英国政府绩效评估价值标准对我国的启示

    赵维良+肖奥

    [摘 要]英国是西方国家行政改革的先驱，其政府绩效评估贯穿整个行政改革的始终，价值标准为绩效评估指明了方向并设定了基准，成为政府绩效评估中不可或缺的重要因素。随着公共管理活动目标设定的多元化和价值选择的多样化，政府绩效评估需要一套能够为其提供正确方向并与时俱进的价值标准。因此，分析借鉴英国政府绩效评估价值标准，对我国政府绩效评估及改革具有重要的现实意义。

    [关键词]英国；绩效评估；价值标准

    [中图分类号]D630.3 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）01-0065-03

    20世纪70年代末，以英国为代表的西方国家为适应经济社会的发展，进行了大规模的政府行政改革，而绩效评估则始终贯穿其中，它不仅在很大程度上改变了政府的行政架构、职能和服务模式，还大大提高了政府效能。党的十八大提出，要创新行政管理方式，推行政府绩效管理，提高政府公信力和执行力，这对绩效管理提出了更高要求。而价值标准作为政府绩效管理的重要方面，应当受到我国政府和理论界的足够重视。英国的政府绩效评估为我们提供了很好的借鉴。

    一、英国政府绩效评估实践

    政府绩效评估是规范行政行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。英国政府绩效评估运动规模大、力度强，具有代表性意义。

    1.英国政府绩效评估背景。20世纪70年代末，英国政府陷入严重的财政危机，1979年英国公民对政府的满意率仅为35%，不满意率高达54%[1]。财政、信任和管理危机构成了英国政府实施绩效评估的直接动因。同时，新管理主义强调追求卓越和质量至上等私营部门的管理理念，可广泛运用于公共部门，新的管理理念是公共部门绩效评估兴起的理论基础。1979年，撒切尔夫人上台执政，她深信市场的作用，并积极将私营部门的管理技术与方法引入公共管理领域，政府绩效评估得到了巨大的政治支持。而且，绩效管理、目标管理和全面质量管理等理论在私营企业中的应用取得了巨大的成功，对政府和公共部门形成改革压力的同时也起到了示范作用。在技术方面，计算、分析、预测技术的发展为政府绩效评估提供了基础。

    2.英国政府绩效评估发展的阶段。英国是开展政府绩效评估实践最早的国家，很多绩效评估理念和方法为其他国家提供了借鉴和参考，其发展一般被分为两个阶段：

    第一阶段：效率优位阶段。英国政府绩效评估初期（20世纪70年代末-80年代中后期）以效率为中心，关注投入产出比率，同时也是为了解决英国面临的财政危机。

    第二阶段：质量优位阶段。（20世纪80年代末—至今），政府绩效评估的主要目标和内容由效率为中心调整为以质量和公共服务为中心，侧重点转移为效率和顾客满意。撒切尔政府的改革在强调经济与效率的同时忽视了公共服务的质量问题，为此，梅杰政府相继发起了“公民宪章”和“竞争求质量”运动，布莱尔为首的工党执政后发起了政府现代化运动，逐步建立了以质量为本和顾客满意为评估标准的导向。在地方政府层次上，推行“最佳价值”（Best Value）。

    此外，有学者认为除上述两个阶段之外还有第三阶段，即以服务供给水平和合作伙伴关系为中心的综合评价阶段。2009年2月，英国公布的绩效评价的最新发展形式——全面地区评价（Comprehensive Area Assessment，CAA）体系是这一阶段的一种新形式[2]。

    二、英国政府绩效评估的价值标准

    由英国政府绩效评估的发展历程可以看出，早期的效率测量是单一的“效率取向”，片面追求投入产比率的最大化，这是由传统行政效率研究基本上照搬普通管理学效率研究的概念、模式，忽视公共部门的公共性所导致的[3]。随着经济社会的发展，以及人们对公共服务和产品需求的提高，单纯的效率测量既无法满足民众的质量要求，也无法满足多元化需求。于是，效率小组建议设立“3E”标准体系（即“经济”、“效率”和“效益”），取代传统的财务、会计指标等效率标准。英国审计委员会将“3E”标准纳入到绩效审计框架中，并运用于地方政府以及国家健康服务的管理实践。随着绩效评估实践的深化与进展，越来越多的价值标准为各国所重视，英国政府绩效评估的价值标准可概括为以下几点：

    1.经济（economic）/成本标准。这一标准主要表现在充分利用现有资金获得最大量和最佳比例的投入，或者是未获得特定投入成本最低，成本衡量能很好地体现预算与成本之间的差距。1979年的“雷纳评审”的重点就是经济和效率，其目的是通过提高效率降低政府公共部门的开支和运营成本。从1979年到1985年，雷纳评审小组共支出500万英镑评审费，进行了266项调查，发现了6亿英镑的年度节支领域和6700万英镑的一次性节支领域，带来直接经济效益达到9.5亿英镑[4]。

    2.效率（efficiency）/生产力标准。效率标准主要关注投入产出关系，即更少的投入获得更多的产出，产出一定时成本最低，成本一定时产出最大。行政管理活动中指产出同所消耗的人、财、物等要素的比率。1980年实施的“部长管理信息系统”及其后的“财务管理新方案”在绩效评估和目标管理、管理信息系统之间建立起了有机的联系减少了资源浪费并使英国政府公共部门的效率平均每年提高2-3个百分点[4]。

    3.效益（effectiveness）/质量标准。效益标准主要关注的是产出与效果的关系，它关心的是目标和结果。每一项服务都有其指向顾客的目标，这些目标可作为效益衡量的基础，此外效益衡量还应当将可能造成的负面影响包含在内。1991年，梅杰担任英国首相后，相继发起了公民宪章、竞争求质量和政府现代化运动，建立了以质量为本和顾客满意为评估标准的导向，“效益”作为政府绩效评估的价值标准在上世纪90年代受到极大重视。

    （四）公平（equity）标准。公平主要关注分配结果，如货币收益或者公共服务的数量是否与努力程度成正比。公平作为价值标准关心的是“接受服务的团体和个人是否都受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务”[6]。在“公民宪章”运动中，政府制定了多个公共部门和公共服务行业的标准，这无疑是公平价值标准的最佳体现。公平性难以衡量，可以根据帕累托标准、卡尔多——希克斯标准和再分配标准加以指导性衡量。

    5.企业家精神（entrepreneurship）标准。用企业经营中追求效率、质量和服务精神，以及科学管理方法，来改革和创新政府管理方式，使政府变得更有效率和活力。用企业家精神来改造政府服务工作和社会管理工作能够极大地提高政府效率和效能。梅杰政府开展的“公民宪章”运动和“竞争求质量”运动，布莱尔政府推行的“服务第一”和“最佳价值计划”都体现了企业家精神是英国政府绩效评估的一个重要价值标准。

    三、我国政府绩效评价值标准存在的问题

    我国的政府绩效评估还处在初级阶段，存在着对政府绩效评估理论和实践研究不足，规范化程度不足，绩效评估价值标准不合理等问题，政府绩效评估的价值标准选择主要存在以下几个方面的问题：

    1.价值标准取向以经济为主，追求短时间内GDP的增长。受“重经济、轻社会、轻生活”等思想的影响，我国政府长期以来把GDP的增长放在首要位置，这使得一些地方为了完成经济增长任务常常盲目出资办企业，以求用大投资换取“政绩”，更有甚者不惜采取编造假数据或走私等违法行为来达到目的。而GDP只能反映经济增长的“产出”或“总量”，并不能反映诸如民生等其他内容。

    2.政府绩效评估缺乏公民导向性，评估价值标准与公民价值取向不一致。目前为止，我国政府绩效的评价仍多以政府系统内部评价的方式进行，包括自我评价和上级评价，社会公众对政府的评估仍比较缺乏。须知，公共物品和服务的最终对象是广大人民群众，只有密切关注老百姓切身利益的政府才是好政府。

    3.关系社会持续发展、人民生活持续改善的问题，诸如环保、文化、卫生等问题未能得到足够重视。我国很多地方政府片面追求GDP，破坏资源环境，注重短期利益，忽视长期发展，更缺少对弱势群体的关注。

    4.政府绩效评估的价值标准过空过高，不够具体，不切实际，难以为政府部门在实际绩效评估工作中运用。在绩效评估发展较为成熟的西方国家，人们常用“3E”（经济、效率、效益）或“4E”（公正、卓越、企业家精神、专业技能）来概括政府绩效评估的价值标准，但这种概括过于理性化，偏向于学理上的分析，实际操作起来比较困难。我国具体的政治经济环境与别国不同，这决定了完全照搬西方价值标准是不切实际的。

    四、英国政府绩效评估价值标准对我国的启示

    政府绩效包括经济维度、社会维度和政治维度。通过对英国政府绩效评估价值标准的分析，结合我国实际，提出我国政府绩效评估应遵循的价值标准。

    1.经济维度。经济绩效表现在经济持续发展上，即国民经济增长既保“量”又保“质”。在促进经济增长的同时也要考虑经济的长远发展，重视环境的保护的修复，并使经济与社会发展相协调，经济增长的同时，要充分重视教育、科技、文化、卫生事业的发展，关注就业、社会保障和社会公正等民生问题。同时，产业结构的转换，资源环境与人的和谐发展等都是“质”的重要方面。绩效评估中应切忌单纯追求经济总量快速增长，应把目光更多的投向数字以外的地方。

    2.社会维度。政府绩效在社会维度上主要表现为社会的全面进步，如生活水平和生活质量普遍提高、个人的权利和自由得到体现和保护、公共产品和服务公平到位、政府廉洁透明、社会群体之间关系协调，没有明显的对抗和冲突。这一维度的价值标准主要有：一是公平。公平是社会发展的重要目标，是公共部门，特别是政府的基本功能之一。公平价值是社会正义的基础，直接关系到民众对政府的信任度，以及政府的合理性等问题，因而应当作为政府绩效评估的重要价值标准之一。二是民主。政府绩效评估过程中体现效率原则是理所应当的，但并不是唯效率主义。民众的价值取向日益多元化，因此需求也是多样的。在政府绩效评估中只有充分听取民众的意见，体现公众意志和利益，才能使政府行政更具代表性（代表人民根本利益）和回应性（反映群众的需要、偏好和价值观）。三是秩序。秩序是社会良性运转的状态，是经济社会发展的基础和前提。国内方面是指公共秩序的保持，社会的稳定，人身和财产安全的保证，国际方面则涉及国家的安全与独立，不受外来势力的干涉等[7]。在政府的行政管理工作中，各种价值的碰撞和冲突必须要有限度，不能破坏社会秩序，民主的运作也必须在秩序的限度内进行。

    3.政治维度。政治在政府绩效评估中处于核心地位，政治提供了制度安排和制度创新。而良好的制度安排，更容易提高政府绩效。一是效率。追求效率是政府绩效管理的核心，高效是社会各界对政府的共同期望，高效的政府意味着运作更好，耗费更少[8]。政府从事公共管理过程中要以较低的成本、较少的资源实现最优产出，为社会提供更多的公共服务和产品，促进社会全面可持续发展。政府绩效评估要充分体现效率原则及其价值。二是有机性。指的是政府制定的各项公共政策，提供的各项公共服务，实施的各种制度之间应当是有机联系在一起的。这不仅包括静态意义上的各种措施的相互协调与匹配，还包括时间序列上的前后相接，使政府部门的动作具有一致性、协调性和连贯性。反观英国绩效评估发展历程不难发现，很多后期的工作成就得益于前期的铺垫，虽然历经三届政府，但其整体改革框架是一脉相承的。因此，有机性的价值标准也能够从一个侧面反映出政府绩效的高低。

    参考文献：

    [1]宁有才.英国政府绩效评估及其启示[J].行政与法，2004，（3）.

    [2]包国宪，周云飞.英国政府绩效评价实践的最新进展[J].新视野，2011，（1）.

    [3]王雁红.英国政府绩效评估发展的回顾与反思[J].唯实，2005，（6）.

    [4]张树海.英国政府绩效评估的实践与经验研究[D].上海：中共上海市委党校，2008.

    [5]陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

    [6]刘双良.县级政府绩效评估价值标准研究[D].湖北：华中师范大学，2005.

    [7]马宝成.试论政府绩效评估的价值取向[J].中国行政管理，2001，（5）.

    [8]倪星，李晓庆.试论政府绩效评估的价值标准与指标体系[J].科技进步与对策，2004，（9）.

    责任编辑 侯 琦