草地面积的20.3%，严重退化草地面积440万平方千米，占全省草地面积的12.2%，沙化草地面积193万平方千米，占全省草地面积的5.3%。退化草地中以干旱、半干旱气候类型的草场最为严重。从污染治理方面看，部分地区水环境质量还没有得到根本性好转，城河治理的进度较慢；用水源地上游村庄和周边的环境整治工作力度不足，一定程度上影响了水库水质；区域性、行业性污染问题仍比较突出；农业规模化经营水平还比较低下，滥用农药、化肥现象仍然存在，农业面源污染问题较为突出。

    大气污染日趋严重。近年来，青海重点城镇环境空气质量总体保持稳定，局部地区和重点流域环境质量持续改善，但随着经济发展和城镇化建设的加快，青海大气污染日趋严峻，特别是以西宁为重点的东部城市群，存在大气污染状况。其中，空气颗粒物污染问题不断增加。而造成大气污染的主要原因有机动车排放的尾气污染、扬尘污染、煤烟污染以及工业污染等。[1]据环保部门提供的资料来看，2013年上半年，西宁市大气质量中度、重度污染天数较前一年明显增多，首要污染物为PM10和PM2.5的超标天数占检测天数的90.6%。

    协同组织力量较为薄弱。生态环境治理保护牵涉建设、水利、农业、城管等20多个部门及各镇（街道），单靠政府部门去考核、检查、督查，力量比较单薄，工作往往只是汇总各项目进展情况，检查、监督力度不足，效果不是很好。同时，环保部门自身力量也不足，基层环保网络建设还有待进一步加强，就目前日趋繁重的环保执法任务而言，基层环境管理还不适应新形势的发展，管理不到位问题偶有存在。

    生态优先的理念普及力度不够。在青海经济发展过程中，还存在边污染边治理或先污染后治理的现象，长期积累的生态环境问题尚未得到根本解决，对新污染产生的控制工作还需进一步加强。社会公众对于提高生态承载能力、生态保护、减少污染的前提下发展经济的认识还有待于提高，对生态环境共建的意识还不强，从自身做起、共同参与保护生态环境的共识还有待于进一步提高。

    青海生态环境保护和建设在维护国家生态安全中具有重要的作用。近年来，省委、省政府高度重视生态环境保护，坚定地把生态保护作为重大的历史责任和实现自身可持续发展的大事来抓，大力推进重大生态保护建设工程，加强大气和环境治理，积极探索生态文明制度体系建设，总体来看，青海生态环境总体得到了明显改善，但由于青海特殊的地理条件，也存在一些需要长期加以修复的生态环境。

    二、利用倒逼机制改善青海生态环境的基本思路

    以环境目标倒逼经济结构调整和发展方式。青海是资源型省份，盐湖、石油、天然气、有色金属等资源储量相当可观，特别是在素有“聚宝盆”之称的柴达木盆地。[2]随着工业发展，形成了一定的路径依赖。如甘河滩工业园区，园区内工业聚集，企业污染问题比较突出，对于雾霾的形成，来自工业的占比较大，煤炭燃烧，工业生产过程中有很多化合物的排放，都为霾的形成输送了颗粒物。因此，要转型，首先要靠政策引导。优先突出环境问题，以环境质量目标倒逼经济结构调整和发展方式转变，建立起相应的环境保护战略体系、环境质量评价体系、环境保护法规政策和科技标准体系等。其次，要转型，就是把生态环境的约束条件引入到经济结构的调整和转型中。同时，不断强化环境质量标准的导向作用，以环境质量标准倒推规划目标，按照规划所确定的目标确定重点任务，通过确定的任务需求配置所管理的资源，形成以环境目标倒逼经济结构调整和发展方式的机制，积极推进传统产业升级和新兴产业倍增计划，形成有利于节约能源、资源，保护生态环境的现代产业体系。

    以污染物总量约束倒逼环保产业结构调整。青海省多年来的粗犷、高消耗、资源依赖型的经济发展方式已经造成环境资源承载能力下降，再加上企业环境守法成本高于违法成本等制度缺陷，使得环境污染势头没有得到有效改变，大气环境形势依然严峻，污染物排放总量大，传统煤烟污染尚未得到有效控制，生态环境保护已成为青海面临的挑战之一，要遏制环境恶化的趋势，需要调整产业结构，变“黑色发展”为“绿色发展”。[3]因此，首先，要摸清地方实际，对区域内环境容量加以测算，根据环境容量来制定污染物总量控制的阶段性目标与总体目标。地方政府在推进生态环境保护，管理体制机制改革过程中以解决区域性环境问题为重要抓手，明确主要污染物总量控制目标要求、重点任务和保障措施，在规划目标与规划方案的制定过程中，加强统筹协调、上下衔接、部门联动，做到宏观与微观相结合、区域与流域相结合、行业与项目相结合；其次，通过对现有污染物的梳理，将新污染物纳入总量控制范畴，实现对污染物的全面控制，并将总量控制指标逐级分解到地方各级人民政府并落实到排污单位。再次，发展高新产业、环保节能产业等，淘汰重污染产业与排污大户。近年来，青海省政府加大行业整治，着力强化节能降耗措施，对造纸、电镀、水泥、印染等行业利用“市场倒逼机制”抑制部分行业的产能过剩和重复建设。如海西州采取“工程减排、结构减排、管理减排”三大措施，实施青海碱业脱硫、青海庆华煤化脱硫、海西化建脱硝、弘扬水泥脱硝、格尔木炼油厂酸性水汽体硫磺回收装置等8项减排工程。对重点区域大气、水资源和土壤污染情况进行了综合整治，使生态环境得到有效改善。

    以环境政策的改革创新倒逼经济社会政策的“绿色化”创新。在创建生态文明先行区进程中，不断改革创新环境政策，正确处理好保护生态与加快发展、改善民生、维护稳定三个关系，抓好三江源生态保护综合试验区、三江源二期工程和生态文明制度建设。积极推行绿色金融政策、绿色贸易政策以及排污权有偿使用和交易机制、生态补偿机制，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。构建环境收费、绿色税收、排污权交易、生态补偿、绿色贸易等环境经济政策，通过控制污染环境产品的生产使用，更好地促进产业结构调整，通过改革创新环境政策来促进倒逼经济社会政策的“绿色化”创新，使之在生产、流通、消费等领域建立起与环境政策相协调的绿色财政、价格、税收、信贷、补贴、采购与消费等政策，实现经济社会的可持续发展，进一步为绿色税收、绿色贸易等环境经济政策的实施提供具体的可操作对象。

    以生态红线倒逼区域布局优化。2013年，青海省政府下发了《青海三江源生态保护和建设二期工程规划》，明确划定了生态保护红线，划定了重点开发、限制开发、禁止开发三类区域。其中，限制开发、禁止开发区面积占全省面积近90%。应以此规划出发，强化生态红线的刚性约束，从法规制度、协调机制、目标考核等层面，形成环境保护的倒逼机制。不断完善和实施主体功能区规划，严守青海生态红线，优化国土空间开发布局，把主体功能区规划纳入相关的资源与生态环境保护的法律中，以促进区域协调可持续发展。围绕生态文明先行区建设做好生态环境保护工作，加强生态文明宣传教育，强化生态示范及绿色创建，完善“天地一体化”生态监测评估预警体系，按照主体功能区划做好生态红线划定工作。围绕城镇化做好生态环境保护工作，及早实现各县建有污水处理厂的目标，加快城乡垃圾无害化处理设施建设。[4]

    通过严格的准入条件倒逼新增项目节能减排增效。节能减排是推进区域经济健康发展的一个重要抓手。近年来，青海的污染物排放总量远远大于减排量，污染物总量的削减任务异常艰巨。因此，要保证不突破下达的控制总量指标，就必须坚持项目准入、总量准入、空间准入 “三位一体”和专家评价、公众评价“两评结合”的环境准入原则，加快淘汰落后产能，提升重点行业、企业减排能力，对于新增项目制订严格的环境测评标准，提高环保准入门槛，严把建设项目环境准入关和工业园区规划环评关，努力完成总量控制及减排目标任务。对不符合环保准入要求的建设项目，一律不予审批；对污染治理设施不能与主体同时投运的新建项目，一律不得投入试生产；新增污染负荷通过“以新带老”或区域削减等措施提前予以解决，做到“增产不增污”或“增产减污”，确保减排措施的落实；倒逼新增项目加大对科技创新、技术改造与污染治理的投入，实现节能减排增效。

    三、以倒逼机制改善青海生态环境的有效举措

    1.建立完善、高效的环境保护管理体系。青海可以从以下两方面进行改革，一方面，建立独立监管和统一保护修复的体制机制，将分散在各行政部门的环境污染防治行政监管职能统一整合到环保部门，对其统一管理，并建立统一服务于政府和社会公众的环境监测和信息网络平台。另一方面，从社会治理的角度而言，打破以往单向管理模式，由社会公众参与，共同实现环境治理，是汇聚社会资源、社会力量、与社会影响力的重要来源，也是实现生态环境有效保护的最佳路径。因此，要进一步促进社会组织和社会个人不同程度地参与到政府的行政决策以及监督政府的行政行为中，不断增强环保非政府组织参与环境管理的能力，形成政府部门与社会公众相互监督、相互配合的“协同治理”新格局，使政府环境保护的行政执法和独立监管职能真正发挥作用。

    2.建立完备的环境保护制度体系。鉴于青海省目前生态环境保护法律体系及制度安排还存在一定的薄弱环节，需要根据生态文明建设的要求进行完善与变革。因此，要围绕生态补偿、环境承载力与生态红线、主体功能区规划、排污许可和排污总量控制等方面进行立法；进一步加大对违法行为的惩罚力度，提高排污收费标准和偷排罚款金额；进一步明确责任追究制度，构建严密的责任追究体系，对重大环境事故责任和危险废物污染责任实行终身追究制度；进一步从实体与程序上建立环境损害赔偿机制。在法规上，明确环境损害的概念、范围、标准和具体赔偿金额等；在程序上，进一步构建和完善环境公益诉讼制度，并将公益诉讼进行具体化；建立环境纠纷的仲裁和调解机制，明确群体性环境纠纷解决的认定程序等。

    3.建立环保优先的综合决策机制及宏观经济政策。一是建立各方参与的宏观政策制定机制。政府在制定宏观经济政策时，要考虑到环保、生态、资源部门与其他有关部门的共同参与，确保在制定经济发展总体规划和政策制定中充分考虑环境生态因素。二是在政府综合决策中引入环境影响评价。进一步完善环境影响评价制度，从评价的内容、对象、范围和程序等进行规范，从而增强环境影响评估的权威性和严肃性。在政府宏观重大决策中引入环境影响评价制度，并使其制度化。三是建立生态环境优先的决策机制。在地方政府要求经济社会发展中应充分考虑到生态环境保护与资源节约的重要性，当地方经济发展与生态环境建设出现矛盾时，要将环境保护放在优先的地位，使地方经济发展要服从于生态环境的建设。同时，要在经济社会发展的长远规划和决策制定过程中，考虑并充分体现资源节约与环境保护的需要，及时修改与环境保护不相适应的经济政策，制定与环境保护相适应的经济与产业促进政策。

    4.不断完善国土空间及用途管制。政府在国土开发或新城镇化建设过程中，应保持一种自然资源的底线思维，通过划定生存线、生态线和资源保障线，以保护对于维护自然生态系统服务持续稳定发挥、保障国家和区域生态安全具有关键作用的国土空间。如何按划定的生态保护红线进行主体功能区的用途管制，是青海当前面临的一项重要任务。一要通过法律形式确立主体功能区的法律地位，整合已有的各类规划和区划，不断完善现行的相关规划、区划制度体系，建立适应市场经济发展和生态保护要求的空间规划体系。二要加强对生态保护、自然资源和污染防治的监测、统计制度和相关规范的梳理工作，建立健全相对统一、协调的监测、统计制度和规范。三要根据所确立的生态红线保护区，对其采取严格的用途管理措施，在配套实施生态补偿制度的同时，对划定的生态红线区域降低GDP的考核要求或不进行相关考核要求。四要建立严格的生态红线区域管理制度，明确管理责任方与管理责任，建立行政不作为责任追究制。[5]

    注释：

    [1]蔡雅雯. 青海省出台措施治理大气污染大力改善空气环境[N].西海都市报，2013-09-09。

    [2]马风元.大美青海蓄势已发[N].青海日报.2012-05-07。

    [3]刘继峰.环境约束加大 倒逼环保产业结构调整[N].中国高新技术产业导报.2014-09-30。

    [4]杨汝坤.环境保护如何在生态文明先行区建设中发挥主阵地作用[N].中国环境报，2013-06-11。

    [5]李宁宁.利用倒逼机制改善江苏生态环境[J].唯实.2014，10。

    （作者单位：青海省委党校报刊编辑部）