贵州省环境污染防治政策文本量化分析
张舒玉
摘要：文章主要以2001～2016年贵州省环境污染防治政策为研究对象，运用定量研究的方法从环境污染防治政策发布时间、发布主体、发布主题及主体与主题间交互关系等方面对贵州省出台的环境污染防治政策的发展、演进及存在的问题进行分析，望能促进贵州省环境污染防治政策的发展。
关键词：污染防治；政策文本；量化分析
一、引言
政策文献作为一种可观测的政策信息物化载体，为公共政策领域的量化研究提供了一条数据依托的路径。改革开放以来，随着经济社会的快速发展，我国面临的环境形势也越发严峻，在环境保护规划、环境治理实践与探索的过程中产生了大量的政策文本。贵州省积极响应国家生态发展、绿色发展的号召，在稳定发展的同时注重环境保护，出台了一系列环境污染防治的政策文件。怎样实现国家治理现代化，适应国家体制创新的国际化趋势，制定合理有效的政策体系，是需要思考的一个重要问题。
本文将定量研究与定性研究分析相结合，期望能对贵州省污染治理政策文本的时间、政策主体、主题以及作用面等方面进行统计分析，对贵州省政府对于污染防治政策的整体发展、演进以及存在的问题进行整体的把握和探讨，以推动贵州省污染防治的建设与发展。
二、贵州省污染防治政策文本样本选择
本文以2001～2016年以来贵州省出台的污染防治政策文本为研究对象，以贵州省政府颁布的关于污染防治政策文件为选择标准，通过数据搜集法与官网搜集法进行收集。
（一）官网搜集法
经过查找贵州省人民政府主办的中国贵州官网的“省政府文件”与“政府信息公开”等栏中的公示，可以发现许多关于贵州省政府颁布的污染防治与政策信息。因此，本文通过对贵州省政府、贵州省人大、贵州省环境保护厅等官网中搜集相关文件。
（二）数据库搜集法
“北大法宝”是由北京大学法制信息中心与北大英华科技有限公司联合推出的智能型法律信息一站式检索平台，是目前最成熟、专业的法律信息全方位检索系统。因此，本文在贵州省政府法规规章的子数据库中，以“污染防治”、“环境保护”等为法规标题检索词，以2001～2016年为时间年限进行搜索。
通过两种搜集方式共获得95份与污染防治有关的文件。此后，为确保搜集的政策文本具有一定的准确性与代表性，对它们进行初步的整理与选择，原则如下，一是发文单位为贵州省政府及省级其他部门，不包括国家层面及贵阳市政府及其他部门；二是选取的政策類型主要是法律法规、决定、办法、通告、通知等，不包含批复、复函；三是所选政策与贵州省污染防治密切相关，一般在文件的题目或内容中反复出现。通过对95份初步文件的整理与选择，最终选定80份政策文件为贵州省环境污染防治的研究样本。
三、贵州省污染防治政策文本量化分析
（一）政策文本总体演进分析
通过官网与数据库收集的结果来看，2001～2016年贵州省发布的环境污染防治政策中含有“流域水资源防治”、“节能减排”等主题的政策文件较多，而“土壤防治”“治理监测”等主题数量较少。另外，大多数综合型权威性的政策多由贵州省政府颁发。
（二）政策文本时间分布分析
按照发布政策文件的时间对80份政策样本进行统计，政策发布时间如图1所示。
总的来说，在这16年的污染防治政策中总体呈增长的趋势。从图中可以看出，以2010年为重要节点，贵州省政府颁布的污染防治政策在2010年之前频率较低且数量较少。然而，在2010年之后的几年颁发政策增多，达到59项，约占政策总数的73.7%
由此可以看出，贵州省污染防治的政策出台与我国经济社会发展水平有着密切的关系。环境库兹涅茨曲线假说提出经济增长与环境污染之间存在倒U型的关系，该假说通过大量的研究得出不同国家不同发展阶段的经济增长与环境污染之间存在的密切的关联。然而，由于我国仍处于环境污染与经济增长相矛盾的阶段，环境污染问题一直是困扰我国经济快速发展的一大难题。如何能够既实现经济的快速发展，又能保证人类对环境的利用在它的承载范围之内，这是一个重要而紧迫的问题。因此，原有的环境法律法规已经无法满足新的经济形势的发展变化，需要新的环境法律法规来对环境问题进行管制。
（三）政策文本主体分析
随着经济社会的发展，环境保护已经成为我们生活中不可忽视的一个部分，也越来越受到各部门的重视。政策文本的主体指的是政策的颁布部门，颁布的部门可以是单独颁布也可以是联合颁布。通过对贵州省污染防治政策主体进行分析与统计，可以准确的反映贵州省各部门对环境污染防治的重视程度以及各部门之间的地位与协作情况等。
本文将收集到的80份关于环境污染防治法规政策按照颁布部门进行归类统计，统计出每个部门发布的环境污染防治政策的数量。在这80份污染防治政策中，共涉及20个部门，其中5个部门独立颁布，其余15个部门以联合颁布的方式参与到贵州省的环境污染防治政策的制定与发布中。如表1所示。
从这20个部门的总体颁布数量来看，贵州省政府的发文数量最多，达到60项，占总体发文数量的75%，其次是贵州省环境保护厅，为6项。此外，除了贵州省政府、贵州省人大（常委）、贵州省农业委员会、贵州省环境保护厅、贵州省住房和城乡建设厅这五个部门有独立的发文以外，其余部门都是以联合发文的形式进行发文的。
贵州省环境污染防治政策独立发文的年度数量分布情况如表2所示。从中可以发现：1. 在2001～2008年除了贵州省政府有独立颁发发文以外只有贵州省人大，直到2009年，除了贵州省政府与人大以外其他部门才开始以独立的形式开始发文，这显示出有更多的部门开始关心环境污染治理的问题，也表现出横向府际关系越加紧密；2. 贵州省政府除了2002年、2003年与2009年没有单独发布政策文件，几乎每年都会出台一些环境污染防治方面的政策。
贵州省环境污染防治政策联合颁布数量的分布情况如表3所示，从中可以看出：1. 联合颁布的数量比独立颁布发文的数量相对较少，但基本呈现增长的趋势。如在2001～2009年之间没有相关部门是以联合发文的形式进行环境污染防治政策出台，但在2010年便开始有3个部门、四个部门以及5个以上部门参与政策发文；2. 联合颁布政策中一般以3个部门参与和5个以上部门参与的形式较多，而在这16年中，没有发现有两个部门参与环境污染防治政策的发文。
（四）政策文本主题分析
政策的主题分析主要包含两个方面，分别是政策的焦点和政策的协调性，即每一项政策都有其关注的焦点，同时又要注意协调各方面出现的问题，以达到政策目的。本文通过对80份贵州省环境污染防治政策文件进行主旨与内容分析，归纳出11个政策主题，分别为土壤环境、流域水污染、大气污染防治、环境监管、污染治理、绿色贵州、渔业、畜禽养殖业污染、节能减排、行政管理体制改革、生态文明、综合型，主题词如表4所示。
从政策主题的数量分布来看，流域水污染类的政策文件最多，高达25项，约占政策总数的31.2%，除此之外，大气污染防治类、污染治理类、节能减排与综合类的政策也比较多；而其他主题类型如土壤环境类、渔业、畜禽养殖业等的污染防治类型政策文件较少，约占政策文本总数的13.7%，具体如图2所示。
（五）政策主体和主题交互关系分析
通过政策文本主体和主题交互关系的分析，可以更加透彻地了解贵州省不同政府部门在制定环境污染防治政策文本方面的职能与侧重点。前面提过，由于贵州省环境污染防治政策的发文部门多达20个，所以为了便于统计，本文根据发文数量重点选取了几个发文数量较多的部门：贵州省政府、贵州省人大（常委会）、贵州省环境保护厅、贵州省住房和城乡建设厅、贵州省发展和改革委员会、贵州省财政厅为主要的研究对象。
通过表5显示出以下特点，1. 从纵向与横向来看，贵州省政府都是最为集中的发文部门，特别是在流域水污染与节能减排两个主题类型占据了极高的比例。2. 除了颁布政策最多的部门贵州省政府之外，大气污染防治、流域水污染与污染治理能主题也多由贵州省人大（常委）、贵州省环境保护厅与贵州省住房和城乡建设厅颁布。由此，可以发现，贵州省环境污染防治政策颁布部门较为广泛，但侧重点有所不同。如贵州省政府较为侧重于頒布法律法规、环境保护条例等较为宽泛和综合型的政策；而如贵州省环境保护厅与贵州省住房和城乡建设厅颁发的政策较为具体，侧重于大气的污染防治、污染治理等。
四、结语
通过对贵州省环境污染防治政策文本的量化进行分析可以发现贵州省发布的政策内容大都积极响应国家政策，并且也都进行调整以适应于我国与本地当前的经济社会发展水平。虽然贵州省环境污染防治政策颁布涉及的部门较多，但各个部门的协调程度并不理想，大多数政策文件都是由贵州省政府颁布，府际关系有待进一步协调。另外，通过政策主题类型与数量可以发现，环境污染防治的政策大部分集中在流域水污染防治与节能减排方面，而其他的一些领域尚且缺乏，如土壤污染治理、环境噪声污染防治、排污收费。最后，政策的制定与颁布只是政策的开始，政策制定要落实要成果转化的全过程。对于环境保护这一主题，我们更需要做到引导与监督将结合，要保证政策分解执行落实到位，并建立事后跟踪、监督、支持、奖励等综合机制。
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（作者单位：贵州大学公共管理学院）
