关于改革我国对外援助管理体制机制的思考
王泺
【摘要】当前，国内外形势发生了深刻复杂变化，新时期对外援助承载的历史使命和战略任务对管理体制机制运行提出了更高要求，迫切需要改革和调整援外管理体制机制，使援外工作更好地服务国家对外战略。体制机制改革是一项系统工程，在改革援外管理体制机制过程中，要立足于“战略统筹、决策科学、集中管理、权责一致、结构优化、执行顺畅、监督有力”的目标，坚持系统集成、本土特色、高效廉洁三大原则，采取加快规制建设、建立援外政策规划体系、强化对外援助工作的归口管理、理顺援外项目垂直管理体系等举措，使援外工作更好地服务国家对外战略。
【关键词】国际合作机制 国家对外战略 对外援助管理体制
【中图分类号】D82 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.04.008
1950年，我国开始对朝鲜和越南提供物资援助，开启了对外援助的历史进程。60多年来，援外管理体制机制历经多次调整，形成了在党中央领导下，商务部牵头会同外交部、财政部等部门统一管理，以行政手段为主、市场手段为辅，各项规章制度相对完善的管理架构。当前，国内外形势发生深刻变化，党中央提出了建设“人类命运共同体”和“一带一路”等重大倡议，新时期对外援助承载的历史使命和战略任务对管理体制机制运行提出了更高要求。本文拟在回顾我国对外援助发展历程基础上，分析新形势对改革援外管理体制机制提出的新要求，查找现存问题，深入领会贯彻“十九大”会议精神，研究援外管理体制机制改革思路和对策方案。我国对外援助管理体制机制的发展与现状
我国对外援助管理体制机制的发展阶段。初始阶段（1950～1963）：为了巩固新生政权，我国克服自身困难，首先向处于战争中的朝鲜和越南无偿提供物资援助。随后，援助范围扩大至东欧及其他国家，援助资金分为无偿援助和低息贷款，援助方式主要有成套项目、培训、一般物资、派遣医疗队。对外援助管理实行“总交货人部制”，由中央政府直接下达任务，交有关部门执行，自1954年起，由对外贸易部负责对外谈判和签订协议，国家计委按专业下达有关部门执行。
发展阶段（1964～1982）：着眼于改善国际生存环境，我国在1964年宣布对外援助八项原则，大幅增加援外投入，广泛支持亚非拉国家。改革开放初期重点转向国内建设，援外规模一度收缩。这段时期援助资金方式有无偿援助、低息贷款，1964年后低息贷款转为无息贷款。对外援助管理在1970年由“总交货人部制”转为“承建部负责制”，国务院有关部门作为援外项目承建部，委托地方省市相关单位具体实施。1960年成立对外经济联络总局，归口管理援外工作，1964年成立对外经济联络委员会，1970年成立对外经济联络部，1982年，对外贸易部、对外经济联络部、国家进出口委员会、国家外国投资管理委员会合并，成立对外经济贸易部，下设对外援助局，统筹管理援外工作。
调整阶段（1983～1999）：1983年，中央重申向第三世界提供援助的责任和义务，提出“量力而行、尽力而为”的援助方针，援助规模有所回升，与受援国开展多种形式互利合作。1995年首次向苏丹提供优惠贷款，援助资金方式分为无偿援助、无息贷款、优惠贷款。援外实施方式延续上一阶段特点，1998年开始举办政府官员研修班。对外援助管理以单纯依靠行政手段转变为行政手段和经济手段相结合，1980年实行投资包干制，1983年实行承包责任制，并引入项目实施单位竞争机制。1985年援外医疗队转为卫生部归口管理。1993年随着政府转变职能、企业改制，援外工作由行政和事业单位分段管理的体制，改为行政部门集中承担管理职能，同时实行企业总承包责任制（黄梅波、胡建梅，2009）。1993年对外经济贸易部更名为对外贸易经济合作部，继续归口管理对外援助工作。
提升阶段（2000年至今）：2000年党中央提出以“援外为外交工作服务、为经济建设服务、为祖国统一大业服务”为基本方针，积极推动实现联合国千年发展目标，援助规模快速增长。特别是十八大以来，对外援助致力于缩小南北差距，积极支持发展中国家增强自主发展能力。这一阶段除传统援助方式外，开始提供紧急人道主义援助，2004年建立了紧急物资援助机制，引入了青年志愿者方式。从2000年开始，我国响应国际社会倡议，分若干次减免最不发达国家和重债穷国到期未还的无息贷款。对外援助管理一直沿袭总承包责任制。2003年成立商务部，继续归口管理双边援助和部分多边援助。同年，商务部成立国际经济合作事务局作为直属事业单位，在援外司指导下负责援外项目的具体组织实施工作。随后，国际经济合作事务局的项目组织职责部分转移给同属商务部系统的中国国际经济技术交流中心和培训中心。
现阶段我国对外援助管理体制的基本架构。目前，我国对外援助工作由党中央集中領导，商务部牵头会同外交部、财政部等42个部际协调机制成员单位进行统一管理。商务部管理对外援助的具体职能是拟定并执行援外政策，起草援外法律法规，研究和推进援外方式改革，编制援外计划，拟定国别援助政策，确定援助项目，负责政府间谈判，商签援助协议，办理援助项目移交，编报援外资金预决算，负责援外统计工作等。商务部直属的三个事业单位作为援外执行机构，国际经济合作事务局负责执行成套项目和技术援助项目，中国国际经济技术交流中心负责执行一般物资项目和紧急人道主义物资援助项目，培训中心负责执行人力资源开发合作项目、志愿者项目。中国进出口银行作为承办银行，负责政府优惠贷款项目的组织实施。各省（市、自治区）地方商务主管部门负责属地化协调管理。商务部分布在全球的驻外经商机构负责搜集受援国需求、政府间协商和援外项目一线监管。
商务部归口管理我国大部分对外援助，其他对外援助管理工作分散于相关部委，例如国家发展改革委负责管理应对气候变化南南合作基金，国家卫生计生委负责管理援外医疗队，科技部负责管理具有援助性质的科技合作资金，教育部负责管理政府奖学金等。此外，相关部委还负责各自领域的多边援助。
伴随着对外援助工作的不断发展，指导和规范对外援助工作的法律法规也经过多次调整。在遵循原则方面，1964年宣布的《对外经济技术援助八项原则》一直作为指导我国对外援助工作的基本原则贯彻至今。改革开放初期，国家压缩对外援助规模，希望动员市场力量参与援外工作，对援外八项原则内涵进行了新的解释，更加强调“平等互利、讲求实效、形式多样、共同发展”。在法律制度建设方面，不断根据援外工作的实际需要制定调整相应的规章制度。2014年，商务部启动全面深化对外援助管理体制改革的工作，围绕援外管理、实施、监督等方面推出了一系列改革措施，年底，以商务部令形式公布实施《对外援助管理办法（试行）》，对援外政策规划、方式、项目管理、人员管理等方面给予明确规定。以此为基础，商务部调整了援外管理规制体系，2015年集中出台了一批部门规章及规范性文件。部门规章主要有《对外援助项目实施企业资格认定办法（试行）》《对外援助成套项目管理办法（试行）》《对外援助物资项目管理办法（试行）》《对外技术援助项目管理办法（试行）》；部门规范性文件主要有《对外援助项目采购管理规定（试行）》《对外援助项目立项管理规定》《对外援助项目合同管理规定（试行）》《对外援助项目评估管理规定（试行）》等。国内外形势的深刻变化需要加快推进援外管理体制改革
经过多年的实践与发展，我国对外援助管理体制机制总体运行平稳，为配合政治外交需要，赢得受援国广泛支持、促进与发展中国家的合作共赢发挥了重要作用。近年来，国内外形势发生深刻复杂变化，迫切需要改革和调整援外管理体制机制，使援外工作更好地服务国家对外战略。
管理体制改革是援外更好地维护国家安全的有力保障。当前，我国正处于从地区大国向全球大国转变的关键时期，与国际社会的相互依赖关系更加紧密，国内发展对外部环境的溢出效应广泛而深远，减贫、粮食安全、流行性疾病、应对气候变化等全球性议题也深刻影响国内发展。随着综合国力快速增长，我国运筹对外关系的手段愈加丰富、能力不断提升。在此背景下，我国对外援助不能仅满足于以往配合外交活动、促出口、助投资的浅层次目标，应作为维护国家安全的长远投资，着眼于为地区和全球提供公共产品、针对国际重大发展难题贡献中国智慧和经验。为了实现新的战略目标，对外援助需要配套改革相应的管理体制机制，从全球视角思考责任担当，根据大国定位谋划思路方案，真正发挥自身独特作用，整合资源，以更加积极的姿态参与国际发展合作事务，努力为全球发展做出新贡献。
管理体制改革是援外紧密配合“一带一路”建设的必要条件。中央提出的“一带一路”倡议，重点强调了政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通五大合作内容，为开展立体式对外援助，调动国内各领域优秀资源参与其中提出更高要求，相配套的对外援助管理机制运行也需要与时俱进。经过长期实践，我国对外援助已形成相对成熟的管理程序和模式，但仍然存在一些弊端，不能满足新时期配合建设“一带一路”的客观需要，此外，目前的援外管理机制难以破解我国援外面临的一些重大问题，如立法、部际合作、民间援助、援助方式集成、多双边援助协调等。改革目前的援外管理机构，可以有效释放体制机制对实践工作的束缚，充实人员力量，注入新鲜血液，完善组织架构，创新激励机制，提高国内资源的系统集成和综合利用水平，为破解重大问题提供制度保障，使新时期我国对外援助配合“一带一路”建设的工作面貌焕然一新。
管理体制改革是掌握与发展中国家合作关系主动权的有利支撑。多年来，我国通过对外援助，密切了与发展中国家的合作关系。广大发展中国家十分倚重我国国际化发展带来的新机遇，希望学习借鉴我国促进经济社会发展的实践经验，对我国援助提出更多、更高要求。就现状而言，因囿于目前的管理体制，在加强与发展中国家合作关系方面，我国作为重要捐助国的主导作用没有充分体现。我国提供的对外援助，一方面容易被其他国家贴上经济利益至上的不实标签，另一方面往往被动响应对方国家提出的援助需求。改革援外管理体制，有利于客观、清晰地公开阐述我国的对外援助理念、原则和政策重点，便于其他发展中国家按图索骥、对号入座。与此同时，还有利于理顺与发展中国家的协商机制，强化对受援国需求信息、方向的准确分析和有效引导，提高我国对外援助的实际效果。
管理体制改革是与其他援助国开展合作竞争的现实需要。目前，全球提供对外援助最多的国家，如美国、英国、德国、日本、法国等，早在上世纪60、70年代，先后建立了高级别的国际发展合作管理机构，在国内外配置大量人员，完整的组织架构不仅强化了国际发展合作事务的统一管理，更重要的是帮助这些国家掌握了全球国际发展合作的话语权。近年来，国际发展合作在全球治理体系中的角色越来越重要。我国多年来对外援助积累的特色经验以及在发展中国家根植的广泛影响，已使我国成为国际发展合作体系中不可忽视的力量。传统援助国纷纷提出与我国开展合作的要求，一方面希望增加援助资源，另一方面试图将我国纳入现有国际发展合作规则框架，对我国形成约束限制。面对传统援助国的竞争压力，我国迫切需要强化对外援助事务的系统性管理，与传统援助国建立对等的沟通机制，及时跟踪了解国际发展合作的最新理念和趋势，在国际合作中把握主动，提高我国在设置议题、调整规则、应对谈判等方面的能力，进一步扩大我国在国际发展合作领域的优勢和影响力。我国援外管理体制机制运行存在的问题
2017年2月，中央深改组第三十二次会议审议通过了《关于改革援外工作的实施意见》等一系列文件，会议特别强调要改革援外管理体制机制，提升对外援助综合效应。体制机制改革是一项系统工程，需要找准目前体制运行中存在的问题，才能对症下药，最终实现改革目标。
援外战略意识与大国地位不相适应。我国在短短几十年中迅速成为世界第二大经济体，国内各阶层都尚未形成与国力增长相适应的思维意识和国际视野。在对外援助管理体制机制上，则表现为政府管理者更关注国家主体间的利益权衡，较少从地区及全球视角思考责任担当，精于小设计小安排，疏于大思路大方案，尤其在国家对外战略与全球性发展议程相协调方面，总体缺乏顶层设计，更多关注技术操作层面的管理，战略考虑和微观管理之间缺乏统筹联动。此外，经过多年努力，我国在政治、军事、经贸、人文等方面积累了宝贵的对外合作经验，在外交博弈、经济竞争中可选择的工具和手段也日益丰富。对外援助有其自身特质和运行规律，但由于新时期我国对外援助的基本定位模糊不清，在政治外交目标和经济合作目标之间的左右摇摆直接投射到相应的管理体制机制中，导致援外在国家整体对外合作交往中应发挥的独特作用受到很大限制。
动员各方资源的协调机制运行存在阻碍。对外援助涉及范围广，各相关方之间合作顺畅与否直接影响援助成效。在部委合作方面，虽建立了涵盖众多部门的部际协调机制，但由于归口管理部门的牵头作用、各单位职能定位、责任分工及操作流程不够明确，开展实质性部委合作受到较大限制，不少部门意欲争取援外资金切块运作，虽然便于本部门开展国际合作，但在统筹制定援外政策、平衡领域和国别投入等方面不利于实现援外工作“一盘棋”。在部省合作方面，国内很多省、市、自治区积极与发展中国家开展合作，成效显著，可为中央援外工作提供有力支持，但目前仅让地方政府部门承担援外项目属地监管职责，很大程度制约了地方省市发挥主观能动性，特别是与周边国家毗邻的沿边省份难以发挥天然合作优势。长期以来，在与民间机构合作方面，我国对外援助“上层来往多、民间互动少”，在管理体系、制度建设等方面缺乏相应的长远安排，导致通过民间渠道开展的援助合作十分有限。
援外项目垂直管理的关键环节相对薄弱。援外项目管理涉及立项、招标、实施、监管、评估等多个环节。目前的项目管理更多侧重中间实施环节，立项和评估这两个“一头一尾”的关键环节管理相对薄弱。在立项方面，主要基于受援国提出的项目清单，结合我国供给能力决定是否立项，虽然充分尊重受援国意愿，但会出现因各种原因准备不足、仓促立项的问题。在评估方面，更关注项目本身的质量问题和资金使用情况，尚未建立以效果为导向的援外监督评估体系，难以对新项目立项以及及时调整相关政策方向提供借鉴和帮助。
基于不同援助方式的分散式管理难以形成合力。援外工作分散管理的弊端集中在三个方面：首先，援外项目的执行管理按不同类型分属商务部三个直属机构和有关部委负责。这种管理模式在需要围绕某一援助主题目标、统筹运用不同援助方式时会因为大幅增加协调成本而难以操作。其次，优惠贷款项目由政府负责政策把关、由银行负责经济评估的模式会产生责任与风险不匹配的问题，也会导致机构间相互推卸责任。第三，双边援助管理与多边援助管理自成体系，不能利用各自比较优势相互借力。此外，多边援助由不同部委管理，很难从全面参与全球治理以及我国战略需要的角度，优先选择多边援助领域和合作对象，合理分配援助资源。
援外管理人员数量严重不足与结构不合理问题凸显。援外管理体制在多次调整后，核心管理人员由超过千人逐步缩减到目前的不足百人，而美国援助管理机构公务员数量约3800名、英国约1800名、日本约1500名、法国约1500名、德国约1000名，我国援外管理人员紧缺与不断增长的援助规模之间矛盾已十分突出，特别是受援国前置管理人员的严重不足直接影响了援外项目立项和具体实施。除管理人员紧缺以外，归口管理部门的人员结构不尽合理，亟需充实具有不同领域专业背景的复合型人才。改革我国对外援助管理体制机制的思路与建议
改革援外管理体制机制要立足于“战略统筹、决策科学、集中管理、权责一致、结构优化、执行顺畅、监督有力”的目标设定。改革过程中应注意把握三个方面原则：一是要强调系统集成。援外工作纵向垂直链条长、横向覆盖范围广的特点，决定了体制改革要贯穿宏观战略决策、中观机制建设、微观环节管理等各层面系统推进，不同板块、方式的改革调整要配套呼应。二是要坚持本土特色，援外体制改革要遵循政府简政放权的大趋势，充分考虑我国行政管理体系的特性，评估国内机构开展对外合作的优势和瓶颈，注意扬长避短，不盲目照搬国外经验。三是要追求高效廉洁，援外工作属于中央事权，理应通过体制改革进一步强化统一决策和集中管理，但在减少管理层级，提高工作效率的同时，应特别注意辅以实施机构公开竞争和统计信息公开透明等约束性配套制度，以规避廉政风险。
强化党中央国务院对援外工作的直接领导。对外援助涉及国家安全利益，必须加强党中央国务院的直接领导。援外工作与政治外交、对外经济合作息息相关，同时与农业、卫生、环保等专业领域也联系紧密，需要建立高层政治审议和专家咨询评议相结合的援外战略与政策协商评价机制。建议提升对外援助部际协調机制层级，由国家领导人亲自担任机制牵头人，把握对外援助大政方针，包括战略定位、目标原则、投入重点等方面。与此同时，在部际协调机制框架下，引入涵盖官、产、学、研的专家咨询委员会机制，对援外政策方向、主题方案、重大项目等提供咨询意见。
加快规制建设，推动援外管理有法可依。首先，继续推进援外法制化进程。应围绕服务建设“人类命运共同体”和“一带一路”的时代要求，公开阐述新时期我国对外援助的战略定位、目标原则以及政策重点，使参与实际援外工作的各方人员心中有数、有章可循。近期可公开发布《中国对外援助政策文件》，同时将援外立法作为中长期目标积极推进。
其次，按照改革目标完善援外规章制度体系。应系统研究援外工作与《政府采购法》、《招标投标法》和《预算法》的适用性问题，按照无偿援助和政府优惠贷款分类方式修订《对外援助资金管理办法》，遵循《政府采购法》和《招标投标法》的公正公平竞争、诚实信用原则，充分考虑援外工作特殊性，制定完善援外招投标制度和申报制度，正式出台援外立项、采购、合同管理、评估、全口径统计、信息公开等方面的管理规定和实施细则。
第三，建立援外政策规划体系。在《中国对外援助政策文件》基础上，筹备制定《中国国际发展合作“十四五”规划纲要》。综合考虑联合国2030年可持续发展目标和我国的比较优势，选择重点领域制定援助政策指南，编制国别援助方案，为援外所涉国内外相关方面提供政策指导。
进一步强化对外援助工作的归口管理。成立独立的对外援助管理部门是改革援外管理体制机制的重要举措。现阶段可以考虑两个备选方案，两个方案各有利弊。第一备选方案是组建正部级“国际发展合作总局”，作为国务院组成部门。该方案优点是行政级别高，战略统筹能力更强，部门设置更合理，缺点是面临国内和驻外行政编制不足、地方省市支撑不力的突出问题。第二备选方案是将目前商务部援外司升格为副部级“国际发展合作局”，作为由商务部管理的国家局。该方案优点是可以充分借助贸易、投资等经济手段的配合，促进援助项目的可持续发展，另外商务部可通过整合重置部机关、直属援外执行机构、地方商务厅、驻外经商机构的既有行政资源，内部消化增加编制的压力，缺点是由于行政级别较低，在协调调动其他部委力量方面仍显力不从心。
不论最终选择哪个方案，新成立的独立机构都需要关注两方面工作。一是强化统一归口管理，分散在其他部委的对外援助工作应纳入国际发展合作（总）局的集中管理，其中包括应对气候变化南南合作基金、援外医疗队、科技援外、发展中国家政府奖学金，以及有关部委对口负责的多边援助等，形成援外一盘棋的局面。二是优化司局职能结构，国际发展合作（总）局的机构设置要兼顾重点地区、重要领域以及基础保障三个板块。重点地区板块的部门安排一方面要围绕“一带一路”建设重点需要，另一方面可适当参考西方国家援助管理机构的地区划分，以便进行横向比较。重要领域板块的部门安排既要突出我国行业比较优势，又要积极回应国际重大发展议题，可设置减贫与社会发展司、环境与经济发展司、人道主义事务司等。基础保障板块的部门安排除财务、人事、政策研究、法律等常规部门外，特别要充实采购、宣传、统计、伙伴关系与发展融资等部门。
理顺援外项目垂直管理体系。对外援助资金来源于中央财政预算，政府部门理应对援外项目承担全过程责任。应强化政府部门的扁平化集中管理，可借鉴国际援助机构一般采用的制定政策、形成项目、组织实施、过程监督、效果评估等全链条管理模式，将目前援外执行机构承担的行政管理职能回归于政府部门，以减少管理环节，提高工作效率。政府管理部门要坚持公开、公平、公正原则购买社会服务，在内部设置独立的采购部门，由专职采购人员组织项目落实。这样一方面可以避免政府主管部门与执行机构职责分担不清，另一方面可改变目前援外成套项目、物资项目、技术援助项目以及培训项目自成体系、相互缺乏协调配合的现状，形成以最终效果为目标导向，不同援外方式发挥各自功能、互相补充、共同发力的新模式。
有效发挥援外部际协调机制的作用。应尽快制定新的《援外部际协调机制工作章程》，在协调机制框架中，建立“核心协调工作组”和“行业协调工作组”。“核心协调工作组”由援外主管部门、外交部、财政部组成，负责制定援外政策规划、年度援款计划和预算，设计重大援助方案等。“行业协调工作组”可参考“紧急人道主义援助部际协调机制”，由援外主管部门与医疗卫生、农业、环保、教育、工信、民政、水利等专业部委组成，共同制定政策规划、联合对外谈判、合作组织项目立项、推荐与监督实施机构、开展效果评估、共享信息等。
搭建伙伴关系网络，广泛调动各方资源。首先，重视发挥地方省市的支持作用。加强援外主管部门与地方省份、直辖市间围绕援外政策、项目信息、后续管理等方面的信息沟通，使地方省市相关部门切实发挥援外项目属地监管作用。应借助地方省市开展国际合作的丰富经验和特色优势，为其开辟申报援外项目的通道。可探讨在云南、广西、新疆、内蒙古、西藏等地区设置援外办公室，方便配合中央部委协调处理对周边国家特别是接壤地区的援助事务。其次，有效借助社会力量。为更加广泛地吸引国际合作经验丰富、能力突出的私营部门、事业单位、社会组织等参与援外工作，应不断完善援外项目招投标制和申报制。可重点围绕“援助、贸易、投资”和“紧急人道主义救援”等主题，建立政府部门与社会机构之间的协商合作机制。
调整完善发展筹资合作机制。利用援助资金撬动引导更多社会资本进入发展领域，促进实现联合国可持续发展目标已成为当前国际社会重点关注的议题。需要针对目前援外优惠贷款存在的实际问题，从整体发展筹资的角度调整相应的管理机制。首先，统筹考虑无偿援助、无息贷款、优惠贷款、优惠出口买方信贷的管理机制改革，可探讨改变优惠贷款和优惠出口买方信贷由政府贴息的方式，与无息贷款合并作为“政府优惠贷款”统一管理。政府部门确定“政府优惠贷款”政策目标和总体规模，明确可以支持的国家、领域，根据不同国家情况分别设定贷款条件。政策性银行作为“政府优惠贷款”的执行机构，根据援外政策从技术层面评估项目，提出贷款建议，经由政府部门审议通过后负责发放和回收贷款，并监督项目执行。其次，在基本遵循国际规则的前提下，及时跟踪把握国际发展筹资最新动态，研究搭建无偿援助、政府优惠贷款、开发性金融、商业资本、国际资本有机结合的发展筹资新模式，以政府援助为杠杆，带动更多资金支持发展中国家的可持续发展。
充实援外管理人员，优化专业结构。成立独立的援外管理机构可以一定程度缓解目前管理人员严重不足问题，但由于难以新增行政编制，只能考虑在部委之间调剂或在商务部系统内部整合资源、挖掘潜力。充实人员需要优先加强驻受援国的前置管理力量，以便更准确、及时地把握受援国需求动向，提高与受援国各部門的协商能力。援外归口管理部门的人员结构需要优化调整，应尽快弥补在医疗卫生、农业、环境、教育、人道主义、经济产业发展、金融、统计、法律、采购等专业领域的人才短板。
建立稳妥可控的国际合作机制。在坚持自身特色的同时，我国对外援助不应排斥国际合作。有序开展国际合作需要从改进合作机制入手。首先，要统筹安排双边援助和多边援助，将分散在不同部委管理的多边援助纳入援外归口管理部门，从国际社会发展需求、机构国际影响力和能力水平以及与我国关系等多个维度，对多边组织进行综合评估，同时与双边援助相互协调，确定我国开展多边援助的整体方案。其次，可尝试主导南南合作体系化和机制化进程，联合印度、巴西、南非、俄罗斯、土耳其等新兴援助国总结南南合作模式特点和经验，促进共同发展，为国际治理体系变革作贡献。第三，适度开展三方合作，通过国际协调合作，一方面旨在加大对重大发展问题的总投入，另一方面可借此拓宽我国援外管理人员国际视野，提高管理能力和业务水平。
为援外管理机制运转提供可持续支撑保障。首先，全面准确的数据统计分析是援外管理机制高效运行的基础。应根据相关法律法规界定的援外范围，建立全口径统计制度，推进统计指标与国际接轨，汇总分析数据信息，查找问题，为及时调整援外政策方向、保障援外管理机制顺畅运行提供基础支撑。其次，开放透明是社会各界监督援外集中管理，避免廉政风险的必要条件。要突破援外封闭管理的传统禁锢，结合援外政治敏感性，实行援外信息分层级、分类别的公布制度。对外公开援助年度规模、预算完成情况、地区和领域投入等信息，便于公众对援外运行成效进行监督；对外公示援外项目申报和招投标信息，督促援外主管部门贯彻公正公平原则购买社会服务。第三，吸纳和培养复合型发展人才是援外管理体制与时俱进、不断完善的关键。为改变援外管理及从业人员专业性不足、结构不合理的现状，短期需要广纳各领域人才，政府管理部门重点着眼于部际横向交流，同时有条件地引进具有丰富国际发展援助经验的人员，驻外人员可考虑聘用当地人才。需要长期派遣更多管理人员轮流到多边发展援助机构工作，拓宽国际视野，丰富管理经验。此外，需要加强国际发展合作的学科建设，为援外事业源源不断地提供人才支持。参考文献
黄梅波、胡建梅，2009，《中国对外援助管理体系的形成和发展》，《国际经济合作》，第5期。
石林，1989，《当代中国的对外经济合作》，北京：中国社会科学出版社。
责 编∕樊保玲
【摘要】当前，国内外形势发生了深刻复杂变化，新时期对外援助承载的历史使命和战略任务对管理体制机制运行提出了更高要求，迫切需要改革和调整援外管理体制机制，使援外工作更好地服务国家对外战略。体制机制改革是一项系统工程，在改革援外管理体制机制过程中，要立足于“战略统筹、决策科学、集中管理、权责一致、结构优化、执行顺畅、监督有力”的目标，坚持系统集成、本土特色、高效廉洁三大原则，采取加快规制建设、建立援外政策规划体系、强化对外援助工作的归口管理、理顺援外项目垂直管理体系等举措，使援外工作更好地服务国家对外战略。
【关键词】国际合作机制 国家对外战略 对外援助管理体制
【中图分类号】D82 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.04.008
1950年，我国开始对朝鲜和越南提供物资援助，开启了对外援助的历史进程。60多年来，援外管理体制机制历经多次调整，形成了在党中央领导下，商务部牵头会同外交部、财政部等部门统一管理，以行政手段为主、市场手段为辅，各项规章制度相对完善的管理架构。当前，国内外形势发生深刻变化，党中央提出了建设“人类命运共同体”和“一带一路”等重大倡议，新时期对外援助承载的历史使命和战略任务对管理体制机制运行提出了更高要求。本文拟在回顾我国对外援助发展历程基础上，分析新形势对改革援外管理体制机制提出的新要求，查找现存问题，深入领会贯彻“十九大”会议精神，研究援外管理体制机制改革思路和对策方案。我国对外援助管理体制机制的发展与现状
我国对外援助管理体制机制的发展阶段。初始阶段（1950～1963）：为了巩固新生政权，我国克服自身困难，首先向处于战争中的朝鲜和越南无偿提供物资援助。随后，援助范围扩大至东欧及其他国家，援助资金分为无偿援助和低息贷款，援助方式主要有成套项目、培训、一般物资、派遣医疗队。对外援助管理实行“总交货人部制”，由中央政府直接下达任务，交有关部门执行，自1954年起，由对外贸易部负责对外谈判和签订协议，国家计委按专业下达有关部门执行。
发展阶段（1964～1982）：着眼于改善国际生存环境，我国在1964年宣布对外援助八项原则，大幅增加援外投入，广泛支持亚非拉国家。改革开放初期重点转向国内建设，援外规模一度收缩。这段时期援助资金方式有无偿援助、低息贷款，1964年后低息贷款转为无息贷款。对外援助管理在1970年由“总交货人部制”转为“承建部负责制”，国务院有关部门作为援外项目承建部，委托地方省市相关单位具体实施。1960年成立对外经济联络总局，归口管理援外工作，1964年成立对外经济联络委员会，1970年成立对外经济联络部，1982年，对外贸易部、对外经济联络部、国家进出口委员会、国家外国投资管理委员会合并，成立对外经济贸易部，下设对外援助局，统筹管理援外工作。
调整阶段（1983～1999）：1983年，中央重申向第三世界提供援助的责任和义务，提出“量力而行、尽力而为”的援助方针，援助规模有所回升，与受援国开展多种形式互利合作。1995年首次向苏丹提供优惠贷款，援助资金方式分为无偿援助、无息贷款、优惠贷款。援外实施方式延续上一阶段特点，1998年开始举办政府官员研修班。对外援助管理以单纯依靠行政手段转变为行政手段和经济手段相结合，1980年实行投资包干制，1983年实行承包责任制，并引入项目实施单位竞争机制。1985年援外医疗队转为卫生部归口管理。1993年随着政府转变职能、企业改制，援外工作由行政和事业单位分段管理的体制，改为行政部门集中承担管理职能，同时实行企业总承包责任制（黄梅波、胡建梅，2009）。1993年对外经济贸易部更名为对外贸易经济合作部，继续归口管理对外援助工作。
提升阶段（2000年至今）：2000年党中央提出以“援外为外交工作服务、为经济建设服务、为祖国统一大业服务”为基本方针，积极推动实现联合国千年发展目标，援助规模快速增长。特别是十八大以来，对外援助致力于缩小南北差距，积极支持发展中国家增强自主发展能力。这一阶段除传统援助方式外，开始提供紧急人道主义援助，2004年建立了紧急物资援助机制，引入了青年志愿者方式。从2000年开始，我国响应国际社会倡议，分若干次减免最不发达国家和重债穷国到期未还的无息贷款。对外援助管理一直沿袭总承包责任制。2003年成立商务部，继续归口管理双边援助和部分多边援助。同年，商务部成立国际经济合作事务局作为直属事业单位，在援外司指导下负责援外项目的具体组织实施工作。随后，国际经济合作事务局的项目组织职责部分转移给同属商务部系统的中国国际经济技术交流中心和培训中心。
现阶段我国对外援助管理体制的基本架构。目前，我国对外援助工作由党中央集中領导，商务部牵头会同外交部、财政部等42个部际协调机制成员单位进行统一管理。商务部管理对外援助的具体职能是拟定并执行援外政策，起草援外法律法规，研究和推进援外方式改革，编制援外计划，拟定国别援助政策，确定援助项目，负责政府间谈判，商签援助协议，办理援助项目移交，编报援外资金预决算，负责援外统计工作等。商务部直属的三个事业单位作为援外执行机构，国际经济合作事务局负责执行成套项目和技术援助项目，中国国际经济技术交流中心负责执行一般物资项目和紧急人道主义物资援助项目，培训中心负责执行人力资源开发合作项目、志愿者项目。中国进出口银行作为承办银行，负责政府优惠贷款项目的组织实施。各省（市、自治区）地方商务主管部门负责属地化协调管理。商务部分布在全球的驻外经商机构负责搜集受援国需求、政府间协商和援外项目一线监管。
商务部归口管理我国大部分对外援助，其他对外援助管理工作分散于相关部委，例如国家发展改革委负责管理应对气候变化南南合作基金，国家卫生计生委负责管理援外医疗队，科技部负责管理具有援助性质的科技合作资金，教育部负责管理政府奖学金等。此外，相关部委还负责各自领域的多边援助。
伴随着对外援助工作的不断发展，指导和规范对外援助工作的法律法规也经过多次调整。在遵循原则方面，1964年宣布的《对外经济技术援助八项原则》一直作为指导我国对外援助工作的基本原则贯彻至今。改革开放初期，国家压缩对外援助规模，希望动员市场力量参与援外工作，对援外八项原则内涵进行了新的解释，更加强调“平等互利、讲求实效、形式多样、共同发展”。在法律制度建设方面，不断根据援外工作的实际需要制定调整相应的规章制度。2014年，商务部启动全面深化对外援助管理体制改革的工作，围绕援外管理、实施、监督等方面推出了一系列改革措施，年底，以商务部令形式公布实施《对外援助管理办法（试行）》，对援外政策规划、方式、项目管理、人员管理等方面给予明确规定。以此为基础，商务部调整了援外管理规制体系，2015年集中出台了一批部门规章及规范性文件。部门规章主要有《对外援助项目实施企业资格认定办法（试行）》《对外援助成套项目管理办法（试行）》《对外援助物资项目管理办法（试行）》《对外技术援助项目管理办法（试行）》；部门规范性文件主要有《对外援助项目采购管理规定（试行）》《对外援助项目立项管理规定》《对外援助项目合同管理规定（试行）》《对外援助项目评估管理规定（试行）》等。国内外形势的深刻变化需要加快推进援外管理体制改革
经过多年的实践与发展，我国对外援助管理体制机制总体运行平稳，为配合政治外交需要，赢得受援国广泛支持、促进与发展中国家的合作共赢发挥了重要作用。近年来，国内外形势发生深刻复杂变化，迫切需要改革和调整援外管理体制机制，使援外工作更好地服务国家对外战略。
管理体制改革是援外更好地维护国家安全的有力保障。当前，我国正处于从地区大国向全球大国转变的关键时期，与国际社会的相互依赖关系更加紧密，国内发展对外部环境的溢出效应广泛而深远，减贫、粮食安全、流行性疾病、应对气候变化等全球性议题也深刻影响国内发展。随着综合国力快速增长，我国运筹对外关系的手段愈加丰富、能力不断提升。在此背景下，我国对外援助不能仅满足于以往配合外交活动、促出口、助投资的浅层次目标，应作为维护国家安全的长远投资，着眼于为地区和全球提供公共产品、针对国际重大发展难题贡献中国智慧和经验。为了实现新的战略目标，对外援助需要配套改革相应的管理体制机制，从全球视角思考责任担当，根据大国定位谋划思路方案，真正发挥自身独特作用，整合资源，以更加积极的姿态参与国际发展合作事务，努力为全球发展做出新贡献。
管理体制改革是援外紧密配合“一带一路”建设的必要条件。中央提出的“一带一路”倡议，重点强调了政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通五大合作内容，为开展立体式对外援助，调动国内各领域优秀资源参与其中提出更高要求，相配套的对外援助管理机制运行也需要与时俱进。经过长期实践，我国对外援助已形成相对成熟的管理程序和模式，但仍然存在一些弊端，不能满足新时期配合建设“一带一路”的客观需要，此外，目前的援外管理机制难以破解我国援外面临的一些重大问题，如立法、部际合作、民间援助、援助方式集成、多双边援助协调等。改革目前的援外管理机构，可以有效释放体制机制对实践工作的束缚，充实人员力量，注入新鲜血液，完善组织架构，创新激励机制，提高国内资源的系统集成和综合利用水平，为破解重大问题提供制度保障，使新时期我国对外援助配合“一带一路”建设的工作面貌焕然一新。
管理体制改革是掌握与发展中国家合作关系主动权的有利支撑。多年来，我国通过对外援助，密切了与发展中国家的合作关系。广大发展中国家十分倚重我国国际化发展带来的新机遇，希望学习借鉴我国促进经济社会发展的实践经验，对我国援助提出更多、更高要求。就现状而言，因囿于目前的管理体制，在加强与发展中国家合作关系方面，我国作为重要捐助国的主导作用没有充分体现。我国提供的对外援助，一方面容易被其他国家贴上经济利益至上的不实标签，另一方面往往被动响应对方国家提出的援助需求。改革援外管理体制，有利于客观、清晰地公开阐述我国的对外援助理念、原则和政策重点，便于其他发展中国家按图索骥、对号入座。与此同时，还有利于理顺与发展中国家的协商机制，强化对受援国需求信息、方向的准确分析和有效引导，提高我国对外援助的实际效果。
管理体制改革是与其他援助国开展合作竞争的现实需要。目前，全球提供对外援助最多的国家，如美国、英国、德国、日本、法国等，早在上世纪60、70年代，先后建立了高级别的国际发展合作管理机构，在国内外配置大量人员，完整的组织架构不仅强化了国际发展合作事务的统一管理，更重要的是帮助这些国家掌握了全球国际发展合作的话语权。近年来，国际发展合作在全球治理体系中的角色越来越重要。我国多年来对外援助积累的特色经验以及在发展中国家根植的广泛影响，已使我国成为国际发展合作体系中不可忽视的力量。传统援助国纷纷提出与我国开展合作的要求，一方面希望增加援助资源，另一方面试图将我国纳入现有国际发展合作规则框架，对我国形成约束限制。面对传统援助国的竞争压力，我国迫切需要强化对外援助事务的系统性管理，与传统援助国建立对等的沟通机制，及时跟踪了解国际发展合作的最新理念和趋势，在国际合作中把握主动，提高我国在设置议题、调整规则、应对谈判等方面的能力，进一步扩大我国在国际发展合作领域的优勢和影响力。我国援外管理体制机制运行存在的问题
2017年2月，中央深改组第三十二次会议审议通过了《关于改革援外工作的实施意见》等一系列文件，会议特别强调要改革援外管理体制机制，提升对外援助综合效应。体制机制改革是一项系统工程，需要找准目前体制运行中存在的问题，才能对症下药，最终实现改革目标。
援外战略意识与大国地位不相适应。我国在短短几十年中迅速成为世界第二大经济体，国内各阶层都尚未形成与国力增长相适应的思维意识和国际视野。在对外援助管理体制机制上，则表现为政府管理者更关注国家主体间的利益权衡，较少从地区及全球视角思考责任担当，精于小设计小安排，疏于大思路大方案，尤其在国家对外战略与全球性发展议程相协调方面，总体缺乏顶层设计，更多关注技术操作层面的管理，战略考虑和微观管理之间缺乏统筹联动。此外，经过多年努力，我国在政治、军事、经贸、人文等方面积累了宝贵的对外合作经验，在外交博弈、经济竞争中可选择的工具和手段也日益丰富。对外援助有其自身特质和运行规律，但由于新时期我国对外援助的基本定位模糊不清，在政治外交目标和经济合作目标之间的左右摇摆直接投射到相应的管理体制机制中，导致援外在国家整体对外合作交往中应发挥的独特作用受到很大限制。
动员各方资源的协调机制运行存在阻碍。对外援助涉及范围广，各相关方之间合作顺畅与否直接影响援助成效。在部委合作方面，虽建立了涵盖众多部门的部际协调机制，但由于归口管理部门的牵头作用、各单位职能定位、责任分工及操作流程不够明确，开展实质性部委合作受到较大限制，不少部门意欲争取援外资金切块运作，虽然便于本部门开展国际合作，但在统筹制定援外政策、平衡领域和国别投入等方面不利于实现援外工作“一盘棋”。在部省合作方面，国内很多省、市、自治区积极与发展中国家开展合作，成效显著，可为中央援外工作提供有力支持，但目前仅让地方政府部门承担援外项目属地监管职责，很大程度制约了地方省市发挥主观能动性，特别是与周边国家毗邻的沿边省份难以发挥天然合作优势。长期以来，在与民间机构合作方面，我国对外援助“上层来往多、民间互动少”，在管理体系、制度建设等方面缺乏相应的长远安排，导致通过民间渠道开展的援助合作十分有限。
援外项目垂直管理的关键环节相对薄弱。援外项目管理涉及立项、招标、实施、监管、评估等多个环节。目前的项目管理更多侧重中间实施环节，立项和评估这两个“一头一尾”的关键环节管理相对薄弱。在立项方面，主要基于受援国提出的项目清单，结合我国供给能力决定是否立项，虽然充分尊重受援国意愿，但会出现因各种原因准备不足、仓促立项的问题。在评估方面，更关注项目本身的质量问题和资金使用情况，尚未建立以效果为导向的援外监督评估体系，难以对新项目立项以及及时调整相关政策方向提供借鉴和帮助。
基于不同援助方式的分散式管理难以形成合力。援外工作分散管理的弊端集中在三个方面：首先，援外项目的执行管理按不同类型分属商务部三个直属机构和有关部委负责。这种管理模式在需要围绕某一援助主题目标、统筹运用不同援助方式时会因为大幅增加协调成本而难以操作。其次，优惠贷款项目由政府负责政策把关、由银行负责经济评估的模式会产生责任与风险不匹配的问题，也会导致机构间相互推卸责任。第三，双边援助管理与多边援助管理自成体系，不能利用各自比较优势相互借力。此外，多边援助由不同部委管理，很难从全面参与全球治理以及我国战略需要的角度，优先选择多边援助领域和合作对象，合理分配援助资源。
援外管理人员数量严重不足与结构不合理问题凸显。援外管理体制在多次调整后，核心管理人员由超过千人逐步缩减到目前的不足百人，而美国援助管理机构公务员数量约3800名、英国约1800名、日本约1500名、法国约1500名、德国约1000名，我国援外管理人员紧缺与不断增长的援助规模之间矛盾已十分突出，特别是受援国前置管理人员的严重不足直接影响了援外项目立项和具体实施。除管理人员紧缺以外，归口管理部门的人员结构不尽合理，亟需充实具有不同领域专业背景的复合型人才。改革我国对外援助管理体制机制的思路与建议
改革援外管理体制机制要立足于“战略统筹、决策科学、集中管理、权责一致、结构优化、执行顺畅、监督有力”的目标设定。改革过程中应注意把握三个方面原则：一是要强调系统集成。援外工作纵向垂直链条长、横向覆盖范围广的特点，决定了体制改革要贯穿宏观战略决策、中观机制建设、微观环节管理等各层面系统推进，不同板块、方式的改革调整要配套呼应。二是要坚持本土特色，援外体制改革要遵循政府简政放权的大趋势，充分考虑我国行政管理体系的特性，评估国内机构开展对外合作的优势和瓶颈，注意扬长避短，不盲目照搬国外经验。三是要追求高效廉洁，援外工作属于中央事权，理应通过体制改革进一步强化统一决策和集中管理，但在减少管理层级，提高工作效率的同时，应特别注意辅以实施机构公开竞争和统计信息公开透明等约束性配套制度，以规避廉政风险。
强化党中央国务院对援外工作的直接领导。对外援助涉及国家安全利益，必须加强党中央国务院的直接领导。援外工作与政治外交、对外经济合作息息相关，同时与农业、卫生、环保等专业领域也联系紧密，需要建立高层政治审议和专家咨询评议相结合的援外战略与政策协商评价机制。建议提升对外援助部际协調机制层级，由国家领导人亲自担任机制牵头人，把握对外援助大政方针，包括战略定位、目标原则、投入重点等方面。与此同时，在部际协调机制框架下，引入涵盖官、产、学、研的专家咨询委员会机制，对援外政策方向、主题方案、重大项目等提供咨询意见。
加快规制建设，推动援外管理有法可依。首先，继续推进援外法制化进程。应围绕服务建设“人类命运共同体”和“一带一路”的时代要求，公开阐述新时期我国对外援助的战略定位、目标原则以及政策重点，使参与实际援外工作的各方人员心中有数、有章可循。近期可公开发布《中国对外援助政策文件》，同时将援外立法作为中长期目标积极推进。
其次，按照改革目标完善援外规章制度体系。应系统研究援外工作与《政府采购法》、《招标投标法》和《预算法》的适用性问题，按照无偿援助和政府优惠贷款分类方式修订《对外援助资金管理办法》，遵循《政府采购法》和《招标投标法》的公正公平竞争、诚实信用原则，充分考虑援外工作特殊性，制定完善援外招投标制度和申报制度，正式出台援外立项、采购、合同管理、评估、全口径统计、信息公开等方面的管理规定和实施细则。
第三，建立援外政策规划体系。在《中国对外援助政策文件》基础上，筹备制定《中国国际发展合作“十四五”规划纲要》。综合考虑联合国2030年可持续发展目标和我国的比较优势，选择重点领域制定援助政策指南，编制国别援助方案，为援外所涉国内外相关方面提供政策指导。
进一步强化对外援助工作的归口管理。成立独立的对外援助管理部门是改革援外管理体制机制的重要举措。现阶段可以考虑两个备选方案，两个方案各有利弊。第一备选方案是组建正部级“国际发展合作总局”，作为国务院组成部门。该方案优点是行政级别高，战略统筹能力更强，部门设置更合理，缺点是面临国内和驻外行政编制不足、地方省市支撑不力的突出问题。第二备选方案是将目前商务部援外司升格为副部级“国际发展合作局”，作为由商务部管理的国家局。该方案优点是可以充分借助贸易、投资等经济手段的配合，促进援助项目的可持续发展，另外商务部可通过整合重置部机关、直属援外执行机构、地方商务厅、驻外经商机构的既有行政资源，内部消化增加编制的压力，缺点是由于行政级别较低，在协调调动其他部委力量方面仍显力不从心。
不论最终选择哪个方案，新成立的独立机构都需要关注两方面工作。一是强化统一归口管理，分散在其他部委的对外援助工作应纳入国际发展合作（总）局的集中管理，其中包括应对气候变化南南合作基金、援外医疗队、科技援外、发展中国家政府奖学金，以及有关部委对口负责的多边援助等，形成援外一盘棋的局面。二是优化司局职能结构，国际发展合作（总）局的机构设置要兼顾重点地区、重要领域以及基础保障三个板块。重点地区板块的部门安排一方面要围绕“一带一路”建设重点需要，另一方面可适当参考西方国家援助管理机构的地区划分，以便进行横向比较。重要领域板块的部门安排既要突出我国行业比较优势，又要积极回应国际重大发展议题，可设置减贫与社会发展司、环境与经济发展司、人道主义事务司等。基础保障板块的部门安排除财务、人事、政策研究、法律等常规部门外，特别要充实采购、宣传、统计、伙伴关系与发展融资等部门。
理顺援外项目垂直管理体系。对外援助资金来源于中央财政预算，政府部门理应对援外项目承担全过程责任。应强化政府部门的扁平化集中管理，可借鉴国际援助机构一般采用的制定政策、形成项目、组织实施、过程监督、效果评估等全链条管理模式，将目前援外执行机构承担的行政管理职能回归于政府部门，以减少管理环节，提高工作效率。政府管理部门要坚持公开、公平、公正原则购买社会服务，在内部设置独立的采购部门，由专职采购人员组织项目落实。这样一方面可以避免政府主管部门与执行机构职责分担不清，另一方面可改变目前援外成套项目、物资项目、技术援助项目以及培训项目自成体系、相互缺乏协调配合的现状，形成以最终效果为目标导向，不同援外方式发挥各自功能、互相补充、共同发力的新模式。
有效发挥援外部际协调机制的作用。应尽快制定新的《援外部际协调机制工作章程》，在协调机制框架中，建立“核心协调工作组”和“行业协调工作组”。“核心协调工作组”由援外主管部门、外交部、财政部组成，负责制定援外政策规划、年度援款计划和预算，设计重大援助方案等。“行业协调工作组”可参考“紧急人道主义援助部际协调机制”，由援外主管部门与医疗卫生、农业、环保、教育、工信、民政、水利等专业部委组成，共同制定政策规划、联合对外谈判、合作组织项目立项、推荐与监督实施机构、开展效果评估、共享信息等。
搭建伙伴关系网络，广泛调动各方资源。首先，重视发挥地方省市的支持作用。加强援外主管部门与地方省份、直辖市间围绕援外政策、项目信息、后续管理等方面的信息沟通，使地方省市相关部门切实发挥援外项目属地监管作用。应借助地方省市开展国际合作的丰富经验和特色优势，为其开辟申报援外项目的通道。可探讨在云南、广西、新疆、内蒙古、西藏等地区设置援外办公室，方便配合中央部委协调处理对周边国家特别是接壤地区的援助事务。其次，有效借助社会力量。为更加广泛地吸引国际合作经验丰富、能力突出的私营部门、事业单位、社会组织等参与援外工作，应不断完善援外项目招投标制和申报制。可重点围绕“援助、贸易、投资”和“紧急人道主义救援”等主题，建立政府部门与社会机构之间的协商合作机制。
调整完善发展筹资合作机制。利用援助资金撬动引导更多社会资本进入发展领域，促进实现联合国可持续发展目标已成为当前国际社会重点关注的议题。需要针对目前援外优惠贷款存在的实际问题，从整体发展筹资的角度调整相应的管理机制。首先，统筹考虑无偿援助、无息贷款、优惠贷款、优惠出口买方信贷的管理机制改革，可探讨改变优惠贷款和优惠出口买方信贷由政府贴息的方式，与无息贷款合并作为“政府优惠贷款”统一管理。政府部门确定“政府优惠贷款”政策目标和总体规模，明确可以支持的国家、领域，根据不同国家情况分别设定贷款条件。政策性银行作为“政府优惠贷款”的执行机构，根据援外政策从技术层面评估项目，提出贷款建议，经由政府部门审议通过后负责发放和回收贷款，并监督项目执行。其次，在基本遵循国际规则的前提下，及时跟踪把握国际发展筹资最新动态，研究搭建无偿援助、政府优惠贷款、开发性金融、商业资本、国际资本有机结合的发展筹资新模式，以政府援助为杠杆，带动更多资金支持发展中国家的可持续发展。
充实援外管理人员，优化专业结构。成立独立的援外管理机构可以一定程度缓解目前管理人员严重不足问题，但由于难以新增行政编制，只能考虑在部委之间调剂或在商务部系统内部整合资源、挖掘潜力。充实人员需要优先加强驻受援国的前置管理力量，以便更准确、及时地把握受援国需求动向，提高与受援国各部門的协商能力。援外归口管理部门的人员结构需要优化调整，应尽快弥补在医疗卫生、农业、环境、教育、人道主义、经济产业发展、金融、统计、法律、采购等专业领域的人才短板。
建立稳妥可控的国际合作机制。在坚持自身特色的同时，我国对外援助不应排斥国际合作。有序开展国际合作需要从改进合作机制入手。首先，要统筹安排双边援助和多边援助，将分散在不同部委管理的多边援助纳入援外归口管理部门，从国际社会发展需求、机构国际影响力和能力水平以及与我国关系等多个维度，对多边组织进行综合评估，同时与双边援助相互协调，确定我国开展多边援助的整体方案。其次，可尝试主导南南合作体系化和机制化进程，联合印度、巴西、南非、俄罗斯、土耳其等新兴援助国总结南南合作模式特点和经验，促进共同发展，为国际治理体系变革作贡献。第三，适度开展三方合作，通过国际协调合作，一方面旨在加大对重大发展问题的总投入，另一方面可借此拓宽我国援外管理人员国际视野，提高管理能力和业务水平。
为援外管理机制运转提供可持续支撑保障。首先，全面准确的数据统计分析是援外管理机制高效运行的基础。应根据相关法律法规界定的援外范围，建立全口径统计制度，推进统计指标与国际接轨，汇总分析数据信息，查找问题，为及时调整援外政策方向、保障援外管理机制顺畅运行提供基础支撑。其次，开放透明是社会各界监督援外集中管理，避免廉政风险的必要条件。要突破援外封闭管理的传统禁锢，结合援外政治敏感性，实行援外信息分层级、分类别的公布制度。对外公开援助年度规模、预算完成情况、地区和领域投入等信息，便于公众对援外运行成效进行监督；对外公示援外项目申报和招投标信息，督促援外主管部门贯彻公正公平原则购买社会服务。第三，吸纳和培养复合型发展人才是援外管理体制与时俱进、不断完善的关键。为改变援外管理及从业人员专业性不足、结构不合理的现状，短期需要广纳各领域人才，政府管理部门重点着眼于部际横向交流，同时有条件地引进具有丰富国际发展援助经验的人员，驻外人员可考虑聘用当地人才。需要长期派遣更多管理人员轮流到多边发展援助机构工作，拓宽国际视野，丰富管理经验。此外，需要加强国际发展合作的学科建设，为援外事业源源不断地提供人才支持。参考文献
黄梅波、胡建梅，2009，《中国对外援助管理体系的形成和发展》，《国际经济合作》，第5期。
石林，1989，《当代中国的对外经济合作》，北京：中国社会科学出版社。
责 编∕樊保玲
