农业转移人口市民化成本测算研究
段靖 马燕玲
摘要：随着农业转移人口数量的不断增加，巨额的农业转移人口市民化成本已经成为制约市民化进程的主要因素，不容忽视。从社会保障、随迁子女教育、住房保障、基础设施建设、住房六个方面运用分类加总求和法对甘肃省农业转移人口市民化的成本进行测算，研究显示农业转移人口市民化人均成本约7.41万元，个人负担成本5.89万元，财政负担成本1.52万元，农业转移人口市民化成本压力大，需要合理分摊和有效推进。
关键词：农业转移人口；市民化；成本测算；甘肃省
新型城镇化步伐的不断加快，对城镇化提出了更高的要求，城镇化建设要实现质的转变，其重点就是加快户籍制度改革和推进农业转移人口市民化，实现“人”的城镇化。《甘肃省新型城镇化规划（2014～2020年）》指出，到2020年，常住人口城镇化率达到50%以上，户籍人口城镇化率达到38%以上，要努力实现350万左右农业转移人口在城镇落户。农业转移人口市民化进程缓慢的主要原因是农业转移人口数量庞大、经济能力较低，致使转移经济成本高，科学测算市民化成本、合理分摊转移成本成为关键所在。
一、概念界定
从某种程度上来说，工业化、城镇化、现代化同步进行，伴随着农村人口的减少和城市居民的增加，在中国由于跳跃式的发展路线，导致不同步，也导致了农村人口在居住地域、从事职业和社会身份上出现分离，使市民化分隔成农村人口—农业转移人口—市民，而农业转移人口向市民的转化迟迟未能完成，所以农业转移人口市民化由此而生。
（一）农业转移人口市民化
市民化是对国家提出的“新型城鎮化”具象化的概念，即具体到人口的层面，从微观的角度关注农业转移人口身份转变与职业转变，从民生的角度关注农业转移人口融入城镇的问题。我们将农业转移人口市民化定义为：“农业人口向城市不断迁移和集中，并最终转变为市民的过程。”
（二）农业转移人口市民化成本
农业转移人口市民化成本是指农业转移人口向城镇迁移、定居，并在身份、地位、价值观、社会权利、生活方式等方面向市民转化并最终融入城市必须投入的最低资金量。从广义来说就是城镇每增加一个单位人口所产生的成本，但在狭义上区别为公共成本、个人成本和企业成本，由不同的主体进行分担。
二、相关研究
目前，我国对农业转移人口市民化成本的测算研究尚处于初步探索阶段，未形成普遍认可的成本构成体系和测算方法，对农业转移人口概念的界定模糊，使农业转移人口数量的统计口径不一，这都使得测算结果差异性大，缺乏公认度。已有学者对农业转移人口市民化成本的测算主要从以下三个角度去研究。
首先，从“人口城市化”角度出发进行城市化成本测算。中国可持续发展战略报告中支出，每进入城市1个人，需要总成本为2.5万元/人。建设部调研组认为每新增一个城市人口需要增加的成本为小城市2万元，中等城市3万元，大城市6万元，特大城市10万元；其次，以“农民工市民化”为视角测算市民化成本。陆成林以上下限成本法测算出辽宁省农民工市民化成本在2.49万～7.47万元之间。姚毅基于公共服务均等化的视角，用OLS模型估计法，测算出每增加1个城镇户籍人口，所需的财政支出增量为5.34万元；最后，从“农业转移人口市民化”测算城镇化成本。中国社科院测算出我国东、中、西地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元、10.6万元，全国平均13.1万元/人。张广裕在考虑了人口因素的基础上，测算出甘肃省农业转移人口市民化人均成本为9.24万元。王志章用农业转移人口的城乡补贴差额对市民化成本进行测算，计算出将我国农业转移人口纳入城市公共服务体系，需支付公共成本3.18万元。
三、甘肃省农业转移人口市民化成本测算
（一）农业转移人口市民化成本构成与测算方法
本文参考已有学者的观点，从社会保障成本、随迁子女教育成本、住房保障成本、城市基础设施建设成本、城市生活成本、住房成本六方面入手，以2014年的试点数据为计算依据，计算各指标的人均成本，再运用分类加总求和法将各个指标成本加总，测算出甘肃省农业转移人口市民化的人均成本。
（二）甘肃省农业转移人口市民化成本测算
1. 基础设施建设成本
农业转移人口进入城市后，对各类城市基础设施的需求增加，原有的设施规模承载力有限，需要新增基础设施，基础设施建设成本由此产生。用公式表示为
基础设施建设成本C1=城镇公共基础设施新增投资/城镇人口（1）
2014年甘肃省城镇公共基础设施新增投资为681.8亿元，城镇人口为1080万人，根据公式（1）计算可知基础设施建设成本C1=6312.96元。
2. 随迁子女教育成本
这里只对接受义务教育的随迁子女教育成本进行测算，因为高中及以上教育阶段并不因户籍性质变化而新增财政支出。一般包括教育事业费、教育公用经费以及新建校舍的成本。2014年，农村义务教育学生数277.33万人，按全国随迁子女接受义务教育占义务教育学生比例（9.3%）计算，甘肃省接受义务教育的随迁子女人数25.79万人。以城乡中小学义务教育经费的差额来衡量义务教育经费成本。甘肃省随迁子女教育经费情况如表1所示。
假设新增的中小学生均用新建校舍解决，根据《甘肃省义务教育学校办学基本标准（试行）》对学校校舍建筑面积的标准要求，中小学生校舍建筑面积人均6.16平方米，2014年甘肃省竣工房屋的平均造价为1342.72元/平方米，从中测算出随迁子女增加的校舍成本为8271.16元。
随迁子女教育总成本=随迁子女数量*（城乡中小学生教育经费差额+校舍成本）（2）
随迁子女教育成本C2=随迁子女教育总成本/农业转移人口数量（3）
根据公式（2）、（3）计算得随迁子女教育人均成本C2=927.07元
3. 社会保障成本
农业转移人口在市民化的过程中，不仅要获得身份上的认同，也需要获得与城镇居民同等的社会保障待遇和服务，那么政府在财政支出方面的成本会大幅增加，将这一成本定义为社会保障成本。主要包括养老保险成本、医疗保险成本、失业保险成本、工伤保险、生育保险、最低生活保障。
（1）养老保险成本
为使全体人民公平地享有基本养老保障，2014年政府正式将城镇居民养老保险与新型农村社会养老保险合并为城乡居民基本养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，即不再区分城居保与新农保。
本文以城镇职工基本养老保险补助与城乡居民养老保险补助的差额衡量农业转移人口的养老保险成本。2014年，省财政对城镇职工基本养老保险补助为340711万元，人均1140.07元；对城乡居民养老保险基金的补助为269138万元，人均217.03元，城乡差距为923.04元，所以增加的转移人口养老保险成本为923.04元。
（2）医疗保障成本
目前，城镇居民的医疗保障主要是城市职工医疗保险及城镇居民基本医疗保险，农村则是新型农村合作医疗保险。2014年，甘肃省对新农合和居民医疗保险人均补助标准从280元提高到320元，参加新农合人数1925.92万人，参保率达到了98.26%。农业转移人口市民化后，转移人口由参加“新农合”变为参加城镇居民医疗保险，增加的医疗保险成本就是财政补贴对城镇基本医疗保险与新农合的差额。因为对城乡居民的医疗补助实行统一的标准，所以农业转移人口市民化后政府财政在医疗保障支出方面并不会增加成本，即转移人口医疗保障成本为0元。
（3）其他社会保障成本
财政对其他社会保障支出包括失业保险、工伤保险、生育保险、最低生活保障等。农业转移人口市民化后对这些保障的需求增加，财政给予一定的补助。2014年，省财政对失业保险的补助为4235万元，年末参加失业保险人数为162.35万人，人均26.09元；对工伤保险的补贴为5290万元，年末参加工伤保险人数为175.14万人，人均30.2元；对生育保险的补助为5839万元，年末参加生育保险人数为143.7万人，人均40.63元；城市居民最低生活保障补助水平3576元，农村居民最低生活保障补助水平2460元，城乡差距1116元。
将养老保险成本、医疗保障成本、其他社会保障成本加总求和
就是农业转移人口社会保障成本。即C3=2135.96元。
4. 住房保障成本
农业转移人口进入城镇生活，除了吃穿之外，面临的最迫切问题就是住，但又难以负担高昂的住房成本，所以政府发挥了作用。《甘肃省新型城镇化规划（2014～2020）》指出，在保障性住房上，甘肃省将实行公租房和廉租房并轨运行，将已建成并分配入住的廉租房同意纳入公共租赁住房范围，已建成未入住的廉租房以及在建的廉租房项目建成后，优先解决原廉租房保障对象住房困难。通常对住房保障成本的计算用如下公式表示为
住房保障成本C4=保障性住房覆盖率*人均住房面积*单位面积造价（4）
“十二五”末，甘肃省保障性住房覆盖率为25.5%以上，根据《甘肃省廉租住房保障实施办法》规定，新建廉租住房的单套面积控制在50平米以内，按三口之家计算，人均住宅面积为17平米左右，2014年甘肃省竣工房屋的平均造价为1342.72元/平方米，据公式（4）测算得C4=5820.69元/人。
5. 城市生活成本
农业转移人口在转型为城镇居民后，在城市生活用于水电气、交通、通讯、娱乐等方面的日常消费支出，同时扣除农业转移人口市民化前的人均消费支出，作为其新增的城市生活成本。在这里用城镇居民消费支出与农村居民消费支出的差额来衡量农业转移人口的城市生活成本，由于居住成本单独核算，所以扣除城镇居民的居住支出。用公式表示为
城市生活成本C5=城鎮居民扣除居住支出的消费支出-农村居民扣除居住支出的消费支出 （5）
2014年甘肃省城镇居民人均消费支出为15507元，城镇居民人均居住支出为1780.5元，农村居民人均消费支出为5272元，农村居民居住成本882.9元，根据公式（5）计算可得人均城市生活成本C5=7571.6元。
6. 住房成本
尽管部分农业转移人口可以被纳入政府的保障性住房体系，但77.5%农业转移人口要自行购买城市普通商品住房或租房，我们把其住房成本定义为城市人均住房成本，也就是农业转移人口市民化后达到城镇居民居住水平的最低成本，这种成本更接近城市廉租房、经济适用房的平均建成成本，而非商品房的平均销售成本。
住房成本C6=城市人均住房面积*城市单位住房面积造价*77.5%（6）
截至2015年年底，甘肃省城镇人均住房面积达到31平方米，单位住房面积造价为2138.67元/平方米，则人均住房成本C6=51381.55元。
四、测算结果分析
由表2可知，甘肃省农业转移人口市民化人均总成本约73465.04元/人，财政负担成本为14511.89元，占总成本20%，个人负担成本为58953.15元，占总成本的80%。
公共成本占总成本近20%，支出主要在城市基础设施建设和住房保障两方面，共占到公共成本的79%，根据《甘肃省新型城镇化规划（2014～2020）》，到2020年要努力实现350万左右农业转移人口在城镇落户，按人均1.52万元计算，若要实现这350万农业转移人口的市民化，需公共成本约532亿元，占甘肃省2014年公共财政收入的近3/4，这对甘肃省的财政是一项巨大的考验。
个人成本占总成本达80%，如果按照2014年甘肃省城镇居民人均可支配收入20804元来衡量农业转移人口在城镇工作的收入，这一收入只够支付个人成本的一半。其中住房成本达5.13万左右，已占到个人负担成本的87%，主要原因是政府提供的保障性住房的覆盖人群只有25.5%，其余的75.5%农业转移人口需要自己通过购房或租房的方式解决居住问题，个人负担的住房成本必然很多，如果再加上农业转移人口及家属的日常生活成本，还有教育成本等支出，农业转移人口自身面临的压力很大。
五、结论
从城市基础设施、随迁子女教育、社会保障、住房性保障、城市生活、住房成本六个方面对甘肃省农业转移人口市民化的成本进行测算，甘肃省农业转移人口市民化人均总成本约7.41万元/人，其中财政负担成本占总成本20%，个人负担成本占80%。
甘肃农业转移人口市民化的成本较高，无论是对政府财政，还是对转移人口自身都面临着巨大的压力，是一项艰巨的任务。可以按照分步推进的原则，同时建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，政府完善保障性住房体系，提高保障性住房覆盖率，把农业转移人口完全纳入城镇住房保障体系，促进区域的城镇化进程。
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*基金项目：基于产业博弈理论的丝绸之路经济带“甘肃段”发展研究（2014GXS4D156）。
（作者单位：段靖，甘肃农业大学经济管理学院；马燕玲，甘肃省科学技术情报研究所。馬燕玲为通讯作者）
