社区服务保障机制创新研究
张锐智
[摘要]社区社会保障是国家社会保障体系的最末端环节，社区服务保障是社区社会保障的中心任务。加强社区服务机制的创新，是保障和改善民生、提高居民生活水平和生活质量的民心工程，是拉动内需、扩大就业、促进经济发展方式转变的助力工程，也是加强和创新社会管理、维护社会和谐稳定的基础工程。本课题组通过对大连、鞍山30个社区、230名社区工作者和400名社区居民问卷调查、座谈、走访，掌握了我省在城市社区服务保障机制方面的现状与问题的第一手资料，对完善和创新城市社区服务保障机制提出了有针对性的对策建议。
[关键词]社会保障；社区服务保障；社区服务保障机制创新
[中图分类号]D36[文献标识码]A[文章编号]1672—2426（2012）10—0074—05
一、辽宁省社区服务保障机制的现状分析
社区是我国最基本的社会单元，它承载着社会管理和社会服务多重任务。自20世纪80年代以来，随着我国社会转型、企业转制和政府职能转变，大量的政府社会管理和公共服务职能开始向社区转移，社区服务保障的兜底功能作用日趋明显。辽宁省是全国城市化位居前列的省份，2012年2月22日国家统计局发布的《中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报》中指出，2011年中国城镇人口首次超过农村人口，比例达到了51.3%。辽宁省城市化率为60%，居全国第三位。加强城市社区服务机制创新，是我省城市社区建设的一个紧迫任务。
社区服务保障机制，指以社区为基本单元，以各类社区服务设施为依托，以社区全体居民、驻社区单位为对象，以公共服务、志愿服务、便民利民服务为主要内容，以满足社区居民生活需求、提高社区居民生活质量为目标，党委统一领导、政府主导支持、社会多元参与的服务网络及运行机制。
辽宁省是最先启动城市社区改革的省份之一，自1999年起就开始探索城市社区建设并为全国社区发展提供了“沈阳模式”，除此，我省还多次到外省学习取经，研究适合辽宁省情的城市社区建设可行之路。目前，我省的城市社区建设和城市社区服务保障工作总体水平位居全国前列。从城市社区服务保障机制方面来看，取得了显著的成绩。
首先，我省初步形成了调整社区服务保障的规范性文件体系。自2000年至2012年，先后颁布了五个指导社区建设的规范性文件：2000年8月，中共辽宁省委、辽宁省人民政府《关于加强社区建设的意见》；2000年9月，辽宁省人民政府办公厅发布《辽宁省社区建设暂行办法》；2004年1月，中共辽宁省委、辽宁省人民政府《关于进一步加強社区建设的意见》；2010年6月，中共辽宁省委办公厅和辽宁省人民政府办公厅《关于进一步推进城乡社区建设的意见》；2012年6月，中共辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅《关于进一步加强城市社区居委会建设工作的意见》。这些文件为城市社区建设和城市社区服务保障工作提供了及时的规范指导。
其次，我省城市社区服务保障实践取得了明显成就：社区基础设施建设粗具规模，全省社区公共用房总面积达175万平米，平均面积为458平米；社区办公经费逐步增加，全省社区办公经费平均2.6万元；社区服务队伍形成规模，全省社区工作者31094人，职业化、专业化程度逐渐提高。根据问卷反馈数据显示，大连和鞍山社区工作者39周岁以下所占比例是52%，大专以上学历比例是55%。社区服务体系逐渐完善，全省有区（县）社区服务中心46个，街道社区服务中心331个，社区综合服务站3323个，便民利民服务点12万个；社区服务模式多样化，鞍山市首创了“96715”群众诉求一键通的服务平台模式，阜新市和鞍山市分别创造了惠民便民“十分钟服务圈”模式。
二、辽宁省社区服务保障机制存在的问题
尽管我省的社区建设和社区服务保障工作位居全国前列且成就明显，但是，按照国务院下发的《社区服务体系建设规划（2011—2015年）》要求，对照中共辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅关于进一步推进城乡社区建设的意见（辽委办发〔2010〕26号文件）所提出来的四个目标，我省在建立健全社区社会服务保障机制方面仍存在一些困难和问题。我们认为，我省在社区社会服务保障机制方面存在五个主要问题亟待解决。
（一）调整社区服务的法律制度不完善
在大连和鞍山调研座谈中，上自市区两级民政局、街道办事处书记主任，下至社区工作者都存在如下困惑：调整社区的法律政策不明确、社区工作者身份不明确、社区工作者待遇低、社区工作的责权不对等、社区自治功能弱化。透过这些问题我们发现我省调整社区的法律制度不完善。经过我们对全国和全省相关法律法规梳理，发现其问题主要有两方面：
一是立法有明显的缺失。1954年颁行的《中华人民共和国城市街道办事处组织条例》于2009年废止，使“街道办事处”对城市社区服务保障指导工作处于无法可依的状态。除此，还缺少全国性和全省性的专门调整社区和社区工作者的法律、法规。据课题组调查，我省还没有出台省级专门调整城市社区管理和社区工作者的地方性法规。
二是现有的法律滞后。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《辽宁省实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》均已滞后。“社区”仅仅在《物业管理条例》中首次出现，而没有得到《中华人民共和国居民委员会组织法》确认，故社区服务保障功能缺少明确的法律支撑。
（二）社区服务保障的权责不清
在调研中，很多社区工作者都用“千线一针”和“不堪重负”来形容他们所应对的与日俱增的各项工作。据辽宁省民政厅掌握的信息，我省城市社区承担着社区就业、社区救助、社区养老、社区卫生、社区治安、计划生育等40多大项和100多小项的管理和服务工作。社区工作者常年忙累现象背后存在的问题主要是社区与街道、社区与政府职能部门的权责边界不清。
随着各级政府和职能部门工作重心下移社区，来自政府和职能部门的“指挥线”越来越多，社区承载政府的职能日益增多。社区承担着各类台账、报表、检查、考核等工作，有的社区工作者还被借调到街道办事处“帮忙”，使得真正能用于社区服务保障的人力、精力、财力十分有限。许多超出社区居委会职能之外的工作任务，诸如社区内居民的夫妻离婚、开单身证明、居住证明、财产继承、家庭收入、贷款担保等超过20种的各类证明都需要到社区盖章，而其中相当一部分需盖章的证明都已超出了社区的职权范围，社区难以认定，由此产生“公章权责不清”的问题。同时，人员和经费等方面也没有相应配套。这反映了社区居委会与基层政府和政府职能部门之间权责边界划分不清，社区服务保障职能定位不准，社区服务保障存在着权、责、利不统一和人、财、物不配套的问题。
（三）社区服务保障的参与主体不全面
社区服务保障体系包括社区公共服务、社区自助互助服务和社区市场化服务。目前，我省社区服务保障运行的现状是，社区居委会主要应对和承接政府的公共服务，组织居民开展自主互助服务不充分，引进社会组织提供公益性和市场化服务不足。这种社区服务保障的格局导致社区服务保障是社区居委会在唱政府编排好的“独角戏”，社区居委会成了完成政府下派任务的“一条腿”。驻区单位和社区居民参与社区服务保障活动的积极性没有充分发动起来，各种社会组织发育不足，其承接社区服务保障能力远未充分调动起来。在大连和鞍山社区工作者的调查问卷里，他们在回答“目前工作还面临哪些困难”时，其答案绝大多数是“工作压力大”、“社区居民不理解”、“缺少驻区单位支持”、“缺少社会组织参与”。
（四）社区工作者的权益保障不充分
在调研中，几乎所有的社区服务工作者对自己权益的保障都不满意，突出的问题有三个：
一是社区工作者身份不明确。在现有法律框架内，宪法将城市居民委员会放在第三章“国家机构”之内，将其定性为“基层群众性自治组织”。由此，城市社区居民委员会没有独立的法人地位，社区居委会不能在银行开设独立账号，没有独立的财权。社区工作者没有明确身份，无法签订劳动合同，这是困扰社区工作者安心工作的大问题。
二是社区工作者“工资“待遇低。在与大连和鞍山社区工作者座谈和问卷中，对“您目前工作还面临哪些困难”的回答中，“工资低”排在第一位。他们对补贴额度不满意率为60%。在调查中，社区工作者每个人都身兼数职，每天工作时间都超过八小时，周六周日很少休息，只要居民有事无论白天还是夜晚，社区工作者随叫随到。社区工作者在回答“您认为您目前工作任务”状态时，选择“很繁重”比例为86%。这种劳动付出与所得补贴不匹配，是制约我省社区工作者队伍健康发展的一个不利因素。
三是社区工作者缺少职业安全感。社区工作者缺少健康和人身的安全感，他们常年工作在基层，不仅工作强度大，而且遇到问题多，经常被误解，有时成为居民发泄不满的对象。社区工作者还缺少职业安定感，在座谈中一些年纪轻、学历高的社区工作者，不避讳将继续考研或考公务员，随时准备跳槽，这直接影响社区工作者队伍的稳定性。
（五）社区服务保障的投入和供给不足
社区服务保障资金和设施投入不足。在问卷中，社区工作者在回答“您所在社区的工作开展得不是很好的原因”选项中，将“缺乏经济支持”列为多项选择的首位答案。在回答“您认为您所在社区的工作环境不是很好的原因”时，将“所需资金不足”放在多选答案的第一位。他们反映，社区所需电脑等现代化办公设备数量和配置不足，上级拨付的办公经费不能满足日常工作需要，对社区多元化投资环境尚未形成。在大连调研时，自2012年1月起，大连每个社区的办公经费由原来的4万元涨到了8万元，这对于社区开展各种服务是一个强有力的支持。
社区服务保障供给不足。很多社区居民对社区服务保障供给种类不甚满意。社区居民对我省明列的17项公共服务项目中，有7项了解很少。我省明确提出的17项社区公共服务是：劳动就业服务、计划生育服务、社会治安服务、社会保险服务、社会救助服务、养老助残服务、医疗卫生服务、普法维权服务、便民利民服务、娱乐健身服务、文化教育服务、环境保护服务、家庭教育指导服务、档案信息服务、物业管理服务、自助互助服务、通讯邮政服务。居民了解很少的分别是：文化教育服务、环境保护服务、家庭教育指导服务、档案信息服务、物业管理服务、自助互助服务、通讯邮政服务。居民自己开展自主互助服务缺少平台和支持，引进社会组织市场化服务则处于刚刚起步阶段。目前，社区提供服务仍没有满足居民的需求，在回答“提高社区保障水平或服务质量的意见和建议”时，居民们提出了“健全服务设施”、“完善服务项目”、“提高工作人员素质”、“提高服务质量”、“提高服务专业水平”、“美化社区环境”、“及时公开服务内容”等建议。居民还提出了增加集体户外活动、知识竞赛、联谊会、免费体检、举办百家宴等要求，这表明我省还有大部分社区的服务保障种类不足，服务保障专业化程度不够，服务保障供给方式单一。
三、完善辽宁省社区服务保障机制的对策建议
随着我国改革开放的深入发展，“小政府”、“大社会”已经成为我国社会管理发展的一个趋势，社区将承载越来越多的社会管理和社会服务职能。为了加强我省城市社区建设，更好地为城市居民提供优质便捷的服务，笔者提出了完善我省社区服务保障机制的五点建议。
（一）健全我省社区服务的法律保障机制
健全优化我省社区服务保障的法律制度环境，是我省社区服务保障机制创新的首要前提。为此，我省应跟进全国人大对《中华人民共和国城市居民委员会组织法》修改动态，将2012年6月1日，中共辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅共同发布的《关于进一步加强城市社区居委会建设工作的意见》吸收到適时修改《辽宁省实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》之中。
制定符合我省省情的社区服务保障方面的地方性法规、条例、规章、细则、办法等。总结我省城市社区建设经验，参考已经出台地方性相关规定，制定《辽宁省社区管理办法》、《辽宁省社区工作者管理办法》、《辽宁省社区志愿者管理办法》、《辽宁省社区服务业认证管理办法》。例如，2008年，《北京社区管理办法》、《北京市社区工作者管理办法（试行）》；2011年，《沈阳市社区工作者管理办法》；2006年山东省《山东省社区志愿者服务管理办法》等。完善现有社区服务的政策法规。在制定我省与社区有关的规范文件时，应广泛吸收社区工作者、社区居民、社区志愿者等参与开门立法。
（二）明晰社区服务保障工作的权责机制
明确界分社区居委会与政府和职能部门之间的权责关系。通过立法对街、区权力和责任进行界定，按照“权责统一”、“分工负责”原则进行权责的配置安排，避免职权交叉、多头管理、服务混乱。社区居委会接受政府职能部门委托办理服务事务，双方要签订委托协议，明确权利和责任，按照“权随责走”、“费随事转”的原则，配备必要的人员和经费。普遍建立职能部门工作进社区的准入制度。2009年9月起，鞍山市铁东区在我省率先实行“社区准入制度”。社区职责以外的工作项目进社区，需要向区社区准入工作领导小组提出书面申请，确实需要社区协助完成的工作任务，根据交办工作量的大小、难易程度、人员多少以及时间长短，由交办部门给予社区相应的工作经费或补贴。对未获批准的工作任务，社区有权拒绝执行。（参见2010年2月12日《辽沈晚报》）
避免职能部门随意给社区下派任务。要逐步清理和整合在社区设立的各种工作机构，规范压缩政府部门面向社区居民委员会开展的检查评比达标活动和各类会议、台账和材料报表，坚决减轻社区工作负担。
（三）理顺社区服务保障的共建参与机制
要理顺居民、驻区单位、社会组织和志愿者参与社区服务保障工作的参与机制。社区居委会要面向居民开展各项活动和宣传教育，提高居民对社区的认同感和归属感。鞍山立山区曙光社区积极响应街道党工委倡导的“四认”活动，即“认门、认人、认亲、认事”，全社区工作者开展认千家门、识千户人、认百家亲、为“亲人”办好活动，将百姓最需要的社区服务送到千家万户，社区居民与社区居委会和社区工作者的关系亲如一家。鼓励社区居民开展自助和互助服务，吸引社区各类人才参与社区各种服务活动；充分调动驻区单位参与社区建设的积极性，增强其服务社区、服务社会的责任感；要培育和发展各种社区社会组织和各类志愿者参与社区管理和服务，尤其要将与社区居民生活息息相关的企业引入社区服务保障系列之中。
（四）加强社区服务参与者的权益保障和激励机制
明确全省社区工作者职业身份。制定辽宁省《社区工作者管理办法》，对社区工作者的概念、产生、条件、职责、待遇、考核、奖惩等进行系统的规范界定。同时，在修改《辽宁省实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》时，建议将社区工作者写进该法之中。
保障社区工作者合法权益。要落实国务院和省级规范性文件关于社区工作者补贴和待遇的规定。在财力可能的情况下逐渐提高社区工作者补贴标准，对社区工作者节假日加班要按照劳动法相关规定办理。尽快兑现“五险一金”的待遇，解除其后顾之忧。
加强社区工作者队伍建设。扩大社区工作者来源渠道，鼓励社区民警、群团组织负责人、高校毕业生、复转军人、党政机关、企事业单位在职或退休党员干部、社会知名人士通过民主选举或招聘程序担任（兼任）社区工作者。加强对社区工作者的教育培训，提高其政治素质和业务能力。打造专业化的社区工作者团队，推进社区管理及服务建设的创新发展。同时，建议推广沈阳市沈河区首次从社区工作者中招聘政府雇员的做法，沈阳市沈河区通过公开招聘，在优秀社区书记？穴主任？雪、副书记？穴副主任？雪中选拔出了10名人员为街道事业雇员，这是沈阳市首次从社区工作者中招聘政府雇员。打通社区工作者晋升发展的出口，促使广大社区工作者向职业化方向发展。
支持其他社区服务组织队伍建设。支持引导社区自治组织、各类社会组织、志愿者参与社区服务。鼓励社区内党团员、人大代表、政协委员、驻区单位员工、社区离退休人员、社区有特长专业技术人员以及社区居民加入志愿者服务队伍，吸引大学生、社会工作者加入社区志愿服务者行列，大力推行社区志愿者注册登记制度。凡成为社区志愿者，发放社区志愿者证书，留存社区志愿服务记录，作为社会或用人单位考核其公益道德的客观依据。
（五）加大社区服务保障的投入和供给机制
增加政府对社区基础设施的投入，提高社区服务保障物质能力。逐渐增加政府拨付社区办公经费的额度，为其开展服务保障提供资金支持。不断拓宽社区服务体系建设资金来源渠道，鼓励企事业单位、社会团体、个人和外资以多种形式捐赠或兴办社区服务事业，建立多元化投资分担机制。
健全社区服务保障的多元供给机制。1.实现社区服务保障的系统化。健全由社区公共服务、社区自助互助服务、社区市场化服务相衔接的社区服务保障系统。优化社区服务内容，逐渐实现社区公共服务全覆盖，群众性互助和志愿服务的经常化，社区专业服务和商业服务的制度化。例如鞍山福康社区的经验值得推广。它们的主要经验是：
①注重社区与社区居民之间的信息沟通：有5个渠道拨打“96715”（有事请找我）热线；在社区服务大厅设置4个受理窗口；市长邮箱；家庭网络电脑诉求（民心网）；社区干部每天至少2小时下访寻访，搜集百姓诉求。②多渠道解决社区居民的服务诉求。一是社区干部主动帮助居民解决各种诉求；二是与辖区12家公共事业职能单位签订“96715”共建协议书，第一时间为辖区居民解决难题；三是培育和扶植社会组织，壮大社会力量参与社区管理工作，建立服务档案，成立自愿者队伍，满足居民日益多元化的需求；四是整合社会力量，构筑爱心平台，发挥社会组织作用，成立“96715”基金会；五是发挥社区党委和居委会作用，利用社区四室，通过“96715”平台为居民提供心理咨询、公共卫生、公共营养、家庭教育等方面的指导和服务。③实行网格管理服务：横向到边，纵向到底的一站式服务的社会管理模式。坚持以社区党建为核心，以居民自治为方向，以服务群众为重点，以维护稳定为基础，以社区文化为载体，以社区居民满意为标准，全力推動和谐社区建设，提升社区服务管理成效。
2.推动社区服务保障的专业化。建立专门的社区服务组织和服务机构，制定社区服务职业规范，成立社区服务行业自律组织，建立社区工作者的教育和职业培训体系。
3.促进社区服务管理的行业化。社区服务保障的行业管理总归民政部门，街道一级成立社区服务管理中心，社区设立服务站。实行民政部门对社区服务认证制度。社区服务认证制度，是对从事社区服务行业的确认和有效管理，以达到社区服务便民利民的目的。社区内的机关、团体、企事业单位、社居委和个人兴办的各类社区服务网点，均由区（县）民政部门统一颁发《社区服务证书》。同时，要健全行业管理规范，促使社区服务保障实现行业化。以上社区服务保障“三化”网络有机衔接，将会大大地减轻政府对社会最基层管理和指导的压力，从而逐渐实现“小政府”、“大社会”社会管理的良性循环。
社区社会保障是我国社会保障体系最后一道屏障，社区服务保障是社区社会保障的中心任务。随着我国社会转型、企业转制和政府职能转变，越来越多的“单位人”成为“社会人”，大量政府社会管理和公共服务职能向社区转移，社区居民的服务需求日趋个性化、多元化，发挥社区服务保障兜底功能日显重要，加强社区服务保障体系和机制建设已势在必行。我们通过实地调研对我省社区服务保障机制成绩和不足进行了客观地总结和分析，提出了进一步完善我省服务保障机制创新的对策建议，期待能对省委、省政府在加强社区服务保障机制的决策立法、提升我省社区服务保障总体水平有所帮助。
责任编辑侯琦
