预算执行的可诉性：理论与范围的分析
摘 要 预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划，在一国的政治、经济、社会活动中占有十分重要的地位。然而，由于监督机制的不完善，我国在预算执行的过程中造成了预算资金的极大浪费。因此，对预算的监督有必要引入司法力量，借助预算诉讼来监督政府的预算执行。本文就从预算的法律属性、预算法律责任和预算诉讼范围三个方面来论述预算的可诉性。
关键词 预算执行 法律属性 法律责任
作者简介：曾发亮，华中师范大学法学院2017级硕士研究生，研究方向：经济法学。
中图分类号：D922.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.296
一、预算的法律属性
（一）预算具有与法相同的特征
预算具有强制性、普遍性、规范性、权威性等法所具有的特征。政府的预算被人大批准后，就对预算单位具有强制意义，其中的预算金额、项目等指标不能随意更改，必须要严格遵守和执行。同时，预算对其所在的预算单位、部门有效，该单位、部门的所有人都得遵守，具有普遍性。预算规定了预算的金额、预算的项目、预算要达到的预期效果等，明确了政府在预算范围内的权利与义务。预算一旦制定，没有经过法定程序不能变更。如果有违法预算行为，则单位或者个人将会承担行政责任或者法律责任，因此也具有极大的权威性。因此，预算也具备法律的基本特征和作用，与法律并没有实质上的差别，其具有法律性。
（二）预算的审批是一种立法活动
从世界各国的情况来看，立法机关的立法活动是法律产生的主要途径。立法机关除了制定法律，还要审批每年的预算。对于立法机关审议、批准预算的程序，不少国家和地区一般都参照制定法律时的程序，其程序基本包括：提出议案、审议、表决、通过、签署、公布等。不仅如此，预算在整个过程中一般也直接采用法案的名称和形式。 我国《预算法》明确规定各级政府部门在编制好预算后，要提前将预算案提交至本级人民代表大会，在经过认真详细的讨论后，如果有问题，则提出修改意见，最终确定后，再对预算案进行表决，此程序与立法程序几乎没有什么差别。 不仅如此，《预算法》还明确规定必须遵守预算法规定的程序和批准的预算，否则均是违法行为。 当预算需要调整时，也必须按照法律规定的程序进行，行政机关不得擅自进行调整。 由此可见，我国的预算的审批也是一种立法活动。
（三）被批准的预算具有法律效力
预算被立法机关审批通过后，便成为了事实上的法律，具有法律效力。其主要体现在：一是对于预算收入，规定了哪些税费可以收取，哪些税费不可以收取，其收取程序又是怎样的；二是对于预算支出，规定了预算支出的范围、条件、金额、数额、期限等，不允许其超出规定的范围；三是当行政机关的预算执行违反了预算时，其要承担相应的法律责任。
所以，当政府执行预算时，便产生了法律上的效果，因此，预算执行也具有法律性。
二、预算法律责任——预算执行可诉性的法律支撑
（一）预算行为具有可归责性
凯尔森说过：“一个人在法律上要对一定行为负责，或者他为此承担法律责任，意思就是，做相反行为时，他应受到制裁”。 所以，既然政府享有预算法赋予其一定的权利，允许其作出一定的预算行为，那么其就要对其预算行为负责，做到权责一致。预算执行行为具有可归责性，首先体现在预算主体具有可归责性，在我国，我国的预算执行主体就是政府。在当今全面推进依法治国和建设法治政府、服务政府理念的推动下，权力受到普遍监督、权力与责任相统一的观念愈来愈成为人们的共识。因此，当政府行使自己的预算权时，就必须为自己的违法预算行为负责。其次，预算行为本身的公共特征也是其具有可归责性的重要原因。从现代预算公共性特征产生的过程看，政府预算既是政府管理公共事务的工具手段，又是政治民主化前提下公私分离的产物。公众将自己的一部分资金让渡给政府，由政府合理合法的运用这些公众让渡出来的资金来提供公共产品和服务，弥补市场缺陷带来的不足。因此，本质上来讲，政府所拥有的公共资金属于全体国民的，其理应尽到忠诚和勤勉的义务。但是如果国家的预算执行侵害了全体国民的合法利益，辜负了国民的信赖，那么国民理应有权通过法律途径来对相关政府部门进行制裁。 最后，《中华人民共和国预算法》第十章也专章规定了四大类需要承担法律责任的违法行为，这也为违法的预算执行的法律责任的归责提供了法律依据。
（二）预算行为具有法定性
责任法定原则是我国法律责任归责的原则之一，法律责任作为一种否定性的法律后果，法律责任应当由法律規范预先规定；违法行为或者违约行为发生后，应当按照事先规定的性质、范围、程度、期限、方式追究违法者、违约者或相关人的责任。责任法定原则作为法律责任归责的一般性原则，其普遍的适用于民事、刑事、行政、经济等各方面的责任形式，预算执行的法律责任也不能例外。 所以，当政府的预算执行违反了预算法的规定时，其就应当承担预算法规定的各种责任。
三、预算执行的可诉性范围
预算执行，就是指政府对预算收支计划的实施，并按照预算对收支进行监督控制、调整平衡的过程。预算执行是一项艰巨、复杂、细微的日常性工作，也是预算管理的关键。由概念可以看出，预算执行主要分为两大内容：预算执行及其监督。
（一）预算执行
预算的执行分为三个方面，一是预算的征收，二是预算的支出，三是预算的调整。
1.预算的征收
（1）征收机构依法征收、正确处理各种分配关系。
（2）任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。
（3）财政部门要根据国家预算年度收入指标和核定的季度执行计划，督促各个经营收入的机关、企业和事业单位努力完成国家预算收入。
2.预算的支出
（1）必须按照批准的预算拨付资金，不得办理超预算、超计划甚至无用款计划、无预算的资金拨付。
（2）坚持按用款进度撥款。各级财政部门根据各用款单位的实际用款进度拨付资金。
（3）坚持按核定支出用途拨款。即按照事业性支出、行政管理支出、公共建设支出拨款的不同用途，分别拨付，不得随意改变支出的用途。
（4）坚持按预算级次和程序拨款。
3.预算执行的调整
（1）我国法定预算调整的范围。需要增加或者减少预算总支出的；需要调入预算稳定调解基金的；需要调减预算安排的重点支出数额的；需要增加举借债数额的。
（2）我国预算调整的法律程序。县级行政区及其以上人民政府财政部门应当在同级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前，将预算调整初步方案送交同级人民代表大会有关专门委员会（一般是财政经济委员会）进行初步审查，没有专门委员会的，送交本级人民代表大会常务委员会有关工作机构征求意见。预算调整方案最终应当提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。
乡、民族乡、镇预算的调整方案应当提请本级人民代表大会审查和批准。
（3）我国法定预算调整的要求。一是严格控制预算调整。一般情况下，各级政府不能随意增加或者减少预算；确实需要调整预算的，应严格按照法律程序进行。二是严格执行调整方案。各级政府应当严格遵守和执行被批准的新的预算调整方案，未经法定程序，各级政府不得擅自调整预算。
（4）动用预备费及预算资金调剂。《中华人民共和国预算法》第四十条规定了预备费的金额比例和使用条件 。所以，只有无论政府是设置预备费，还是动用预备费，都必须符合该条的规定。
根据我国预算法和财政部门的相关规定，预算资金的调剂主要包括：一是追加追减预算；二是科目经费留用；三是预算级次划转；四是预算项目间调剂。
（二）预算执行的监督
对于预算执行的监督，结合我国相关法律法规和学者的研究，其监督的重点如下：
1.监督、检查各单位预算收入解缴、征收情况，有无截留、挪用、转移、坐支等违反财经纪律的问题。
2.检查国库是否按照分税制财政体制的要求，将业已入库的财政收入及时、准确的进行划分和报解，有无混库现象发生。
3.检查预算资金的分配、使用情况，以及本级国库预算支出的拨付情况。
4.检查部门预算执行机构是否按照支出预算的金额、数量、用途等拨付与使用资金。
在理清了预算执行的基本内容和要求后，我们接下来便要讨论哪些预算执行行为是可诉的。根据我国的预算法，经过人大审批的预算案具有法律效力，这就要求必须按照批准的预算执行，对违反预算和预算法的行为要根据有关法规进行处罚。
所以，可诉的预算执行行为应该是违反了预算和预算法的行为，其应该包括：
1.在预算征收中，违反法律、行政法法规的规定，擅自多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，截留、占用、挪用预算收入的行为。
2.违反法律法规和预算的规定，不按预算计划、用款进度、核定支出用途、预算级次和程序拨款。
3.违反法律法规和预算的规定，超额超期的预算支出行为，或者在预算执行中擅自更改或调整预算资金的范围、对象及用途的行为。
4.任何单位、个人私自侵占预算资金的违法行为及违法冻结、动用预算支出资金的行为。
5.未按法律法规和预算的规定设置、动用预备费及预算资金调剂。
6.未按法律法规和预算的规定对预算执行进行监督检查。
当预算主体的预算执行行为符合上述六种情况时，相关主体便可根据法律法规的规定提起预算执行诉讼。
注释：
李卫民.试析预算法律性质.福建政法管理干部学院学报.2009（2）.
《中华人民共和国预算法》第五章.
《中华人民共和国预算法》第十三条：“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”
《中华人民共和国预算法》第六十九条：“国务院财政部门应当在全国人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前……未经批准，不得调整预算。”
朱大旗、何遐祥.预算法律责任探析.法学家.2008（5）.
朱大旗.从国家预算的特质论我国《预算法》的修订目的和原则.中国法学.2005（1）.
[美]凯尔森.法与国家的一般理论（第1版）.中国大百科全书出版社.1996.73.
李燕.政府预算管理.北京大学出版社.2016.159.
《中华人民共和国预算法》第六十七条规定：经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：需要增加或者减少预算总支出的；需要调入预算稳定调解基金的；需要调减预算安排的重点支出数额的；需要增加举借债数额的。
《中华人民共和国预算法》第四十条：“各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出以及其他难以预见的开支。”
王金秀、陈志勇.国家预算管理.中国人民大学出版社.2013.222.
全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国预算法》的决定.交通财会.2014年9月5日版.
关键词 预算执行 法律属性 法律责任
作者简介：曾发亮，华中师范大学法学院2017级硕士研究生，研究方向：经济法学。
中图分类号：D922.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.296
一、预算的法律属性
（一）预算具有与法相同的特征
预算具有强制性、普遍性、规范性、权威性等法所具有的特征。政府的预算被人大批准后，就对预算单位具有强制意义，其中的预算金额、项目等指标不能随意更改，必须要严格遵守和执行。同时，预算对其所在的预算单位、部门有效，该单位、部门的所有人都得遵守，具有普遍性。预算规定了预算的金额、预算的项目、预算要达到的预期效果等，明确了政府在预算范围内的权利与义务。预算一旦制定，没有经过法定程序不能变更。如果有违法预算行为，则单位或者个人将会承担行政责任或者法律责任，因此也具有极大的权威性。因此，预算也具备法律的基本特征和作用，与法律并没有实质上的差别，其具有法律性。
（二）预算的审批是一种立法活动
从世界各国的情况来看，立法机关的立法活动是法律产生的主要途径。立法机关除了制定法律，还要审批每年的预算。对于立法机关审议、批准预算的程序，不少国家和地区一般都参照制定法律时的程序，其程序基本包括：提出议案、审议、表决、通过、签署、公布等。不仅如此，预算在整个过程中一般也直接采用法案的名称和形式。 我国《预算法》明确规定各级政府部门在编制好预算后，要提前将预算案提交至本级人民代表大会，在经过认真详细的讨论后，如果有问题，则提出修改意见，最终确定后，再对预算案进行表决，此程序与立法程序几乎没有什么差别。 不仅如此，《预算法》还明确规定必须遵守预算法规定的程序和批准的预算，否则均是违法行为。 当预算需要调整时，也必须按照法律规定的程序进行，行政机关不得擅自进行调整。 由此可见，我国的预算的审批也是一种立法活动。
（三）被批准的预算具有法律效力
预算被立法机关审批通过后，便成为了事实上的法律，具有法律效力。其主要体现在：一是对于预算收入，规定了哪些税费可以收取，哪些税费不可以收取，其收取程序又是怎样的；二是对于预算支出，规定了预算支出的范围、条件、金额、数额、期限等，不允许其超出规定的范围；三是当行政机关的预算执行违反了预算时，其要承担相应的法律责任。
所以，当政府执行预算时，便产生了法律上的效果，因此，预算执行也具有法律性。
二、预算法律责任——预算执行可诉性的法律支撑
（一）预算行为具有可归责性
凯尔森说过：“一个人在法律上要对一定行为负责，或者他为此承担法律责任，意思就是，做相反行为时，他应受到制裁”。 所以，既然政府享有预算法赋予其一定的权利，允许其作出一定的预算行为，那么其就要对其预算行为负责，做到权责一致。预算执行行为具有可归责性，首先体现在预算主体具有可归责性，在我国，我国的预算执行主体就是政府。在当今全面推进依法治国和建设法治政府、服务政府理念的推动下，权力受到普遍监督、权力与责任相统一的观念愈来愈成为人们的共识。因此，当政府行使自己的预算权时，就必须为自己的违法预算行为负责。其次，预算行为本身的公共特征也是其具有可归责性的重要原因。从现代预算公共性特征产生的过程看，政府预算既是政府管理公共事务的工具手段，又是政治民主化前提下公私分离的产物。公众将自己的一部分资金让渡给政府，由政府合理合法的运用这些公众让渡出来的资金来提供公共产品和服务，弥补市场缺陷带来的不足。因此，本质上来讲，政府所拥有的公共资金属于全体国民的，其理应尽到忠诚和勤勉的义务。但是如果国家的预算执行侵害了全体国民的合法利益，辜负了国民的信赖，那么国民理应有权通过法律途径来对相关政府部门进行制裁。 最后，《中华人民共和国预算法》第十章也专章规定了四大类需要承担法律责任的违法行为，这也为违法的预算执行的法律责任的归责提供了法律依据。
（二）预算行为具有法定性
责任法定原则是我国法律责任归责的原则之一，法律责任作为一种否定性的法律后果，法律责任应当由法律規范预先规定；违法行为或者违约行为发生后，应当按照事先规定的性质、范围、程度、期限、方式追究违法者、违约者或相关人的责任。责任法定原则作为法律责任归责的一般性原则，其普遍的适用于民事、刑事、行政、经济等各方面的责任形式，预算执行的法律责任也不能例外。 所以，当政府的预算执行违反了预算法的规定时，其就应当承担预算法规定的各种责任。
三、预算执行的可诉性范围
预算执行，就是指政府对预算收支计划的实施，并按照预算对收支进行监督控制、调整平衡的过程。预算执行是一项艰巨、复杂、细微的日常性工作，也是预算管理的关键。由概念可以看出，预算执行主要分为两大内容：预算执行及其监督。
（一）预算执行
预算的执行分为三个方面，一是预算的征收，二是预算的支出，三是预算的调整。
1.预算的征收
（1）征收机构依法征收、正确处理各种分配关系。
（2）任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。
（3）财政部门要根据国家预算年度收入指标和核定的季度执行计划，督促各个经营收入的机关、企业和事业单位努力完成国家预算收入。
2.预算的支出
（1）必须按照批准的预算拨付资金，不得办理超预算、超计划甚至无用款计划、无预算的资金拨付。
（2）坚持按用款进度撥款。各级财政部门根据各用款单位的实际用款进度拨付资金。
（3）坚持按核定支出用途拨款。即按照事业性支出、行政管理支出、公共建设支出拨款的不同用途，分别拨付，不得随意改变支出的用途。
（4）坚持按预算级次和程序拨款。
3.预算执行的调整
（1）我国法定预算调整的范围。需要增加或者减少预算总支出的；需要调入预算稳定调解基金的；需要调减预算安排的重点支出数额的；需要增加举借债数额的。
（2）我国预算调整的法律程序。县级行政区及其以上人民政府财政部门应当在同级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前，将预算调整初步方案送交同级人民代表大会有关专门委员会（一般是财政经济委员会）进行初步审查，没有专门委员会的，送交本级人民代表大会常务委员会有关工作机构征求意见。预算调整方案最终应当提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。
乡、民族乡、镇预算的调整方案应当提请本级人民代表大会审查和批准。
（3）我国法定预算调整的要求。一是严格控制预算调整。一般情况下，各级政府不能随意增加或者减少预算；确实需要调整预算的，应严格按照法律程序进行。二是严格执行调整方案。各级政府应当严格遵守和执行被批准的新的预算调整方案，未经法定程序，各级政府不得擅自调整预算。
（4）动用预备费及预算资金调剂。《中华人民共和国预算法》第四十条规定了预备费的金额比例和使用条件 。所以，只有无论政府是设置预备费，还是动用预备费，都必须符合该条的规定。
根据我国预算法和财政部门的相关规定，预算资金的调剂主要包括：一是追加追减预算；二是科目经费留用；三是预算级次划转；四是预算项目间调剂。
（二）预算执行的监督
对于预算执行的监督，结合我国相关法律法规和学者的研究，其监督的重点如下：
1.监督、检查各单位预算收入解缴、征收情况，有无截留、挪用、转移、坐支等违反财经纪律的问题。
2.检查国库是否按照分税制财政体制的要求，将业已入库的财政收入及时、准确的进行划分和报解，有无混库现象发生。
3.检查预算资金的分配、使用情况，以及本级国库预算支出的拨付情况。
4.检查部门预算执行机构是否按照支出预算的金额、数量、用途等拨付与使用资金。
在理清了预算执行的基本内容和要求后，我们接下来便要讨论哪些预算执行行为是可诉的。根据我国的预算法，经过人大审批的预算案具有法律效力，这就要求必须按照批准的预算执行，对违反预算和预算法的行为要根据有关法规进行处罚。
所以，可诉的预算执行行为应该是违反了预算和预算法的行为，其应该包括：
1.在预算征收中，违反法律、行政法法规的规定，擅自多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，截留、占用、挪用预算收入的行为。
2.违反法律法规和预算的规定，不按预算计划、用款进度、核定支出用途、预算级次和程序拨款。
3.违反法律法规和预算的规定，超额超期的预算支出行为，或者在预算执行中擅自更改或调整预算资金的范围、对象及用途的行为。
4.任何单位、个人私自侵占预算资金的违法行为及违法冻结、动用预算支出资金的行为。
5.未按法律法规和预算的规定设置、动用预备费及预算资金调剂。
6.未按法律法规和预算的规定对预算执行进行监督检查。
当预算主体的预算执行行为符合上述六种情况时，相关主体便可根据法律法规的规定提起预算执行诉讼。
注释：
李卫民.试析预算法律性质.福建政法管理干部学院学报.2009（2）.
《中华人民共和国预算法》第五章.
《中华人民共和国预算法》第十三条：“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”
《中华人民共和国预算法》第六十九条：“国务院财政部门应当在全国人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前……未经批准，不得调整预算。”
朱大旗、何遐祥.预算法律责任探析.法学家.2008（5）.
朱大旗.从国家预算的特质论我国《预算法》的修订目的和原则.中国法学.2005（1）.
[美]凯尔森.法与国家的一般理论（第1版）.中国大百科全书出版社.1996.73.
李燕.政府预算管理.北京大学出版社.2016.159.
《中华人民共和国预算法》第六十七条规定：经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：需要增加或者减少预算总支出的；需要调入预算稳定调解基金的；需要调减预算安排的重点支出数额的；需要增加举借债数额的。
《中华人民共和国预算法》第四十条：“各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出以及其他难以预见的开支。”
王金秀、陈志勇.国家预算管理.中国人民大学出版社.2013.222.
全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国预算法》的决定.交通财会.2014年9月5日版.
