浅析行政公益诉讼中的履职行为
摘 要 我国近几年对公益诉讼体制的改革正在步履艰难的慢慢推进，而对于行政公益诉讼的话题也不再局限于学术界和理论界的纸上谈兵，但随着行政公益诉讼的案件在全国被提起的数量与日俱增的同时，也引发了我们对行政公益诉讼案件背后的行政行为的思考。
关键词 行政违法行为 行政不当 司法监督
作者简介：徐秀秀，辽宁锦州渤海大学，研究生，研究方向：法学、行政公益诉讼。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.048
行政公益诉讼作为一种新的诉讼形式，它是指以检察院为主，其他个人及社会组织为辅的诉讼主体，针对行政主体损害国家和社会公共利益的行政违法行为，依法向人民法院提起诉讼的制度。行政主体的行政违法行为，主要包括行政作为和行政不作为两大部分。但行政主体作为我国推行依法治国、严格执法的重要载体，具有不可或缺的重要作用，而其的行政违法行为是不符合法治社会理念，也是与为人民服务的宗旨背道而驰的。因此，本文通过对有关行政公益诉讼案件背后的行政违法行为的剖析来阐述其原因及问题所在，并提出相应的解决对策和建议。
一、行政违法行为
随着法治社会的发展与推进，加上法律具有滞后性的特性，现有的法律制度已经不能解决多种多样的社会矛盾，为了顺应时代和社会的发展潮流，我国行政公益诉讼制度改革的步伐在社会的高度呼吁下开始起步，作为党的一项重要的战略决策，对于维护国家利益和社会公共利益具有重要意义。但随着行政公益诉讼体制的逐渐改革与推进以及全国各地的行政公益诉讼案件的数量逐渐增多，反映了我国行政监管部门的行政行为是存在严峻问题的，其中行政违法行为的存在是主要原因。
行政违法行为不仅纵容行政相对人的侵权行为，使国家利益和社会公共利益遭受损失，而且也让国家利益和社会利益处于持续受损失状态，这就是行政违法行为作出后所产生的危害。而提起行政公益诉讼，是司法体制改革赋予以检察机关为主体的一项全新的法律监督职责，其公益诉讼的价值目的就是在于督促行政机关纠正违法行为或者要求怠于履行职责的行政机关依法履行职责，从而保护国家利益和社会公共利益免受侵害 。而检察机关提起行政公益诉讼的关键依据就是行政机关的行政违法行为。失职、越权、滥用职权和程序违法等都是行政违法行为在现实中的体现。例如，在2002年至2004年期间，仁寿县东方红纸业公司因违反规定进行排污，一直在接受整改，但在长达两年多的时间里因缺乏相应严格的整改监督，导致2004年中旬在两次强降雨的助力下，使沱江遭到严重污染，死鱼5万多千克，同时也造成了严重的经济损失，在这次环境污染事件中，有关行政部门的监管失职是不可否认的。同年在内蒙古阿拉善地区板滩井，绿洲现代化农业开发公司在没有任何有关项目所需的合法手续的情况下，盲目引种致使140公頃土地荒沙化，使得本来就是北京风沙源之一的板滩井的生态环境遭到更加严重的破环，而相关政府无疑是这起生态破坏事件的第一责任人。因此可见，如果行政机关的行政行为如不恪尽职守，严格依法履行职责，会对国家利益和社会公共利益造成严重损害的。
行政机关的作为违法，是指行政机关在依法履行法定职责过程中，不完全履行自己的法定职责，也就是不积极的作为行为；例如，当事人提出的保护其合法权益的请求属于该行政机关特定的职责范围 ，该行政机关予以受理并进行立案，没有做出不履行职责的意思表示，但客观上没有实际把自己的法定职责继续履行下去，真正解决当事人的请求；还有在依法履职过程中，对于给社会公共利益和国家利益造成损害的行政对象进行依法监督管理，通常只是象征性的下发一个处罚单或整改措施通知书来要求行政相对人结束侵害行为，对于行政对象是否实际履行自己的义务，行政机关没有进一步的进行监督，导致一些不自觉的行政对象继续损害国家利益和社会公共利益。蓝山县环保局对于蓝山县村民廖某某在未办理任何合法手续下，兴建选矿厂，在没有任何污水处理设施下，非法进行选矿生产，导致所占使用地污染发生了质变，虽对该厂作出了行政处罚，但一直对其违法排污行为怠于履行监管职责，使得国家利益和社会公共利益仍然持续处于被侵害状态，这就是典型的履行不彻底行为，也称未完全履行职责的违法行为。依据法律规定，蓝山县环保局有权依法监督廖某某停止侵害行为，但是由于蓝山县环保局怠于履行的原因，使得国家利益遭受的损害范围不断进行扩大并在持续进行。所以，类似于这种行政机关怠于履行职责的行为应当严加禁止，它的出现，不利于维护国家和社会公众利益，也与严格依法履行国家职能的的宗旨背道而驰。
行政机关的不作为违法，是指行政机关在负有法定的作为义务下，主观上不肯履行法定职责或者说拖延履行自己的法定职责。例如，2014年至2015年间，泰兴市江汉水利工程有限公司在长江河道内未经许可非法采砂317430.1立方米，对于汉江公司的违法采砂的行为，相关行政执法部门采取的是“不予处罚或单处罚款”的监管方式，当地检察院对于相关行政部门针对江汉公司怠于履职的行为发出督促履职令，相关行政部门收到履职令后一直未对汉江公司的非法采砂行为进行依法查处。其行政不作为不仅导致国家矿石资源费的流失，还使得非法采砂活动对长江生态、水文及航道安全的破坏未得到有效遏制，使社会公共利益持续处于受侵害状态，可以确定其行政行为为典型的不作为违法，这种行为会给社会和国家带来不必要的损失 。
为了能够明确有关国家行政机关的权责，在行政公益诉讼中，我们应当对“行政违法”和“行政不当”进行适当的区分：首先要对概念有一定的认识，行政公益诉讼中的行政违法行为是指负有监督管理职责行政机关在作出违反行政法规的行政行为之后，不接受检察建议并拒绝纠正违法行为的、不履行或不正确履行其法定职责的，使得国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态，即不合法的行政行为；行政不当是指行政主体或执行公务的人员在执行行政管理过程中作出的行政行为合法但不合理，即不合理的行政行为，根据行政的合理性原则，行政行为必须同时具备合法且合理的要求，其最根本的区别在于：第一，行政不当的前提是行政行为合法，同时在合法范围内出现了不合理的行为；如果行政行为在权限、根据和程序等方面直接违反了法律，就构成行政违法；第二，是行政不当主要是发生在行政主体行使自由裁量权的行为过程中，不发生羁束规定的权力下，如果在行政法律规范的羁束规定下，行政主体不依法作出行政行为就有可能构成行政违法；第三，行政不当不一定会导致行政责任，即并不是所有的行政不当行为都可以引起行政责任，只有在法律有规定的情况下，行政主体才承担相应的责任。而行政违法行为必然导致行政责任，承担行政责任是行政违法行为的必需具备的要件，其中“违法必究”也是社会主义法治的基本原则之一 。所以能够准确清晰鉴别行政违法和行政不当，在行政公益诉讼的活动中具有重要作用 。
二、行政机关在履职时存在的问题的原因分析
随着法治化建设的不断发展，会有许多关乎国家和人民的公共社会事务纳入行政管理的范围，行政机关的权力也在不断扩大，所以说行政机关的行政违法行为的出现，不仅仅是单方面某个因素导致的，而是多个方面的之下，才使得行政主体在履行职责过程中不断的出现履职不力的情况，导致国家利益和社会公共利益遭受重大损失。因此，我认为主要有以下三个的原因：第一，在主观方面，行政机关执法的工作人员缺乏工作必备的责任心。由于行政执法人员思想不积极，态度不端正，对待自己的工作不认真，也不负责，抱着得过且过的心态进行执法，难免会犯错。第二，在客观方面，行政机关执法人员作风有问题。一些执法工作人员在执法过程中收受侵权人的钱物等好处，拿钱办事，对行贿人的侵权行为充耳不闻，以罚代管（罚款的数额与侵害权益也是缺乏相当性的）或者放任不管，不能严格秉公执法，及时正确的履行法定职责，导致不法侵害状态持续存在，不仅使得损害范围不断扩大，也让人民群众对国家行政部门留下不好的印象，失去人民群众对政府的信任。第三，行政机关的执法行为缺乏严格的监督体制。虽然，现检察机关已经作为诉讼的主体，有权对行政机关的违法行为提出检察意见，但是，检查意见并不能实际有效的督促行政机关自觉对其违法行为进行纠正，甚至有的行政机关在收到检察建议后，同时也及时针对检查意见进行回复，但是依然对自己的违法行为视若无睹，不管不问，导致侵权行为继续存在，使得检察建议成为一纸空文，发挥不了其应有的作用。
三、推进改善行政机关履职行为的建议
一是转变行政工作人员的理念，加强行政主体队伍的建设。行政机关是国家的职能部门，必须充分认识到自己是为人民服务为理念的工作人员，提升行政工作人员的服务意识和维护国家利益和社会利益的权利观念；同时也要加强对行政机关工作人员的整体素质进行提高，例如，针对执法的水平、履职能力、服务的意识、责任的意识、廉洁的意识进行教育和培养，树立较强的责任心，使行政执法人员做一个为人民和国家利益服务的好公仆。
二是完善我国监督体制相关的立法，制定具体的行政监督管理条例，加强对行政机关执法活动和监管职权的司法监督。首先，我们应当加强检察机关在提起行政公益诉讼前对相关行政机关的监督，也就是检察机关在提出检查建议后，应当严格履行自己的监督职权，督促行政执法机关积极履行自己的法定职责，以达到公益诉讼的价值目的，从而节省提起公益诉讼的司法资源和成本；其次，应当在行政机关内部建立责任追究制度。明确权责范围，实行分工负责，对因实施行政违法行为导致国家和社会公共利益遭受损失的行政执法人员追究相应的责任，从而使行政执法人员在以后的执法过程中能够严格依法履行自己的法定职責。
三是加大对行政法制宣传力度。积极宣传有关新发布的行政公益诉讼的法律、法规和相关政策，帮助行政诉讼的各方当事人明确自己的权责范围，同时可以帮助公民认清行政机关违法的行政行为，以达到公众对政府部门的监督作用。行政公益诉讼是行政机关对自己行政违法行为拒不改正的情况下采取的司法救济手段，检察机关必须在提起诉讼前向有关行政部门提出检察建议，在未果的情况下才能向法院起诉，这样可以减少不必要的行政纠纷。
总之，行政公益诉讼制度是我国相对不是特别完善的一项制度，加上法律具有滞后性的特点，其背后的行政违法行为也有待改进，但我相信随着法治国家的逐渐建立，加上充分发挥检察机关对权力清单实施的监督作用和相关监督机制，对不积极实施行政履职行为或者越权行使的行为，向相关行政机关提出检察建议，从而督促行政机关依法严格履职，不仅可以使行政机关的严格依法履职水平有所提高，一定程度上也可以减少行政公益诉讼案件的数量，对于节省司法成本和人力资源具有重要的作用。
注释：
李建虎.行政公益诉讼中“怠于履职”的认定条件.西部法制晚报.2017年7月25日版.
泰州市高港区检察院诉高港区水利局行政公益诉讼案.江苏检察网.www.js.jcv.gov.con.
胡建淼、金伟锋.行政与行政诉讼法.高等教育出版社.2012.
参考文献：
[1]黄学贤.行政公益诉讼若干热点问题探讨.法学.2005（10）.
[2]仝亚丽.关于建立和完善行政公益诉讼制度的几点思考.巢湖学院学报.2017，19（4）.
关键词 行政违法行为 行政不当 司法监督
作者简介：徐秀秀，辽宁锦州渤海大学，研究生，研究方向：法学、行政公益诉讼。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.048
行政公益诉讼作为一种新的诉讼形式，它是指以检察院为主，其他个人及社会组织为辅的诉讼主体，针对行政主体损害国家和社会公共利益的行政违法行为，依法向人民法院提起诉讼的制度。行政主体的行政违法行为，主要包括行政作为和行政不作为两大部分。但行政主体作为我国推行依法治国、严格执法的重要载体，具有不可或缺的重要作用，而其的行政违法行为是不符合法治社会理念，也是与为人民服务的宗旨背道而驰的。因此，本文通过对有关行政公益诉讼案件背后的行政违法行为的剖析来阐述其原因及问题所在，并提出相应的解决对策和建议。
一、行政违法行为
随着法治社会的发展与推进，加上法律具有滞后性的特性，现有的法律制度已经不能解决多种多样的社会矛盾，为了顺应时代和社会的发展潮流，我国行政公益诉讼制度改革的步伐在社会的高度呼吁下开始起步，作为党的一项重要的战略决策，对于维护国家利益和社会公共利益具有重要意义。但随着行政公益诉讼体制的逐渐改革与推进以及全国各地的行政公益诉讼案件的数量逐渐增多，反映了我国行政监管部门的行政行为是存在严峻问题的，其中行政违法行为的存在是主要原因。
行政违法行为不仅纵容行政相对人的侵权行为，使国家利益和社会公共利益遭受损失，而且也让国家利益和社会利益处于持续受损失状态，这就是行政违法行为作出后所产生的危害。而提起行政公益诉讼，是司法体制改革赋予以检察机关为主体的一项全新的法律监督职责，其公益诉讼的价值目的就是在于督促行政机关纠正违法行为或者要求怠于履行职责的行政机关依法履行职责，从而保护国家利益和社会公共利益免受侵害 。而检察机关提起行政公益诉讼的关键依据就是行政机关的行政违法行为。失职、越权、滥用职权和程序违法等都是行政违法行为在现实中的体现。例如，在2002年至2004年期间，仁寿县东方红纸业公司因违反规定进行排污，一直在接受整改，但在长达两年多的时间里因缺乏相应严格的整改监督，导致2004年中旬在两次强降雨的助力下，使沱江遭到严重污染，死鱼5万多千克，同时也造成了严重的经济损失，在这次环境污染事件中，有关行政部门的监管失职是不可否认的。同年在内蒙古阿拉善地区板滩井，绿洲现代化农业开发公司在没有任何有关项目所需的合法手续的情况下，盲目引种致使140公頃土地荒沙化，使得本来就是北京风沙源之一的板滩井的生态环境遭到更加严重的破环，而相关政府无疑是这起生态破坏事件的第一责任人。因此可见，如果行政机关的行政行为如不恪尽职守，严格依法履行职责，会对国家利益和社会公共利益造成严重损害的。
行政机关的作为违法，是指行政机关在依法履行法定职责过程中，不完全履行自己的法定职责，也就是不积极的作为行为；例如，当事人提出的保护其合法权益的请求属于该行政机关特定的职责范围 ，该行政机关予以受理并进行立案，没有做出不履行职责的意思表示，但客观上没有实际把自己的法定职责继续履行下去，真正解决当事人的请求；还有在依法履职过程中，对于给社会公共利益和国家利益造成损害的行政对象进行依法监督管理，通常只是象征性的下发一个处罚单或整改措施通知书来要求行政相对人结束侵害行为，对于行政对象是否实际履行自己的义务，行政机关没有进一步的进行监督，导致一些不自觉的行政对象继续损害国家利益和社会公共利益。蓝山县环保局对于蓝山县村民廖某某在未办理任何合法手续下，兴建选矿厂，在没有任何污水处理设施下，非法进行选矿生产，导致所占使用地污染发生了质变，虽对该厂作出了行政处罚，但一直对其违法排污行为怠于履行监管职责，使得国家利益和社会公共利益仍然持续处于被侵害状态，这就是典型的履行不彻底行为，也称未完全履行职责的违法行为。依据法律规定，蓝山县环保局有权依法监督廖某某停止侵害行为，但是由于蓝山县环保局怠于履行的原因，使得国家利益遭受的损害范围不断进行扩大并在持续进行。所以，类似于这种行政机关怠于履行职责的行为应当严加禁止，它的出现，不利于维护国家和社会公众利益，也与严格依法履行国家职能的的宗旨背道而驰。
行政机关的不作为违法，是指行政机关在负有法定的作为义务下，主观上不肯履行法定职责或者说拖延履行自己的法定职责。例如，2014年至2015年间，泰兴市江汉水利工程有限公司在长江河道内未经许可非法采砂317430.1立方米，对于汉江公司的违法采砂的行为，相关行政执法部门采取的是“不予处罚或单处罚款”的监管方式，当地检察院对于相关行政部门针对江汉公司怠于履职的行为发出督促履职令，相关行政部门收到履职令后一直未对汉江公司的非法采砂行为进行依法查处。其行政不作为不仅导致国家矿石资源费的流失，还使得非法采砂活动对长江生态、水文及航道安全的破坏未得到有效遏制，使社会公共利益持续处于受侵害状态，可以确定其行政行为为典型的不作为违法，这种行为会给社会和国家带来不必要的损失 。
为了能够明确有关国家行政机关的权责，在行政公益诉讼中，我们应当对“行政违法”和“行政不当”进行适当的区分：首先要对概念有一定的认识，行政公益诉讼中的行政违法行为是指负有监督管理职责行政机关在作出违反行政法规的行政行为之后，不接受检察建议并拒绝纠正违法行为的、不履行或不正确履行其法定职责的，使得国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态，即不合法的行政行为；行政不当是指行政主体或执行公务的人员在执行行政管理过程中作出的行政行为合法但不合理，即不合理的行政行为，根据行政的合理性原则，行政行为必须同时具备合法且合理的要求，其最根本的区别在于：第一，行政不当的前提是行政行为合法，同时在合法范围内出现了不合理的行为；如果行政行为在权限、根据和程序等方面直接违反了法律，就构成行政违法；第二，是行政不当主要是发生在行政主体行使自由裁量权的行为过程中，不发生羁束规定的权力下，如果在行政法律规范的羁束规定下，行政主体不依法作出行政行为就有可能构成行政违法；第三，行政不当不一定会导致行政责任，即并不是所有的行政不当行为都可以引起行政责任，只有在法律有规定的情况下，行政主体才承担相应的责任。而行政违法行为必然导致行政责任，承担行政责任是行政违法行为的必需具备的要件，其中“违法必究”也是社会主义法治的基本原则之一 。所以能够准确清晰鉴别行政违法和行政不当，在行政公益诉讼的活动中具有重要作用 。
二、行政机关在履职时存在的问题的原因分析
随着法治化建设的不断发展，会有许多关乎国家和人民的公共社会事务纳入行政管理的范围，行政机关的权力也在不断扩大，所以说行政机关的行政违法行为的出现，不仅仅是单方面某个因素导致的，而是多个方面的之下，才使得行政主体在履行职责过程中不断的出现履职不力的情况，导致国家利益和社会公共利益遭受重大损失。因此，我认为主要有以下三个的原因：第一，在主观方面，行政机关执法的工作人员缺乏工作必备的责任心。由于行政执法人员思想不积极，态度不端正，对待自己的工作不认真，也不负责，抱着得过且过的心态进行执法，难免会犯错。第二，在客观方面，行政机关执法人员作风有问题。一些执法工作人员在执法过程中收受侵权人的钱物等好处，拿钱办事，对行贿人的侵权行为充耳不闻，以罚代管（罚款的数额与侵害权益也是缺乏相当性的）或者放任不管，不能严格秉公执法，及时正确的履行法定职责，导致不法侵害状态持续存在，不仅使得损害范围不断扩大，也让人民群众对国家行政部门留下不好的印象，失去人民群众对政府的信任。第三，行政机关的执法行为缺乏严格的监督体制。虽然，现检察机关已经作为诉讼的主体，有权对行政机关的违法行为提出检察意见，但是，检查意见并不能实际有效的督促行政机关自觉对其违法行为进行纠正，甚至有的行政机关在收到检察建议后，同时也及时针对检查意见进行回复，但是依然对自己的违法行为视若无睹，不管不问，导致侵权行为继续存在，使得检察建议成为一纸空文，发挥不了其应有的作用。
三、推进改善行政机关履职行为的建议
一是转变行政工作人员的理念，加强行政主体队伍的建设。行政机关是国家的职能部门，必须充分认识到自己是为人民服务为理念的工作人员，提升行政工作人员的服务意识和维护国家利益和社会利益的权利观念；同时也要加强对行政机关工作人员的整体素质进行提高，例如，针对执法的水平、履职能力、服务的意识、责任的意识、廉洁的意识进行教育和培养，树立较强的责任心，使行政执法人员做一个为人民和国家利益服务的好公仆。
二是完善我国监督体制相关的立法，制定具体的行政监督管理条例，加强对行政机关执法活动和监管职权的司法监督。首先，我们应当加强检察机关在提起行政公益诉讼前对相关行政机关的监督，也就是检察机关在提出检查建议后，应当严格履行自己的监督职权，督促行政执法机关积极履行自己的法定职责，以达到公益诉讼的价值目的，从而节省提起公益诉讼的司法资源和成本；其次，应当在行政机关内部建立责任追究制度。明确权责范围，实行分工负责，对因实施行政违法行为导致国家和社会公共利益遭受损失的行政执法人员追究相应的责任，从而使行政执法人员在以后的执法过程中能够严格依法履行自己的法定职責。
三是加大对行政法制宣传力度。积极宣传有关新发布的行政公益诉讼的法律、法规和相关政策，帮助行政诉讼的各方当事人明确自己的权责范围，同时可以帮助公民认清行政机关违法的行政行为，以达到公众对政府部门的监督作用。行政公益诉讼是行政机关对自己行政违法行为拒不改正的情况下采取的司法救济手段，检察机关必须在提起诉讼前向有关行政部门提出检察建议，在未果的情况下才能向法院起诉，这样可以减少不必要的行政纠纷。
总之，行政公益诉讼制度是我国相对不是特别完善的一项制度，加上法律具有滞后性的特点，其背后的行政违法行为也有待改进，但我相信随着法治国家的逐渐建立，加上充分发挥检察机关对权力清单实施的监督作用和相关监督机制，对不积极实施行政履职行为或者越权行使的行为，向相关行政机关提出检察建议，从而督促行政机关依法严格履职，不仅可以使行政机关的严格依法履职水平有所提高，一定程度上也可以减少行政公益诉讼案件的数量，对于节省司法成本和人力资源具有重要的作用。
注释：
李建虎.行政公益诉讼中“怠于履职”的认定条件.西部法制晚报.2017年7月25日版.
泰州市高港区检察院诉高港区水利局行政公益诉讼案.江苏检察网.www.js.jcv.gov.con.
胡建淼、金伟锋.行政与行政诉讼法.高等教育出版社.2012.
参考文献：
[1]黄学贤.行政公益诉讼若干热点问题探讨.法学.2005（10）.
[2]仝亚丽.关于建立和完善行政公益诉讼制度的几点思考.巢湖学院学报.2017，19（4）.
