政府与市场关系框架下金融危机的根源及其应对

    董德兵 赵月

    [摘要]肇始于美国扩展至全球的金融危机是美国长期以来政府与市场关系处置失当导致的政府与市场双重失效的必然结果。当前各国采取的反危机措施并没有着眼于寻求二者关系的效用均衡点，具有短期性和功利性，实际效果有待观察。针对中国独特情境，正确处理政府与市场关系，有效应对金融危机有赖于进一步完善宏观调控，实现服务型政府。

    [关键词]金融危机；政府；市场；宏观调控；均衡

    [中图分类号]D60

    [文献标识码]A

    [文章编号]1672－2426(2011)06－0026－04

    2008年以来，肇始于美国次贷危机的金融危机已席卷全球，时至今日世界经济仍未走出其阴霾。危机爆发之后，整个世界都在反思金融危机的根源，探寻乃至反思应对之策。在这股热潮中，从政府与市场关系进行考察因其视角的独特性及对于中国改革开放进程甚至发展趋向的相关性更是成为社会舆论、学术研究和会议讨论的热点。正如布鲁金斯学会研究员巴里博斯沃思所言，危机的一大教训就是，“我们不要浪费危机”。此次金融危机为反思诸多的理论和实践问题提供了一个良好“契机”，这种反思也必然会为我国改革发展战略的选择提供思想养分和经验借鉴。

    一、金融危机的根源：市场失效抑或政府失灵?

    自金融危机爆发以来，关于金融危机爆发根源的探讨就一直没有停歇，由于这项研究涉及拯救方案的选择乃至意识形态的判定，至今也尚无定论。总体来看，我国学者对于金融危机根源的认识因其关注侧重点和研究专长差异，呈现“百花齐放、百家争鸣”的局面。如有学者从微观经济层面进行解释，认为金融危机根源于美国消费需求过度，实体经济与虚拟经济长期背离，华尔街金融过度创新引起的一系列弊端；也有学者从体制运行角度进行考察，认为高度自由、过度竞争的经济制度和金融体系是全球金融危机产生的制度原因；还有学者将金融危机的爆发归因于美国长期的低利率和宽松的货币政策和赤字财政政策；更多学者秉承马克思主义经济危机理论，认为从“风险一监管”的分析框架很难对其作出本质上的把握，必须作“马克思的追问”，认为本次金融危机“并未超越马克思主义的逻辑”，是由资本主义基本矛盾引发的，新自由主义的资本主义制度是其根源。此外还有个别学者将危机爆发归结为“缺乏诚信”和美国自由市场经济制度下的人性根基。

    以上看法从不同侧面解释了金融危机爆发的直接或间接原因，诸种认识皆有利于加深对于危机根源的认识。在更普遍意义上看，无论是资本主义制度说，还是监管体制说，抑或自由市场经济制度说，都离不开政府与市场的分析框架。学界基于政府与市场视角也进行了深入探索。如有学者认为，金融危机根源于美国实行的自由市场经济制度的失灵，是市场自由主义罪恶的铁的证明。而持政府失灵论者认为，这次金融危机祸因于不恰当的政府干预，是“政府干预使市场运行长期被扭曲所造成的一切后果的总爆发，也是市场规律最终对这些后果所作出的强制平衡。”除单方面追究政府和市场的责任之外，也有学者认为政府和市场都对金融危机爆发负有不可推卸的责任。金融危机的爆发一方面证明自由市场万能论的破产，另一方面，政府不恰当的言行、产业政策的失误、垂直分工的国际贸易格局对引发、扩大危机难辞其咎。

    笔者认为，从政府与市场关系考察金融危机的根源，一方面不应孤立、静止地看待政府与市场的关系；另一方面，不应割裂二者的整体联系，追究单方面的责任。事实上，政府干预主义和市场自由主义在西方已有近一个半世纪的论争、演变史。18世纪中叶的重商主义强调国家应加强中央集权，消除地方分散主义的不利影响，保护贸易；到亚当·斯密发现“看不见的手”的神奇力量，市场能自动实现资源配置的均衡并将政府定位于“守夜人”，职责就是提供安全和秩序；这种思想对后来各国发展战略选择、政策制定以及实践都产生了重大而深远的影响。尽管20世纪20－30年代的大萧条催生了强调政府作用的凯恩斯主义，以及围绕计划经济实践展开的“冯·米瑟斯VS兰格”关于社会主义经济核算问题的争论，然而，20世纪70年代“滞涨”的到来，打破了凯恩斯主义的神话，以英美为首的资本主义国家广泛采取货币学派和供给学派主张，广泛推行私有化，形成了所谓“华盛顿共识”，对市场自由主义的信奉更是达到了“原教旨主义”的程度。直到本次危机爆发之后，欧美各政府采取一系列具有政府干预色彩的经济政策，甚至采用了收购部分金融企业股权的“国有化”措施。政府干预再次成为主要经济体应对危机的普遍选择，凯恩斯主义也重新成为政策制定的理论渊源。

    综观政府与市场关系的论说史，可以得出如下的结论：一方面，如何看待政府与市场的相互关系成了制定经济社会发展战略的重要指针，并与经济社会发展状况互为因果。另一方面，国家干预与自由放任这两派都没有绝对地否定或拒斥市场和政府的各自作用，而是争执于政府与市场谁更有效的问题。因此，政府与市场孰大孰小不是问题的关键，有效的政府与有效的市场以及如何促成政府、市场的双有效才是应有之义。因此，在笔者看来，金融危机爆发的根源在于美国政府与市场关系的处置失误引发的市场和政府双重失效。正是20世纪90年代美国政府奉行新自由主义政策，放松乃至废除金融市场监管法律法规，放纵金融衍生品，使得监管失控和金融风险累积；上世纪末美国政府为寻求经济增长采取的产业政策酝酿了IT泡沫，本世纪初以来美国政府为刺激经济增长采取过于宽松的货币与利率政策成为滋长房地产泡沫与次贷危机的温床；美国政府对投资银行、对冲资金和保险公司监管缺位造成了危机局面。

    二、拯救危机：“回归市场”还是“拥抱政府”?

    检视金融危机爆发根源，是为了更好地治理甚至预防危机。因此，学界对于如何走出危机的探索与其对于危机爆发原因的判定紧密相连。在“制度论”者看来，金融危机是资本主义制度下基本矛盾不可调和的产物，在资本主义市场经济条件下，政府与市场、宏观经济与微观主体存在难以调和的冲突。因此，拯救危机根本在于实现资本主义制度的变革。

    在“市场失灵论”者看来，市场具有先天缺陷，获取信息的成本及交易的外生性、社会成员竞争的残酷性、市场主体不对称性都需要市场外的力量进行调节。无论新旧自由经济论者如何为市场辩护，但“历史天平总会在应对危机中向政府倾斜”。朝而在“政府失灵论者”看来，摆脱危机最终还得依靠市场的作用。“政府只能依靠市场，为市场提供条件，并通过有效的公共政策支持市场运作，这样才能实现真正的发展和繁荣，并改善人民福利”。选择政府并不意味着市场的完全服从，政府应尊重并立足于市场，遵循经济规律，以间接性的调控方式为主，刺激市场，由市场来引

    导市场主体。就市场和政府而言，使用政府干预比市场有着更大的代价与风险。诚如日本经济学家青木昌彦等人指出：“政府政策的职能在于促进或补充民间部门的协调功能。”由于受信息处理能力的制约，政府不是一个外生于经济体制的负责解决失灵问题的中立的全能机构，政府对于危机的干预，不管其形势如何，是一种对于市场和实体经济出现危机之后的补救行为，是一种利用政府信用稳定市场预期、恢复投资者信心的行为。危机之后，还是要回归本源，让市场发挥配置资源的基础性作用。此外，也有学者认为在政府与市场之外，应引入“第三只手”——公民社会的力量，以在政府与市场之间建立缓冲地带。

    本文认为，主张回归市场论者和加强政府干预论者都是从理想的政府和市场出发界定二者的职能。过去的历史实践告诉我们，纯粹的市场放任主义和绝对政府控制演绎的都是一部部“血色浪漫史”。事实上，现实中的市场和政府都有其自身不可克服的缺陷，任何一方的缺陷在逻辑上并不必然保证来自另一方的替代一定是合理的选择。政府和市场都是现实经济过程的组成部分，二者不存在非此即彼的选择。公民社会也内在地存在着许多局限，它不能代替政府而享有公共权力，也不能代替市场实现资源的有效配置，它必须建立在政府与市场的基础之上，是对二者的补充。因此，要科学透视政府的经济角色，明确政府与市场的合理边界，必须抛弃经济自由主义和国家干预主义的逻辑思路，寻找二者效用均衡关系的黄金分割点。其实，政府与市场并无实质性的区别，它们都是“人之行动且非意图或设计的结果”。作为一种制度安排，政府与市场的基础都是交易行为。市场交易决定的是私人物品的归属，政府交易形成的是协定、契约和规则等公共物品。政府通过宏观把握市场的政策导向、制度、法规的出台以及提供公共服务等方面，为市场的运行提供了一个相对比较稳定的宏观环境；市场则在遵循市场规则的情况下，发挥“市场看不见的手”的作用，使资源得到优化配置。

    三、后金融危机时代政府与市场关系：中国的选择

    本次金融危机肇始于美国，并通过其掌控的国际经济体系波及全世界。中国也不例外，金融危机爆发以来，我国以外贸、出口为主导的经济增长模式遭遇严重挑战。危机既已爆发，关键在如何应对。有学者认为中国在后金融危机时代处理好政府与市场关系关键在于以制度与规范、道德与情操为结合点，深化政治体制改革，实现政府与市场的有机结合；也有学者认为中国应对金融危机须靠全面深化改革，让权于民，让利于民，改善收入分配格局。而杨承训则认为需要警惕新自由主义在中国的泛滥，不能把“本来作为手段的市场经济变为社会基本制度的根基，把运行的形式变为追随西方制度的内容，抹杀同资本主义市场经济的区别”，形成在国家宏观调控下市场对资源配置发挥基础性作用的经济管理制度。还有学者详细分析了中国政府应对市场失效的战略和政策，并对中国政府干预绩效的基本内容、指标体系、主体及程序、提升策略进行了深入探讨。

    这些讨论为中国正确处理政府与市场关系，应对金融危机，实现经济社会可持续发展提供了一定参考价值的思路和具体对策。但是必须注意到，不同国家所处的经济发展阶段不同、国情不同，政府与市场作用的边界不同，为应对国际金融危机所开的药方也不同。美国在危机发生前政府失位，所以要加强政府调控和监管，限制市场的过度自由；中国并没有西方国家那样悠久的重商和市场经济传统，“政府在经济发展中一直处于主导地位，市场一直作为政府为实现经济增长的工具和手段存在。并没有获得目的性地位”，中国的问题大多是自己的问题——也即，市场化进程在半途遭遇重重阻击和障碍，行政垄断以及行政权力支配资源配置等旧体制因素仍大量存在，甚至有愈演愈烈之势。所以在中国应更加重视法治型、服务型、科学决策型政府建设，完善政府宏观调控；更加强调焕发市场的活力，健全社会主义市场经济体制。

    1再造政府：从革命一建设型政府到服务型政府

    此次金融危机对中国金融市场事实上冲击不大，其影响主要体现在外贸和外汇上。外贸下滑则需扩大内需来应对，而外汇贬值也可以采取对外币相应贬值的办法来回应。为此，一方面我国外汇保持自2009年以来的持续稳定；另一方面，为启动内需，我国政府采取了4万亿元的巨量投资为主的积极财政政策和9.58万亿元的天量信贷为主要内容的宽松货币政策，总体来看，这些政策对我国经济增长逆势上扬，率先复苏的作用非常明显，同时又挽救了地方财政危机，可谓成就斐然。但也加剧了中国经济的低质量增长，进一步恶化了国内投资、消费结构；国民财富进一步向体制内部门集中，市场机制退化；而高速推升的房价，也酝酿了巨大的经济、社会甚至政治风险。可谓利弊兼具。

    那么，中国的问题到底在哪?症结何在?在这里，笔者同意陈剩勇老师的观点：中国的问题在宏观上可以表述为国际贸易和国内经济的双失衡，且两者具有一定的相关性。初次分配不合理、出口导向型的发展模式、居民收入增长缓慢等导致的居民消费不足是中国经济的根本问题；分配不公也是中国经济的另一症结。而以上两个问题都是政府失灵及其导致的市场失效造成的，表现为社会政策中的政府缺位和市场政策中的政府失灵。中国经济问题的症结其实是政府在社会领域和市场领域同时失灵，是体制性缺陷和障碍使然。要扭转中国经济的被动局面，必须从根本上改变政府在社会领域的缺位和在市场领域的缺位越位并存的现状。政府在社会和市场领域的缺位体现的是公共性的缺失，在市场领域的越位体现的是经营性和建设性功能过度。政府在社会领域的缺位和在市场领域的缺位越位，其实质是政府角色的错位。因此，中国经济社会问题的症结在政治，政府角色应当重新定位，建设一个为社会和市场服务的公共服务型政府：在市场领域，政府要承担起市场制度即法治建设之责，并从经营性领域逐步退出，把经济建设的角色赋予市场。在社会政策领域，政府要承担起社会公平之责，让公共财政“取之于民而用于民”。

    依据新中国成立以来的中国政府的角色定位和政策取向，大致可以划分为三种类型。第一种是从1949年到1978年第一个三十年，称之为“革命型政府”，它奠基于巨大的革命功绩和克里斯马式人物的巨大号召力，为巩固统治和满足治下民众生存和安全，实行增量增长为主；第二种是1979年到2009年第二个三十年，称之为“建设型政府”，它的合法性更多来源于以GDP增长为主要内容的政绩取得，主要以行政命令方式寻求经济发展和民众生活富裕；这两种类型的政府在推动经济增长，实现现代化方面创造了一个又一个奇迹；然而同样带来了贫富差距、分配不公、经济结构失衡、政治体制僵化等

    一系列不容忽视的、阻碍下一步发展甚至葬送前面发展成果的体制性、机制性问题。而这些问题的解决，无不依赖于政府转型：即从建设型政府向公共服务型政府转变。

    公共服务型政府是一种全新的政府模式，它强调政府作用的公共性、职责的公正性、服务对象的公共性、权力的有限性。协调利益矛盾、解决结构失衡是“公共服务型”政府最紧迫的任务。“公共服务型”政府的实现首先需从改革“建设型”或经营型政府出发，为市场竞争中的各种利益主体提供均等的机会，并必须保持利益立场的超然性。而这三点的取得有赖于推进国家制度创新和制度建设，找到适合中国国情的能够有效制约政府的方法，深化政治体制改革来保障。

    2中国宏观调控：多元困境下的出路

    如上所述，中国的问题在于政府失灵及其导致的市场失效。因此，就有学者主张加强宏观调控，并把改革开放过程中出现的问题归罪于“市场化”的取向。危机促发改革，改革拯救危机。这种以改革之名行否定改革之实的做法值得警惕。美国把金融自由化走到了极致，而我国过分偏重政府的调控，严重束缚了市场的发展。但在应对金融危机的过程中，我国宏观调控存在突出的问题：

    首先，宏观调控权力缺乏法律基础。目前并没有法律来严格界定宏观调控，宏观调控的概念被滥用，调控的范围随之被扩大，经济管制与宏观调控混同，行政调控与经济调控不分，难以追究责任；宏观调控的权力主体不清晰，有时地方政府也成为宏观调控的主体，甚至是县级以下的某个街道，这也导致地方政府顽强对抗中央的调控。

    其次，宏观调控政策波动性大，权威不足。目前我国关于宏观调控的规定较为随意，未能上升到法律法规层面，这严重损害了国家宏观调控的严肃性。在具体宏观调控措施方面，有的措施甚至是一夜之间决定的，让人们自然对其合理性产生担忧。政府投入4万亿元，不禁让人疑问这4万亿元的来源和安排，政府是否有权力来决定这4万亿元的用途。又如央行太过频繁调整存款准备金、利率等，使市场处于不稳定的因素中，让调控主体的调控能力受到质疑。

    再次，宏观调控目标的制定和调控工具的使用。制定合理的宏观调控目标是进一步采取调控措施的依据。为了应对危机，我国将当前的调控目标主要定在保增长，并从扩大内需着手。各个宏观调控目标之间可能冲突，如何有效运用各种调控工具来达到预期的目的至关重要。我国传统的货币政策工具三大法宝影响范围广但作用有限，缺乏差异性。调控权力主体应关注其他一些选择性的政策工具，如不动产信用控制等，对某些特定调控对象采取与其相适应的政策工具。

    应该看到，与西方相比，中国意境中的宏观调控手段不仅限于财政政策和货币政策，还涵盖法律手段和土地控制、信贷控制、节能减排市场准入标准等行政手段；中国的宏观调控目标不仅在于传统四大目标(经济增长、物价稳定、充分就业、国际收支平衡)，还夹杂经济结构调整，城乡差距、区域差距、产业结构不合理、需求结构不合理、投资消费和出口结构不合理以及收入分配不合理等各类问题的妥善解决。由此也可以看出，宏观调控是现代市场经济的一般特征，需要宏观调控的根本原因不在于市场失灵，而在于多重目标追求。

    如上所述，要应对金融危机，必须先明确市场与政府之间的职能分工，否则即使走出了金融危机，也会引发其他的可能更大的问题；政府的工作重心应当是提供公共物品，而非直接参与经济建设；应由法律明确规定宏观调控，否则与其相关的都处于不确定中；应由中央集中行使宏观调控权，政府在调控过程中要遵循程序正义，合理制定宏观调控目标，有效运用调控工具，逐步完善宏观调控体系。并在此过程中注意处理好政府缺位与干预过度、投资乘数效应与体制放大效应以及短期的应急干预与长周期调控的关系，警惕短周期干预措施刚性化、长期化，导致旧体制复归。

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    责任编辑宋桂祝