精准扶贫实践中的困境研究

    彭琪

    摘要：在广西省南宁市武鸣区长安村任精准扶贫“第一书记”以来，开展基层工作困难，努力寻找推进路径的同时感慨颇深。文章以精准扶贫现有研究文献回顾为基础，通过对精准扶贫实践中的困境研究，发现通过变革生产力，产业链深加工和循化经济，动态调整流程管理，可以保障农民权益，最后文章对今后精准扶贫的方向提出建议。

    关键词：精准扶贫；困境研究；循环经济

    一、引言

    贫困问题是当今世界最尖锐的社会问题之一，也是各国政党、政府和社会各界长期高度重视的社会问题之一。“十三五”将是我国扶贫减贫，消除贫困的攻坚克难决战期。中共中央总书记、国家主席习近平同志于2013年11月在湖南湘西考察时，首次提出要“精准扶贫”，之后又在多地多次强调要精准扶贫。然而，社会各界对精准扶贫的认识并不一致，且多停留在议论层面，需要深入探讨，寻找推进路径。广西省委六次全会做出集中力量打赢扶贫攻坚战，确保全面建成小康社会的决定，进一步凝聚了干事创业、推进“两个跨越”的强大力量。仅2015年就有 1500 多万贫困人口脱贫走上正常发展道路。但在看到既已取得成绩的同时，还需检视日常工作，在研究和解决具体问题过程中，因地制宜地改进和提升扶贫质量，更有效地完成“十三五”规划提出的脱贫任务。那么，当前扶贫工作中还存在哪些问题呢？本文将为今后其他地区精准扶贫工作做出表率和引领作用。

    二、定义及文献回顾

    （一）精准扶贫的提出

    2013年11月，习近平总书记赴湖南湘西调研扶贫攻坚时首次提出精准扶贫。随后，中共中央办公厅在《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中，将建立精准扶贫工作机制作为六项扶贫机制创新之一在全国推行。其已上升为国家政策，在全国农村广泛开展，成为中国扶贫系统新的工作机制和工作目标。

    （二）精准扶贫的内涵

    多数学者将精准扶贫界定为，通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。

    三、广西精准扶贫存在的问题

    （一）精准扶贫工作缺乏制度保障

    在广西，关于扶贫工作的政策引领和制度建设的探索从未懈怠。精准扶贫落实的核心是扶贫资源分权的管理体系和乡村治理结构。在精准扶贫缺乏法制的前提下，国家提供的资源掌握在政府部门手里，容易滋生腐败和产生扶贫不均。很多地方开始以扶贫到户的形式开展农村扶贫工作，由于缺乏专门立法，各地扶贫工作也出现了一些急于求成的短期行为，挤占扶贫资金、频繁调整工作思路的半截子工程、追求政绩的面子工程等行为时有发生，扶贫工作迫切需要通过立法来推动，从制度上确保扶贫资金的投入使用。

    （二）精准扶贫资金的有限性

    扶贫资金有限是制约精准扶贫工作的重要因素，精准扶贫仅靠中央财政专项扶贫资金是远远不够的，部分地区按照工作要求建档立卡三年就要脱贫，三年内只能每年享受一次性且数额有限的扶贫资金扶持，这显然解决不了什么问题，与此同时，在资金管理上仍然存在部门职能交叉、多头管理，资金投放分散等问题。例如：贫困村所需要扶持的项目多资金量大，而每年扶贫办下达的专项财政资金有限，无法满足贫困村扶持需求。农业、科技等部门的产业扶持资金，对贫困户产业帮扶如杯水车薪，真正达到长效增收的产业扶持目的难以实现，且农户产业五花八门，缺乏引导的主流产业，难以形成村特色产业。如何让扶贫资金发挥最大的效用或是解決贫困户最急迫的需求也同样值得我们深思。

    （三）对不同致贫原因的人口结构分析尚不精准

    经过改革开放以来三十几年的发展，广西的贫困人口数量大大下降，贫困程度也大为减轻。截至2016年年底，广西贫困人口的数量已降低到220万左右。根据调查，在贫困人口中：因老弱病残致贫的人口大约占 40%～45%左右（在有些村庄甚至于占 50%以上），因各种灾害致贫的人口占 20%左右，因供子女上学致贫的人口占10%左右，因缺少劳动技能或项目扶持而仍然贫困的人口占10%左右，因其他原因而致贫的人口占 5%～10%左右。这是广西贫困人口的基本结构。这个结构决定了精准扶贫工作顶层设计的框架格局。只有在了解此结构的基础上，才能在国家层面或局部地区，具有精准意义地设计适用于现实需求的扶贫政策。但在现实中，有些地区对致贫原因还不甚了解，上报的致贫结构还与实际发生的致贫结构存在差距。因为农民的外出打工，有些村落甚至于找不到需要扶贫的“贫困人口家庭户”，留守家庭成员的主要特征就是老弱病残，这些人在很大程度上丧失了劳动力，其基本生活需要子女供养或社会政策托底。这会在很大程度上影响到扶贫工作的精准设计。

    （四）贫困户与非贫困户之间的识别还不精准

    一方面，地方政府为争取到扶贫资金的支持或者为在后来的扶贫过程中减轻脱贫压力，存在扩大贫困户数量与比重的问题，使一些非贫困户建档立卡在贫困户中，部分贫困村的贫困户的富裕指数要比面上村的贫困户高很多。另一方面，有少数贫困户因种种原因，却未能被纳入贫困户之列。根据调查，某些村庄甚至于有1/3 左右的建档立卡户事实上为非贫困户。其他研究所做的调查也表明，大约有40%的建档立卡户为非贫困户。有些虽然脱贫但不幸返贫的贫困户，却没有重新获得扶持。在村落社会，家族关系与血缘网络仍然在很大程度上影响着贫困户的识别，与村干、镇干关系密切的家庭易于被识别为贫困户，与村干部关系疏远的家庭，则难以被识别为贫困户。非贫困户对扶贫项目的分享，摊薄了扶贫资金的效力，也使扶贫工作人为增加了道德风险。本来为缓解贫困所进行的社会治理投入，却反倒在引发“相对剥夺”意义的社会矛盾。

    （五）“十三五”规划设计的扶贫类别规划与现实之间存在张力

    “小康不小康，关键看老乡”。正因为如此，全面建成小康社会的主要短板，在于能否让所有贫困人口脱贫。所以，贫困人口以何种方式脱贫，就成为完成“十三五”规划的关键所在。在有些村庄，因老弱病残发生的贫困要占贫困人口总数的50%以上，这可能成为小康社会全面建成之后最主要的贫困来源。产业帮扶、移民搬迁等这一切都需要经历一个过程才能达到既定目的，不可能短期脱贫。通过劳务输出而脱贫的人口，只是暂时脱贫，如果其在城镇不能找到合适的就业岗位，则会重新返贫。即使找到相关工作，其收入也会较低（贫困人口与人力资本之间存在密切关系，即越是贫困的人口，其人力资本就越低，由此决定了其收入也会较低）。另外，贫困地区越来越严重的一个新现象是“因婚致贫”——越是贫困，越难以找到媳妇，越需要支付更高的聘礼才可能完婚，甚至于需要举家打工才能赚取到适宜的礼金。于是造成礼金日渐高涨，有些地方要拿出20万的聘金，有的地方女方一定要在当地的城镇买到房屋才能结婚（丈母娘推动的城镇化）——如果贫困家庭背上房屋按揭，几乎终生都会沦落为贫困状态，难以得到新发展机会。

    在贫困人口贫困结构的转变中，为了增加精准扶持的力度，还需要动态调整流程管理，并根据实际情况瞄准贫困人口发力，以保证脱贫政策的效力。在这种情况下，当前政策调整的主要方向，是在加强其他扶贫力度的基础上，适当扩大社会政策托底的比重，以形成较为强大的社会保护力量。也就是说，在全面完成劳务输转脱贫、产业扶持脱贫和异地搬迁脱贫任务时，应该考虑到因农业户籍人口老化、慢性病、伤残、农民工返乡等致贫而可能增加的贫困人口数量。

    四、总结与讨论

    本文通过对现有的精准扶贫的研究以及实践中的扶贫困境为基础，发现现有扶贫工作中的主要困境有以下几个方面：1.精准扶贫工作缺乏制度保障；2.精准扶贫资金的有限性；3.政府部门职责不明确；4.对不同致贫原因的人口结构分析尚不精准；5.贫困户与非贫困户之间的识别还不精准；6.“十三五”规划设计的扶贫类别规划与现实之间存在张力。

    参考文献：

    [1]潘帅.新常态下我国精准扶贫工作机制研究[D].河北师范大学，2016.

    [2]黎沙.我国精准扶贫的实践困境及对策研究[D].南京大学，2016.

    [3]胡正天.湖北省插花贫困地区精准扶贫研究[D].湖北省社会科学院，2016.

    [4]赵武，王姣玥.新常态下“精准扶贫”的包容性创新机制研究[J].中国人口·资源与环境，2015（S2）.

    [5]唐任伍.习近平精准扶贫思想阐释[J].人民论坛，2015（30）.

    （作者单位：广西-东盟经济技术开发区社会事务管理局）