西方国家政府治理转型对我国政府改革的启示
李永生
[摘要]西方国家政府治理的转型促进了其政府改革，为社会发展带来了积极的影响。随着社会主义市场经济的深入发展和小康社会的全面建设，我国可借鉴西方国家政府治理的做法，转变我国的政府治理模式，以实现我国政府改革和发展的目标。
[关键词]政府；治理；转型
[中图分类号]D630
[文献标识码]A
[文章编号]1672-2426(2009)09-0055-03
一、政府治理的内涵
治理是描述管理形式的概念，随着全球化的发展，治理变得越来越扩散……罗西瑙(J.N.Rosenau)在《没有政府统治的治理》及《21世纪的治理》中将治理定义为一系列活动领域中的管理机制，是一种由共同目标支持的活动；罗茨(R.Rhodes)则认为治理是一种新的统治过程，意味着统治含义发生了变化；库伊曼(J.Kooiman)认为治理是依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动；全球治理委员会在1995年发表题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中为治理下的权威性定义是各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。
政府治理是以政府为主体，通过一系列活动达到改革政府、促进社会发展的目的，在不断改革的基础上形成的取代公共行政的新型手段，其转型已成为20世纪90年代后世界的趋势。目前的政府治理日益强调以合作、协商和伙伴关系等方式对社会公共事务管理，巩固政府核心地位的基础上形成政府与非政府组织，国家与公民社会、公共组织与私人组织之间的合作治理。
20世纪70年代以来，信息技术的发展与应用深刻改变着人类社会，经济全球化和时代的变迁也呼唤着政府治理的转型。制度经济学认为，一个国家或地区竞争力的大小不再主要由自然条件所决定，政府也可能影响经济的发展，经济的全球化使政府的治理日益成为一个国家或地区创造或保持竞争优势的决定性因素：如果选择了有利于本国生产力发展的法律、政策和制度如提高国民的生产能力、加强对各种专业性基础设施的投资、升级商业运作的效率等，则意味着政府选择了繁荣；反之则不利于提升本国经济。当前，各国公共事业的快速发展、危机事件的频繁发生以及国际局势的最新变化都要求政府提高治理水平，创造一个良好的国内外环境，充分利用各种生产要素，减少资源的闲置或浪费，最大限度地促进经济发展和社会进步。由于西方政府治理的转型理论成熟、改革彻底而收到理想的效果，我国政府改革的过程可不断学习西方政府治理转型的经验和成就，积极提高我国政府的治理能力，实现我国政府的目标。
二、西方国家政府治理转型的概况
西方政府普遍重视改革，要求以灵活高效的公共管理取代固定僵化的公共行政，其治理日益突出市场经济条件下的公民参与、灵活高效及弹性管理，20世纪80年代以来西方政府积极实现治理转型，表现为以下治理形式。
市场化政府。强调以市场竞争机制提高公共物品的供给效率及服务质量，将公共物品和服务以合同出租、授权经营、政府经济资助、政府参股、廉价付费等形式委托或承包给非营利公共组织或私营部门，解决政府机构庞大、部门垄断造成的资源配置效率低、官僚主义盛行等问题。市场化政府减轻了政府管理的压力，缩小了政府规模并改善了公共服务和管理水平，提高了行政效率，满足了公众的需要。
参与式政府。通过两种参与途径提高治理水平，政府内部培养公务员参与意识，实施参与式管理，将各类公务员作为政府有效运转的核心，授予其更多的决策权，激发其工作热情并保证其积极参与政府各项事务；政府外部则创造公众参与的氛围，将重心转向工作结果而不是过程，通过授权鼓励更多的社会成员参与政府决策，实现政府与社会的沟通，既保证了政府的科学决策，又促进了政府各项工作的开展。
企业型政府。全球化进程的加速和国家核心竞争力的转移使政府权威有所下降，企业再造的经验使西方政府尝试由一群富有企业家精神的公务员运用各种创新策略，恢复僵化官僚体制的活力，提高政府绩效。允许政府采用企业经营理念和策略引导政府改革，确立顾客至上、效率优先、成本低廉的意识，解决政府低效无能、盲目膨胀、办事拖拉、浪费严重等问题，培养了政府的回应力和前瞻力。
弹性化政府。由于政府所处的行政环境在社会问题的复杂影响下变得更加不确定，为解决政府机构庞大臃肿问题，西方政府普遍根据“弹性组织”的设计原则重组政府结构，采取灵活的手段解决各类社会问题。针对突发性公共危机或临时性、周期性任务的难度和重要性差异，政府从相关部门抽调专业人员组成临时机构或设立非常设机构完成预定任务后或解散或保留，以弹性机制提高了政府的工作效率。
解制型政府。在官僚层级制基础上强调高层决策者和行政文化在政府治理中的作用，以绩效为原则向高层决策和宏观服务转变，解除治理限制和集中控制，赋予官僚机构更多的决策权，通过授权让公务员以追求绩效为目标行使自由裁量权；通过放松对社会的严格管制减少较多法令规章的干预，将微观事务的治理权交给非政府组织和公民，营造符合公众利益的运行机制，鼓励并发挥非政府组织和公民参与社会事务的积极性。
电子化政府。信息化社会使西方政府注重利用先进科学技术(如电话、网络、信息技术等)提供服务，打破地域、部门和层级界限，实现政务信息公开，使不同部门和单位统一为整体，政府将责任和义务以更便利的方式、更易理解的语言为民众所获取。电子化政府简化了行政程序、提高了办事效率，构建了一个跨越政府机关、私人部门与民众互动的“虚拟政府机构”，使政府及时了解公民的需要，让公民随时了解政府的信息与服务项目，有效地实现了政府与公众的双向信息沟通。
三、我国政府治理转型的现实要求
我国实现政府治理的转型是推动我国政府改革和发展的重要举措，由于我国经济、政治、文化和社会领域还存在许多不完善的地方，政府治理的转型势在必行。
由于市场经济发展水平不同，东西部地区、城乡及各行业和部门之间经济发展还存在差距。与东部地区相比，中西部地区的改革相对滞后，经济发展速度缓慢；城乡、行业、部门之间由于资源分配不均，投资力度和开发程度不同，差距日益明显，严重影响了我国经济发展的总体水平，要求政府以善治为目标深化改革，寻找政府与市场的平衡点，从整体上协调东西部地区、城乡、行业和部门之间的差距，提高我国的整体竞争力。作为后发国家，我国经济发展水平与西方国家相比存在明显劣势，既缺乏物质资本的积累，又没有人力资本的
储备；既缺乏对先进技术引进、吸收和消化的能力，又缺乏对区域外先进制度的学习和移植能力，要求政府以促进经济发展为目标完善宏观经济的治理能力。
某些地方政府受长期计划经济体制的影响，对企业的管制存在着干预过多、控制过严的问题，造成政府角色定位不准、权力集中和滥用、职能体系不健全、职能方式不完善、缺乏监督、政企之间产权关系不清等一系列问题，束缚了企业的发展，影响了政府的形象和办事效率。重新调整政企关系，提高企业的经营活力，需要转变固定僵化的政府治理方式。
随着社会事务的增加和公共危机事件的频繁发生，社会组织及公民也应成为治理的主体。政府过多干预某些微观领域的治理会遏制社会组织的发展，影响人民政治参与的积极性。不少社会组织在政府和私人部门的夹缝中生存，参与地方事务的主动性较差或流于形式，难以反映社会组织及群众的真实意愿，要求政府促进治理转型，下放权力，构建“小政府，大社会”的治理模式，促进政府与社会的沟通。
我国政府在历经数次改革后治理水平有所提高，行政体制、观念、方式和手段有所改变，但改革的视角褊狭，缺乏健全的配套机制和理论反思，与西方国家政府的治理效果相比还存在机构层次设置多、部门运转效率低、政府公务员办事水平不高、处理问题缺乏效率以及政绩考核不健全等问题，进一步深化政府改革，最重要的是实现政府治理的转型。随着我国行政管理体制改革的深入进行，规范政府行为就必须转变我国政府的治理方式，建立适应市场经济要求的行政管理体制。
总之，实现政府治理的转型既是调节经济发展的需要，也是深化政治体制改革与实现行政管理体制创新的大势所趋，可学习和借鉴西方政府治理转型的成功经验，以促进我国经济发展、政治稳定以及和谐社会的发展。
四、我国政府治理转型的思路
西方政府的治理摒弃了传统公共行政的弊端，促进了政府的改革和发展，我国政府可借鉴西方政府治理的转变经验，积极促进我国政府治理的转型，以推动市场经济的发展和政治体制改革的深化。
转变职能，适当引入现代企业管理模式。市场经济条件下，“强政府、弱社会”的治理模式难以解决复杂的社会问题，政府必须由单独治理向政府与社会共同治理转变，实现“全能政府”向“掌舵政府”的过渡，体现责任共担和利益共享的多元化治理模式。将政府定位为宏观环境的营造者、公共物品的提供者和收入分配的调节者，通过外包、行政参与、民营化改革以及契约、委托等方式，构建政府与非政府组织及私营部门的协作伙伴关系。鼓励和培育非政府组织及私营部门参与公共事务的管理，推动社会公共事务和民主政治的发展。按照科学、合理、公开、效率的原则精简机构、裁减冗员。全面清理和大幅度简化行政程序、凡是能够通过市场调节的项目均要实施市场化操作管理，不能完全由市场解决的项目也要放到“阳光”下公开操作。政府治理的转型还要适当引入企业成本核算机制，注重投入与产出的比率，提升服务品质；引入成本管理和质量管理，注重工作实效；引入竞争激励机制和淘汰机制，营造公开、公正、公平、竞争、择优的用人环境，吸引优秀的人才到政府机关工作；建立政务公开和政府物品公开采购制度，加强人大和社会公众对政府治理的监督。
完善责任机制，健全法治，构建责任政府和法治政府。落实政府各项责任，体现公共权力与责任约束机制的对等，重点要建立首长责任制、目标责任制、岗位责任制及引咎辞职制等，完善政府的行政责任(向人民、执政党和政府负责)、法律责任(向有关法律负责，做到违法必究)和道德责任(向道德规范和受害公众负责)，避免权力集中、滥用权力及责任缺位等问题。适当控制政府规模，调整政府的决策方向来规范公务员的行为，对政府责任不到位、公务员不尽职守责等行为要依情节的严重程度追究其责任，通过明确政府的职责增强各级公务员的责任感和使命感。政府也要尽快出台并完善各项法律法规，将政府治理纳入法律轨道，营造法制化、规范化环境，做到有法可依；坚持在法律允许的范围内办事，政府行为侵犯了公民、法人和社会组织合法权益时要坚决依法查处，做到依法行政。进一步树立法治政府形象，坚持依法治国方略，提高公务员的法治意识，改变“人治”引起的以权谋私、办事随意、违法失职等现象，按照法律程序办事，增强人民对政府的信任感和满意感，以事实为依据、以法律为准绳，严格依法办事，实现政府的公平治理。
提供高质量的公共服务，关注民生。政府治理的趋势是建设服务型政府，治理的转型就要以服务为准则，在行政决策、执行和监察中始终奉行“以客为尊，以民为本”的服务理念，改革服务方式，扩大服务范围，树立服务的效率意识和成本观念，按照精简、效能的原则为人民提供高质量的公共服务，在社会治安、教育、医疗卫生、社会福利、劳动力失业和培训、环境保护、公共基础设施等服务工作中发挥主导作用，公务员要体察民情，培养责任心、感召力和亲和力。民生问题的凸显要求政府把解决民生问题作为治理重心，以人民满意为最大的使命和考核标准，及时与人民沟通，想人民之所想、急人民之所急。完善我国的社会保障体系，改善人民的生活质量，维护社会弱势群体的利益，将社会资源和财富投入到人民普遍关心并与其利益密切相关的教育、医疗、就业、安全、公平、正义和社会治安等方面，为人民提供一个安居乐业、心情舒畅、生活幸福的生活环境。
改革行政管理体制，推进电子政务建设。信息化社会要求我国政府突破程序繁琐、成本过高、效率低下的行政管理体制，利用现代信息技术开通政府门户网站并实施网上办公及服务，以公开、透明、规范的方式实现政府的网绍治理。当前，我国电子政务建设的速度及规模基本适应政治体制改革的要求，但需要进一步整合信息资源，实现省级、上下级和部门之间的信息共享。通过网上办公与交流提高政府的服务速度，拓展信息服务空间；研究和开发适合政府机关服务和管理的软件系统，提高管理和服务水平；推进“网上虚拟市政服务中心”建设，逐步完善市、区统一的行政审批项目，达到政务资源的共享和数据交换，利用网络资源实现网上审批，实现“政务服务一卡通”；利用互联网建立社情民意反映制度，通过政府网站加强政策宣传、部门业务介绍和信息公告、资料查询等单向内容以及传输资料，解答百姓疑问、网上申报、网上许可、网上年检、电子民意信箱、网上民意调查、网上投诉、信息反馈等双向内容，为政府绩效评估提供依据。
总之，在构建和谐社会、全面建设小康社会的新时期，为推动我国经济、政治和文化的发展就要尽快实现我国政府治理的转型，促进政府各方面的改革和发展，实现政府的良性运转。
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责任编辑侯琦
