菲律宾的政治生态与2016年大选
鞠海龙
菲律宾家族治下的
非制度性政党政治
菲律宾曾被称为美国政治在“亚洲的民主橱窗”，其政党政治也来源于美国的政治理念。从政党建立并在国家政治生活中占据主导地位的角度看，菲律宾是亚洲最早实行政党政治的国家。但菲律宾的政党执政具有明显的精英政治和家族政治的特点，政治家族掌控着菲律宾政治的变迁，使得菲律宾的政党政治从选举到执政都打上了极深的家族烙印。[1]
菲律宾的政党制度发展水平仍然较低。总体来看，菲律宾政治系统是利益驱动型的，而非制度型或政党型的。委托-代理关系纵贯最低层次的巴朗盖（Barangay，相当于中国的村社级行政单位）及最高层面的国家元首。无论在哪个层面，追求的都只是特定团体的目标。此外，国内政治议程，如反腐、反分裂主义和恐怖主义往往占据政府的主要议程，菲律宾的政治家更多关注短期的政治行为，而非外交和安全政策以及国家战略。家族政治的特点和较低的政治民主化水平，使菲律宾政府的外交政策缺乏基本的连续性，对外政策也容易成为国内政治斗争的牺牲品。
菲律宾2016年热门总统候选人的家族背景与民意状况
2016年菲律宾大选同样是其特有家族政治和低水平民主环境下的传统游戏。在菲律宾2016年总统候选人中，比较热门的人选包括现任副总统比奈（Jejomar?Binay）、前内政部长罗哈斯（Mar?Roxas）、参议员格雷丝·傅（Grace?Poe），以及新近参选的杜特尔特（Rodrigo?Duterte）。比奈是菲律宾主要反对党“团结民族主义联盟”的领导人。罗哈斯是现任总统阿基诺推举的代表执政党自由党参选的候选人。格雷丝·傅是独立候选人。杜特尔特则任达沃市（Davao?City）市长。
在以上四位热门候选人中，比奈最早公开表示将参加2016年总统大选，并在2014年以来的多次民调中保持领先地位。比奈及其妻子都曾担任马卡蒂市（Makati?City）市长，而他的儿子欧文·比奈（Erwin?Binay）是马卡蒂市现任市长。马卡蒂市是菲律宾首都大马尼拉地区核心城市，也是菲律宾金融中心和最富有的城市。比奈参选总统面临的问题是，2014年9月其被指控从马卡蒂市政厅2号楼工程项目中收取回扣，以及菲律宾参议院对相关指控的调查。[2]2015年初，比奈拒绝协助调查后，他的民调支持率开始下滑并在2015年6月被格雷丝·傅超越。[3]
罗哈斯出身菲律宾政治世家。罗哈斯的祖父曼努埃尔·罗哈斯（Manuel?Roxas）是菲律宾摆脱美国殖民统治独立后的首任总统，父亲格拉尔·罗哈斯（Gerry?Roxas）曾任菲律宾参议员。罗哈斯有美国留学的履历以及在纽约多年从事投资银行业的经历。1993年罗哈斯回国竞选众议员成功，随后步入政坛。罗哈斯在菲律宾前总统埃斯特拉达和阿罗约任内两度出任贸工部长，后来当选参议员。2010年总统大选中，罗哈斯主动放弃竞选总统，让阿基诺作为自由党候选人参加总统选举。阿基诺上台后先后任命罗哈斯担任交通部长、内政部长等职。2015年7月31日，菲律宾总统阿基诺宣布提名罗哈斯代表执政的自由党竞选下届总统，罗哈斯随即宣布参选。虽然罗哈斯家世显赫，但多项民调显示，他的民意支持度一直落后于格雷丝·傅和比奈。
菲律宾女参议员格雷丝·傅直到2015年9月16日才正式宣布参加菲律宾2016年总统选举。格雷丝·傅是菲律宾已故著名演员费尔南多·傅（Fernando?Poe?Jr）的养女。费尔南多·傅在2004年的总统选战中以微差败给了阿罗约。但费尔南多·傅的明星效应帮助格雷丝·傅赢得了很多民众的认同和支持。格雷丝·傅是个政治新手，但她在2013年首次参选参议员即以最高票当选。对于2016年的总统选举，格雷丝·傅在多次民调中的民意支持度一路攀升，大幅领先于已早早宣布参选的副总统比奈和获得菲总统阿基诺支持的前内政部长罗哈斯。阿基诺曾希望说服格雷丝·傅接受自由党邀请，与罗哈斯搭档参选，但遭到拒绝。格雷丝·傅从马尼拉大学毕业后，前往美国波士顿学院学习，此后在美国居住13年，一度拥有美国国籍，在其养父2004年12月去世后才返回菲律宾。因为菲律宾宪法规定，总统、副总统、参议员和众议员必须是在菲律宾出生的公民，竞选总统者必须在选举年前十年在菲律宾生活。因此格雷丝·傅面临参选资格是否合法的难题。[4]
杜特尔特曾多次否定其参加总统竞选的可能，直到2015年11月底才正式报名参选，但其民意支持率却在12月初公布的一份数据中一举超过傅和比奈而位居第一名，成为菲律宾选举史上最快的一匹黑马。杜特尔特的父亲以前是大达沃的市长，统辖着包括现在的达沃和周围两个省份的大片地区，也曾任宿务达瑙市市长。此外，杜特尔特家族有两人先后在1957—1959年和1983—1986年担任过宿务市市长，而他本人与德雷恩（Durano）、阿尔门德拉（Almendra）等宿务政治家族也有亲戚关系。尽管杜特尔特在达沃市担任市长多年，但他仍认为自己是宿务人。宿务的一些政治家对杜特尔特的总统竞选也表示支持。
执政党对大选的影响
菲律宾政党政治中，新一任总统对往届总统的态度往往决定未来国内政治和对外政策的走向。新任总统与往届总统的家族利益或者背后核心利益集团的差异越大，未来政策改变的可能性就越大。这种潜在的内在联系会微妙地体现在选情的变化过程中，体现在菲律宾现执政者的民意状况对它所支持或者反对的候选人的影响等方面。
在阿基诺政府的领导下，菲律宾经济近几年经历了较为快速的发展。在全球依然面临经济危机的背景下，菲律宾近几年的经济增长率不仅在东南亚地区，甚至在充满经济发展活力的亚太地区也是名列前茅。然而，菲律宾的经济发展也面临着失业率高、基础设施不完善、行政效率差等限制因素，尤其是菲律宾普通民众未能充分享受经济增长的成果。失业率居高不下长期阻碍着菲律宾普通民众生活水平的提高。根据菲律宾民调机构社会气象站的调查，2014年全年平均失业率是25.4?%。其中第四季度的失业率达到27%，相当于1240万菲律宾人没有工作，而女性的失业率更是高达41.7%。[5]国际劳工组织的研究报告指出，尽管菲律宾过去两年经济增长强劲，但就业增长停滞，是东南亚地区失业率最高的国家。[6]菲律宾人口委员会主任胡安·安东尼奥·佩雷斯（Juan?Antonio?Perez）表示，现在仍有四分之一的人口生活在贫困中。[7]根据菲律宾社会气象站的调查，2014年全年菲自认贫困率达到54%，这是自2006年以来的最高值。更有41%的民众声称在过去三个月中挨过饿。[8]
以反贪为口号的阿基诺政府因为牵涉众多政府高官的“猪肉桶案（Pork?Barrel）”以及涉及擅自挪用预算资金的“支出加速方案（Disbursement?Acceleration?Program）”而受到多方指责。“猪肉桶案”，也称“政治分肥”丑闻案，是指菲律宾女商人纳波利斯（Janet?Lim-Napoles）勾结部分议员和政府官员采用虚立项目、伪造非政府组织和基金会等名目，骗取“优先发展援助基金”拨款的贪腐案件。该案件曝光于2013年7月。阿基诺政府的预算部长阿巴德（Butch?Abad）及农业部长阿卡拉（Proceso?Alcala）也深陷其中。对此，阿基诺不但没有责令审查两位部长可能的贪腐行为，反而称赞阿巴德是领导政府透明改革的先锋，阿卡拉的工作也值得肯定，仅仅将主要罪责推向“想浑水摸鱼”的女商人。[9]阿基诺对自己政府官员的袒护和辩解显然无法说服民众。菲律宾媒体普遍批评阿基诺政府试图“掩盖真相”。[10]
“加速拨款方案”资金使用不明的指控是阿基诺三世当局除“猪肉桶案”之外面临的另一弊政指责。参议员晶贵·埃斯特拉达（Jinggoy?Estrada）在2013年指出，该计划曾被用于收买部分议员以弹劾阿基诺的政治强敌前最高法院首席大法官科罗纳（Renato?Corona）。[11]2014年7月1日，菲律宾最高法院以13：0的投票表决，裁决“加速拨款方案”违宪。许多团体和意见领袖要求被认为是“加速拨款方案”设计师的预算部长阿巴德辞职。阿基诺总统却坚持让阿巴德留任。对此，以副总统比奈为首的反对党“团结民族主义联盟”和国会部分议员批评阿基诺?“目无法律”。[12]当月，阿基诺在民调中的支持率也创下了上任以来的最低点，只有25%。[13]同时，菲律宾议会还收到多份要求弹劾阿基诺的诉状。对于“加速拨款方案”可能存在的腐败问题，菲律宾监察专员莫拉莱斯在2015年9月1日证实，监察专员办公室已对阿基诺及其核心幕僚、预算部长阿巴德在“加速拨款方案”创设、执行过程中可能涉及的责任展开调查。相关报告正在评估中，一旦得到批准，涉案人员可能面临掠夺罪调查。
在四大热门总统候选人中，罗哈斯与阿基诺家族的关系较为亲密，并获得了阿基诺三世的公开支持。来自现执政者的公开支持给罗哈斯带来某些政治红利的同时，无疑也会将它的负面影响附加到这位候选人的身上。
制度外衣下的
“非制度性”角逐
任何民主制度光鲜亮丽的理论外衣下都有众所周知的“非常”竞争。菲律宾的政党政治师从美国。尽管其制度性建树不足，但是其“非制度性”竞争却有过之而无不及。
比奈在2014年以来的民调中多次处于领先地位。但是，由于政见和家族利益不同，阿基诺三世政府自2014年以来对比奈的贪腐指控和调查从未停止。这种政治调查甚至波及到比奈的家人。2015年3月，菲律宾监察专员以涉贪为由对马卡蒂市市长欧文·比奈等多名市政府官员下达停职令。随后，菲律宾内政部派官员及大批警察赴马卡蒂市政府执行停职令，并安排副市长佩纳宣誓就任代理市长。然而，就在停职令颁发数小时后，菲律宾上诉法院就针对该项停职令颁发临时限制令。这造成以内政部支持的代理市长佩纳为一方和以欧文·比奈阵营为另一方的直接政治对峙。2015年5月11日，菲律宾上诉法院批准了菲律宾反洗钱委员会提出的冻结比奈及家人和一批涉案个人与公司的银行、投资及保险账户的请求。随后，比奈阵营发表声明称，政治对手正在使用反洗钱委员会的调查牟取“政治利益”。从此，比奈与阿基诺三世阵营的矛盾日益公开化。
面对阿基诺三世，比奈是一个奋起反抗的反对党领袖。但是他并非一个只懂得被迫应战的总统候选人。针对格雷丝·傅在2016年是否拥有总统候选人参选资格的问题，2015年6月2日，比奈所在的“团结民族主义联盟”秘书长托比（Toby?Tiangco）召开记者会宣称，根据格雷丝·傅在2013年填写的参议员候选人证明显示，当时其填写的是已在菲律宾居住6年零6个月，这意味着在2016年总统选举日期时，她在菲律宾的居住时间只有9年零6个月，不符合宪法规定。有趣的是，比奈否认托比受其指示。对于托比的指控，格雷丝·傅解释说，当时的表格是在2012年填写的，写6年零6个月，因为她在美国的房子是在2006年4月出售的。但格雷丝·傅称她有证据证明她从2005年2月即已居住在菲律宾，包括她的孩子在2005年6月就已在菲律宾上学。为了打消疑问、证明身份，菲律宾参议院选举法庭已要求格雷丝接受调查。2015年12月1日，菲律宾选举委员会裁定格雷丝·傅不具备参选下届总统的资格。格雷丝·傅所在的竞选阵营则表示会提出上诉，但是，这一问题无疑会对她的选举产生重要影响。
杜特尔特从1989年开始担任达沃市长，由于其在打击犯罪方面成绩卓著，因此获得了连任三届、连续执政九年的政绩。其后，杜特尔特当了三年众议员，2001年再次当选达沃市市长。现年70岁的杜特尔特治理达沃市长达二十多年，是菲律宾任期时间较长的市长之一。他以铁腕打击犯罪著称，让达沃市成为公认治安良好的城市，在民众中享有良好声誉。但是，他的管理方式也颇具争议。位于纽约的“人权观察”组织表示，杜特尔特为了打击犯罪，从20世纪90年代末至今，可能下令私下处决了一千多名犯罪嫌疑人。[14]虽然如此，但由于参加竞选时间靠后，他本人的缺陷还没有显现出来。人权问题上的批评目前看来还不能成为阻碍其选举的因素。
菲律宾总统大选
预判与可能的政策走向
菲律宾四位热门总统候选人中，比奈的个人政治能力相对较强，但是自身不但有涉嫌贪腐问题的负面影响，也受到阿基诺三世政府的打压。罗哈斯个人能力在比奈之下却受到阿基诺三世的支持。格雷丝·傅形象清新，但其身份合法性问题的负面影响已经明显显现出来。杜特尔特展现出强劲的上升势头，其雷厉风行的风格为他染上的颇具铁腕色彩的魅力对民众的吸引力不可低估。四人中，除了比奈和杜特尔特之外，其他两人均有美国求学和从业的经历。考虑到菲律宾国内政治体制与美国的联系，无论比奈还是杜特尔特都不可能完全不受美国的影响。
杜特尔特是一个雷厉风行的人，铁腕而充满争议。在菲律宾民主政治逐渐畸形化、国家权力逐渐家族化的时代，一个有力的人在民众和决定国家命运的利益集团眼中往往比温文尔雅、善于妥协的人更有吸引力。此外，杜特尔特对外交的理解也有别于当前的阿基诺三世。这对于并不太赞同过分依赖美国、敌对中国的菲律宾知识精英而言，也有着不一样的吸引力。
比奈个人政治素质很强。比奈如果当选，国内政治的建树应该强于对外政策的举措。相对于阿基诺三世，比奈加强发展国内经济和就业的政策会使他在外交方面更多注意中美之间的平衡问题。
格雷丝·傅内政与外交经验相对于比奈和罗哈斯都有些不足。虽然这并不能证明她在未来的政治建树上会比这两个人差，但是她本身浓厚的美国背景将很可能弱化其修正阿基诺三世亲美政策的意愿。由于阿基诺三世期间将菲律宾对美政策与对华政策置于彼此对立的境地，而对华政策又与菲律宾经济政策有着密切的联系，因此一旦格雷丝·傅当选，她很可能会面临对外政策和对内政策的矛盾抉择。
如果在大选中能够胜出，将会给罗哈斯带来意外的惊喜，然而，当选总统后的内外政治压力并不会让他感到轻松。美国的从业经历和现政府的支持将使罗哈斯更愿意在执政初期延续阿基诺三世的既有政策。无论杜特尔特、比奈、格雷丝·傅、罗哈斯谁最终当选，中菲关系回归正常轨道都是未来两国政府必须面对的问题。
（作者系暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院副院长，教授，博士生导师）
（责任编辑：张凯）
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[1]?崔运武，胡恒富：《论菲律宾政党政治的特点及其与政治文化的关系》，载《南洋问题研究》1998年第2期，第54页。
[2]?Miriam?Grace?A.?Go，?The?Lord?of?Makati：?Can?Binay?explain?his?wealth？?Rappler.com，?September?23，?2015，?http：//www.rappler.com/newsbreak/investigative/69161-lord-makati-binay-explain-wealth.
[3]?Amita?Legaspi，?Grace?Poe?pulls?ahead?of?VP?Binay?in?latest?Pulse?Asia?presidential?survey，?GMA?News?Online，?June?18，?2015，?http：//www.gmanetwork.com/news/story/506066/news/nation/grace-poe-pulls-ahead-of-vp-binay-in-latest-pulse-asia-presidential-survey.
[4]?“Grace?Poe：?Im?qualified”，?Philippine?Daily?Inquirer，?June?4，?2015，?http：//newsinfo.inquirer.net/696058/grace-poe-im-qualified.
[5]?Helen?Flores，?Unemployment?rate?hits?27%?in?Q4，?The?Philippine?Star，?February?3，?2015，?http：//www.philstar.com/business/2015/02/03/1419432/unemployment-rate-hits-27-q4.
[6]?Matikas?Santos，?PH?has?highest?Asean?unemployment?rate?—ILO?report，?Inquirer.net，?May?1，?2014，?http：//globalnation.inquirer.net/103286/ph-has-highest-asean-unemployment-rate-ilo-report/.
[7]?Philippine?population?officially?hits?100?million，?Rappler，?July?27，?2014，?http：//www.rappler.com/nation/64465-100-millionth-filipino-born
[8]?Helen?Flores，?Self-rated?poverty?at?11.4?M?families，?worst?in?8?years，?The?Philippine?Star，?December?30，?2014，?http：//www.philstar.com/headlines/2014/12/30/1407801/self-rated-poverty-11.4-m-families-worst-8-years.
[9]?Ben?Rosario，?“Clamor?mounts?for?PNoys?men?to?quit”，?Tempo?News，?May?28，?2014，?http：//www.tempo.com.ph/2014/05/28/clamor-mounts-for-pnoys-men-to-quit/.
[10]??David?Lozada，?“Activist?groups?unite?at?Independence?Day?anti-pork?protest”，?Rappler，?June?12，?2014，?http：//www.rappler.com/move-ph/60434-independence-day-anti-pork-protest-manila.
[11]?Marichu?A.?Villanueva，?“Will?P-Noy?accept?the?buck？”?The?Philippine?Star，?May?28，?2014，?http：//www.philstar.com/opinion/2014/05/28/1328105/will-p-noy-accept-buck.
[12]?“Abad?offering?to?quit：?Bad?script，?acting”，?Philippine?Daily?Inquirer，?July?12，?2014，?http：//newsinfo.inquirer.net/619027/abad-offering-to-quit-bad-script-acting.
[13]?Donald?Kirk，?“Philippines?Mired?In?Worst?Plunder?Scandal，?Aquino?Battles?Pork?Claims”，?Forbes，?July?14，?2014，?http：//www.forbes.com/sites/donaldkirk/2014/07/14/philippines-mired-in-worst-scandal-in-years-as-president-aquino-battles-pork-barrel-claims/.
[14]?菲律宾“粗口市长”领跑大选民调?或因最近才宣布竞选，环球网，2015年12月8日，http：//w.huanqiu.com/r/MV8wXzgxMjMxODVfMTM4XzE0NDk1MTI1MjA=.
