农民权益视角下土地流转问题研究

    熊雅萍 毛德华 吴虹雨

    摘 要：近年来，在农村地区土地流转的现象越来越普遍，土地流转可以实现农村土地资源的合理配置，使农业产业化进一步提升，可以增加农民收入。但是在土地流转的发展过程中，由于农民的思想观念落后以及流转机制的不完善，农民的权益无法得到保障，本文通过对安化县土地流转的调查和分析，试图提出一些对策来改善这种情况。

    关键词：农村土地流转；农民权益；安化县

    1 安化县土地流转现状

    安化县，地处湖南中部偏北，资水中游，雪峰山脉北端，属于亚热带季风气候。总面积4950平方公里，其中山地占82%，耕地总面积3.75万公顷，林地总面积38.57万公顷。辖18个镇、5个乡。安化县是典型的山地县区。

    通过查询资料和走访调查笔者初步了解了安化县土地流转的基本情况和特点。

    （一）安化县土地流转基本情况和特点

    （1）土地流转日趋活跃

    至2012年10月为止，全县农村土地流转总面积1.74万公顷，占全县土地总面积的3.15%，：其中耕地流转面积1.2万公顷，占耕地总面积的32%，林地流转面积0.54万公顷，占林地总面积的1.4%。从流转土地类型看，由原来的流转稻田、旱地为主向流转山地、荒地扩展。从流转土地用途看，由种粮为主转向茶叶、药材、林果、养殖及旅游观光等多种特色经营。

    （2）流转方式简单明朗

    目前安化县参与流转的农户达5.04万户。流转方式主要有四种：一是出租。农户通过签订经济合同，在一定时间内将承包的土地租赁给其它农户、外地客商、龙头企业、种养业能手或专业合作组织等。该方式流转面积1.2万公顷，占总流转面积的46.4%。二是转包。承包方将部分或全部土地转包给同一集体经济组织的其他农户。该方式流转面积0.46万公顷，占总流转面积的17.7%。三是入股。由农业企业、种养大户、专业合作社牵头，农户以耕地使用权作价入股参与合作联营，组成利益共享、风险共担的联合体，共同发展特色种养业。该方式流转面积0.14万公顷，占土地流转面积的5.4%。四是农户间相互流转0.79万公顷，占流转面积的30.5%。

    （3）流转规模以20亩以下的土地为主。

    根据安化县国土局的资料显示，安化县1000亩以上的规模经营大户有15户，500～900亩的有14户，300～499亩的21户，100～299亩的27户，50～99亩的141户，20亩以下的4.94万户。

    2 安化县土地流转模式

    近年来，在我国农村土地使用权流转模式已经发生了巨大的变化，产生了很多新鲜事物。农民与土地的关系正悄然变革，对我国社会经济发展提出一些新的要求，因此，如何根据新的经济发展形势下，选择符合当代农村经济发展的土地流转模式显得尤为必要[3]。

    （一）土地流转模式

    （1）"单位个人+托管公司+农户"的信托流转模式

    通过农村土地托管投资有限公司接受农户的土地委托，由农村土地托管投资有限公司流转给符合条件的单位或个人。2008年安化县启动了农村土地信托流转的试点工作，确定江南镇为试点镇，目前安化县信托流转的土地面积7500亩，受理信托流转申请的土地面积3500亩。这种信托流转的模式成为目前安化县着力推广最主要的土地流转模式。

    （2）"企业+村民委员会+农户"的租赁流转模式

    租赁流转模式即农户与承租方之间在一定期限内的土地使用权转移。这种方式，主要在农户与用地单位之间进行，农户自愿将全部或部分土地使用权出租给承租方，承租方给出租方固定的收益。出租的期限一般由双方协商确定，最长不超过承包合同的剩余期限。在安化县来说，就是农户将流转的土地委托给村民委员会，企业与村民委员会签订流转合同。

    （3）"企业+合作社+ 农户"的带地入社模式

    就是企业吸收农民带地成立专业合作社，有合作社统一提供农资良种，统一进行技术指导，统一按保护价收购产品，既降低了农民生产的风险，企业又有了稳定优质的货源，提高了市场竞争力。

    （二）土地流转组织模式

    盲目的土地流转难以获得规模效益，只有在合理的组织下，土地流转才能有序高效的进行。在土地流转的组织过程中，由于安化县的特殊自然经济情况，也形成一些特色的组织模式，下面予以介绍：

    （1）龙头企业带动模式

    以龙头企业为依托，实行"公司+基地+农户"的模式，发展规模经营。湖南某果业有限公司是一个及水果开发，技术服务、加工、冷藏、包装、销售于一体的农业产业化龙头企业。该公司从2006年9月开始在某村租用110亩稻田、160亩旱土、400多亩荒山进行规模开发，以建成高标准蜜桔生产基地650亩。该模式有利于发挥龙头企业的资金和技术优势，很好的解决了该县发展农业产业融资难的问题和弥补了农民的技术短板的缺陷，提高了规模经营的效益。

    （2）特色产业带动模式

    以"安化黑茶"为龙头，建设标准化规模茶叶产地，茶叶产业带动该县土地流转面积达4.5万亩。某镇村民老龚，租用土地1000多亩，租期从10年到20年不等，租用旱土的租金最高的达到600元每亩，建成了300多亩高标准免耕密植茶园和国家级茶叶良种推广基地。该模式有利于进一步发展该县的特色产业，进而带动其他产业的经济增长，增加农户的经济收入。

    （3）合作组织带动模式

    由农民专业合作社、协会带动内部成员开展标准化规模生产，推动土地流转。羊角塘由5户农民组成的种粮合作社，租用稻田900多亩，从育秧到收割全部实行机械化。既解决了耕地抛荒问题，又大大提高了农业生产效益，目前该县已成立了农民专业合作组织60多个入社、入会农户6000多户，为带动农业规模经营发挥了较好的示范作用。该模式很好的发挥了集体组织的作用，有利于合理分配土地流转的利益，实现农户的利益最大化。

    3 农民权益视角下安化县土地流转存在的主要问题

    （一）社会保障机制不健全，农民存在流转土地的后顾之忧

    在广大农村，目前土地仍具有社会保障和就业功能，而当前安化县农村社会保障机制尚未健全，加上该县工业和城市产业规模小，吸纳农村劳动力的能力有限，农民进城还存在许多障碍与问题，这些决定了农民不愿轻易离开土地，农民把土地当作依赖的命根子看待。根据笔者的问卷调查显示，被调查者大部分是因为流出土地之后担心没有收入的保障而不愿意流转土地。

    （二）土地流转条件不成熟，农民流转土地动力不足

    安化县山多田少，人均耕地只有0.64亩，且分散到千家万户，流转起来纠葛多、难度大、成本高，往往因为一家或几家不能谈妥导致整片流转不能成功。由于坡地多，土地成片整理难，机械化利用程度不高；很难形成真正的规模，因此农业效益较低，农民的权益得不到保障，降低了农民流转土地的积极性，即使有些农户愿意土地流转，但是因为地块分散也给土地种植带来诸多不便；对需要流入土地的农户和组织而言，为了取得相对集中的土地，需要与不同的农户进行协商，但个别农户无论条件如何优惠就是不愿意转出，结果造成成片土地得不到有效流转，这种情况广泛存在，增加了土地流转的难度和成本。

    （三）土地产权主体不明晰，流转的利益分配不均，市场化风险高

    目前，该县一些地区的农村土地产权存在着土地产权不明晰、农民土地承包不稳定、集体土地产权流转违法现象普遍、集体土地产权有时受到侵犯、农民的土地权利得不到保障等问题。农村的土地流转既需要村组织的引导、帮助、带动形成规模化，又需要村组织在流转后能够代表农民与市场上的经营者打交道，分担农民在市场上的经营风险。取消农业税后，村集体的治理性、组织性资源非常薄弱，集体组织趋于无形化，很难在农村发展上有所作为。这样，村民实现了土地的规模化流转，但是由于缺少话语权，在土地流转利益的分配上就会受损。根据问卷显示有些农民认为流转利益分配不合理，自己的权益受到了侵害，但是又不知道该如何解决这个问题。

    4 完善农村土地流转保护农民权益的对策建议

    为进一步优化农业生产结构，构筑新的农业生产格局，营造市场竞争优势，实现农业产业化经营新突破，增加农民收入，农民是弱势群体，在做好土地流转工作同时应保护农民权益，发动农民和企业的积极性，让土地真正"活"起来，为此，笔者建议在下一步的土地流转工作中，应从以下方面拓展思路[4]：

    （一）加强扶持，提供保障，优化农村土地流转的条件

    （1）制定促进农村土地流转的优惠扶持政策

    在用好、用足、用活国家现有农业补贴政策前提下，加大对农村土地流转的支持力度，实行农业规模经营补贴政策，培育重点产业基地。

    （2）实行农业项目和基础设施优先投入政策

    农村土地整理、标准农田建设、特色农业产业基地建设、农业综合开发、农用机械补助等涉农项目，要尽可能与土地流转经营相结合，优先安排项目资金。

    （3）健全农村社会保障机制

    加强以农村最低生活保障、养老保险、医疗保险、子女教育、农民工保护等为主的农村社会保障体系建设，逐步弱化土地的福利性和社会保障功能，解除农民的后顾之忧。

    （二）加强宣传，积极引导，强化农民的土地流转自我保护的意识

    要充分利用网络、报刊、电视等宣传媒介，广泛宣传《土地管理法》、《土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调处仲裁法》及《物权法》、《合同法》等相关法律法规，大力宣传依靠土地流转发展规模农业、现代农业的典型案例，通过多种途径让农民了解土地承包的原则和政策明确自身的权利和义务，理解中央关于发展现代农业、推进城乡一体化的各项政策精神，充分利用优惠政策，引导农民破除传统的小农经济意识，逐步强化农民自我保护意识、市场意识、发展意识和创业意识，为加快和规范土地流转、促进规模经营营造良好的舆论氛围。

    （三）加强规范管理，完善土地流转服务机制。

    要完善农村土地流转管理和服务机构：县农村工作部门和各乡镇分别建立土地流转管理服务中心之后，村一级要建立相应的服务站，落实管理和监管的职能，做好土地流转服务工作，与农户形成有效的对接；以乡镇为单位，制订切实可行的土地流转规划，由县土地流转管理服务中心进行统筹，有序推进全县土地流转和农业规模经营；要建立农村土地数据库，搭建土地储备、流转的信息平台：认真落实农村土地确权发证，并建立土地承包数据库。负责土地经营权、林权、"四荒地"与水面使用权竞标、拍卖，推动土地有偿协商流转与有偿竞价流转相结合；要规范土地流转合同管理：制订和采用统一的土地流转合同文本，明确双方责、权、利，组织流出、流入主体协商，指导流转合同签订、建档，监督流转合同履行，依法保护流转双方，特别是农民的权益。

    5 结束语

    改革后农村土地流转作为一个新兴事物还有很多争议和问题，从安化县土地流转的情况可以折射出在全国土地流转的过程中制度、机制、认识等各方面存在的一些问题阻碍了农村土地的正常流转，我们必须加强宣传，积极引导；强化农村和农民的土地流转的意识；增强村集体力量，保护农民利益。只有这样农村土地流转才能实现农村土地资源的的合理配置，使农业产业化进一步提升，增加农民收入。

    参考文献：

    [1]刘国超.农村土地承包经营流转问题研究[J].理论月刊，2006（1）：161-164.

    [2]张英，邓腾林.农村土地经营权流转的相关分析[J].科技与生活，2010（11）：202.

    [3]蒋波，邱长生.土地流转模式的比较研究[J]. 经济研究导刊，2008（10）：29.