阿富汗政治秩序建设的国内约束条件
王欢
2014年9月以来，阿富汗政治局势快速出现一些新变化，总体上有利于阿政治秩序建设。首先，行政权力交接顺利实现，阿什拉夫·加尼和阿卜杜拉·阿卜杜拉于9月29日分别就任总统和政府长官，根据协议组建团结政府;其次，阿新政府于9月30日与美国及北约分别签署《双边安全协定》和《驻军地位协定》，确定2014年底之后美国及其北约盟国在阿保留部分驻军的条约基础;再次，中国在双边和多边舞台上对阿全面建设支持力度显著加大，在加尼总统10月底访华时确定多项对阿支持与双边合作事宜，并顺利承办伊斯坦布尔进程第四次外长会议;又次，阿富汗省议会选举结果于10月25日正式公布，既是省级政权建设的关键步骤，也给2015年国会选举奠定基础;最后，加尼总统11月中旬访问巴基斯坦，着力改善和这个长期深度卷入阿内政的邻邦的关系。
但随着美国及其北约盟友正式结束战斗任务，美军计划分阶段在2016年底之前撤出9800人的剩余部队，不少人担心阿现行政治秩序在未来崩溃。作为连接东亚、中亚、中东和南亚的战略节点以及历史上大国博弈的缓冲带或代理人战场，阿能否形成在相当程度上被国内外主要温和政治力量接受的可持续的政治秩序，对本地区乃至全球政治稳定具有重要意义。而阿未来政治秩序建设受到国际和国内诸多条件的限制，其中国内约束条件至少表现在政治、经济、社会文化和地理环境等四个方面。
影响阿富汗政治秩序建设
的国内政治条件
首先，阿已经存在一个在相当程度上得到接受的政治秩序框架。阿现行政治秩序框架是在2002年波恩协议基础上形成的单一制宪政民主体制，受到美国及其盟友的鼎力支持，得到国际组织和主权国家的广泛承认，并在相当程度上被国内公众认可。根据阿富汗独立选举委员会统计，在2014年首轮和次轮总统选举中，有效投票数分别超过估测选民总数的50%和60%，显示了公众对现行政治框架的接受程度。阿富汗社会经济和舆论调查中心（ACSOR）于2014年3月中旬在全国随机抽样进行了一项民意调查，2643名18岁以上（含）受访者中，?82%表示对下任总统能成功团结全国有一定信心，70%以上表示无论自己支持哪位候选人，都愿意接受阿卜杜拉或者加尼当选总统。[1]尽管存在一些反对现行政治秩序框架的政治力量，也存在不少对现行政治框架的严厉批评，但是多数政治派别和多数民众基本接受了现行政治体制，建设新秩序的高昂再协调成本使得在现行框架内进行渐进改革更有吸引力，阿传统政治中的会议协商等习俗也有利于渐进改革。加尼和阿卜杜拉两大阵营协议设立政府长官职位，通过创造性的权力分享机制协调两支政治力量，就是一次有益的尝试。
其次，仍然存在具有相当实力的政治派别不承认现行政治秩序。当前秩序的政治基石，源于以塔吉克人为核心的北方联盟军事集团和普什图人为主的欧美归国者政治集团之间的联盟，吸纳了一部分从巴基斯坦和伊朗等周边国家返回的政治精英，经过十余年演变吸纳了更多国内力量。但是，一部分具有相当实力的政治派别一直被排除在现行政治体制之外，其中阿富汗塔利班（阿塔）不仅有高效的政治组织和数千人的核心军事力量，而且在所控制区域进行社会治理，在阿东部和南部具有比较深厚的社会基础和大量“相机而动的游击队员”。此外还存在哈卡尼网络、乌兹别克伊斯兰运动、基地组织以及一些更小的反对现有政治秩序的派别。这些反对力量和美国及其盟友以及阿政府武装力量之间历经13年战争而没有被击垮，2014年夏季以来阿塔武装还在多地用兵，不少人甚至认为阿塔正在走强。另一方面，阿塔在缺乏足够资源和丧失了全国相当多数人口信心的情况下，基本不可能再次掌握全国政权，取得重大军事胜利的能力也有限，这为阿塔通过政治方式融入当前政治秩序提供了可能。[2]在卡尔扎伊总统执政期间，不仅阿政府和阿塔之间几经谈判，美国也与阿塔代表进行过直接谈判，但是没有达成和解协议。阿明·塔尔齐等人指出，阿塔在政治取向上存在两个派别，一派是国族主义派，受到巴基斯坦军方尤其是三军情报部的长期影响，主要关注阿内部政治前景;另一派是国际主义派，认为伊斯兰没有国界，主要关心伊斯兰世界的扩展，主要受到来自沙特阿拉伯的影响，被不少人称为新塔利班。国族主义派领导者参与阿富汗政治和解进程，近年来力量增长明显的国际主义派不会轻易与世俗政权妥协，使国内政治和解的难度加大。
再次，阿政权建设还在过程当中，任务依然艰巨。一方面，阿安全力量建设成果与问题都很突出。国家安全局拥有约三万名成员，主要由美国中央情报局训练而成，是三大安全力量中最成熟的一支。国民军2014年第三季度约有20.3万现役军人和文职人员，已经从美军及其北约盟友手中全面接手作战任务，在作战和维护治安方面表现良好，被普遍认为超出预期。但不少人认为国民军当前仍然缺乏共同的身份认同，没有形成真正的国家军队，如果遇到严重财政困难或者严重政治分歧，这支全志愿高薪队伍不一定能够避免分裂并保持政治中立。警察队伍2014年第三季度拥有约15.3万国家警察和约2.9万地方警察，其训练状况、情报能力以及报酬待遇和军队差距非常大，在职业化和政治控制方面也存在较大问题。以国家警察中的边境警察为例，西部边境警察职业化程度较高，阿富汗与伊朗边境运行良好;南部和东南部边境警察受地方势力影响显著，阿富汗与巴基斯坦边境问题突出。另一方面，阿政府社会治理能力有待进一步加强。一是治安管理能力有待加强。不少地区刑事犯罪猖獗，严重影响人身安全，有些地区极端势力定向威胁亲政府人员，也有些地区的警察队伍本身就是当地强人手中为非作歹的工具。二是社会服务能力在显著进步基础上有待进一步加强。2001年以来，阿政府与众多非政府组织一起，在教育和公共医疗等领域提供了前所未有的公共服务，甚至拓展到不少偏远地区。但这些社会服务的系统性和持续性面临挑战。三是政府自身建设需要增强。阿政府腐败问题非常严重，被透明国际列为严重腐败国家，也在多次民意调查中饱受公众诟病。阿公职人员尤其是地方公职人员处理公务的能力也有待提高。
影响阿富汗政治秩序建设
的国内经济条件
首先，阿缺乏可靠的国民经济支柱。一方面，阿经济严重依赖巨额外援和外来军事开支等外在因素的支撑，缺乏可靠的国民经济支柱。世界银行统计数据显示，2003—2012年阿年均GDP增长率高达9.4%，这主要是受巨额外来援助下经济重建和军事开支的刺激，随着外援增幅减小和投资者对安全前景的担忧，2013年（测算值）和2014年（预计值）阿经济增长率分别降至3.7%和1.5%。[3]阿未来经济增长依然有赖于国际社会能够提供所承诺的援助，如果外来援助减少，阿经济也会相应受损，甚至出现大幅衰退。阿人均GDP不足700美元且经济增长前景不容乐观，这给现行民主体制的巩固带来极大挑战。另一方面，毒品经济严重影响阿国内政治经济生活。2013年阿GDP不含毒品经济为207.2亿现值美元，而根据联合国毒品和犯罪问题办公室《2014年世界毒品报告》，阿鸦片产地价格和出口价值分别为9.5亿美元和31亿美元，相当于GDP的4%和15%。毒品经济不仅造成相当严重的安全和腐败问题，而且带来黑金政治风险，给阿未来政治秩序建设造成巨大的经济和政治隐患。毒品经济对阿社会直接涉及面也非常广泛，以种植为例，2013年鸦片种植面积增加至20.9万公顷、产量5500吨，分别约占全球鸦片种植面积（约29.7万公顷）和产量（6883吨）的70%和80%，打击毒品经济的任务非常艰巨。
其次，阿经济资源配置存在扭曲问题。第一方面，阿经济资源在不同产业之间的配置严重扭曲。由于掌握丰富资金的外来机构和人员所带动的服务需求旺盛，导致阿富汗服务业投入和产出畸高;由于安全保障不足，矿业和能源等需要长线投资的产业投入严重不足;由于美国基于国内法律限制不愿支持阿棉花产业，使得阿农业产业内部投入比例不当，影响农业经济效益。第二方面，外来投入在各地区和各社会集团之间不平衡，导致经济资源以及相应的政治资源在各地区和各社会集团之间不平衡，城乡差距人为拉大，大量资金流入精英阶层手中，贫富更为悬殊。精英阶层对未来政治局势的疑虑可能带来相当大的资金外逃风险。第三方面，阿拥有调节经济资源配置的有利条件。阿在苏联入侵之前是农业出口国，其优质蔬菜和水果风行南亚市场，畜产品也具有相当竞争力，西南各省适于棉花种植，对农民的经济价值基本可以取代鸦片种植。阿拥有比较丰富的矿产和油气储量，并可以作为连接东亚、中亚、中东和南亚的战略节点，提供南北以及东西贸易走廊。但是实现这些潜在利益需要安全保障和较长的开发时间，需要相当长时期的国际持续援助。
再次，阿政府自身财政能力严重不足。阿是世界上政府财政收入占GDP比例最低的国家之一，其中2006至2013年，政府年均财政收入占GDP的9%，而低收入国家的同期比例约为21%。阿2013财政年度财政总收入只有19.4亿美元，比预期目标低5%，而同期政府预算开支为54亿美元，大部分政府开支依赖外援。2014财政年度形势更为严峻，前八个月财政月度收入比预期目标低26%。[4]阿历史上所有能够掌握权力的人都从外界获取资金。根据2012年《东京相互问责框架》，如果阿政府能履行国家建设中的相应责任，其发展伙伴将在2014年之后的转型十年期间继续向阿提供财政支持。但是很多专家认为，阿十年之内形成足以自立的经济基础和税收能力的前景微茫。
影响阿富汗政治秩序建设
的国内社会文化条件
首先，阿社会存在相当程度的族群分野。根据美国中央情报局估算，?2014年7月阿人口约为3182万，其中普什图人占42%，塔吉克人占27%，哈扎拉人和乌兹别克人各占9%，其他族群人口均在5%以下。上述主要族群之间政治上存在相当程度的割裂，在本次政权交接之前，被广泛认为具有全国性跨族群特征的政治力量只有时任总统卡尔扎伊及其卡尔扎伊网络。各族群内部也不同程度在政治上存在较深的部落和地域分野。普什图人内部分野尤其显著，比如前坎大哈省长、前楠格哈尔省省长古尔·阿迦·谢尔扎伊、教育部长法鲁克·瓦尔达克、前商务部长安瓦尔·阿哈迪等所代表的都是不同的普什图人政治派别，其中谢尔扎伊家族是卡尔扎伊家族在其家乡坎大哈省的主要竞争对手。人口数量居于第二位的塔吉克人当中，巴尔赫省省长阿塔·穆罕默德·努尔具有强有力的政治基础，控制北方边警部队，水和能源部部长伊斯梅尔·汗在阿富汗西部有很大影响力，同时存在一些比较松散的地区政治联盟。属于什叶派的哈扎拉人是政治上最团结的族群，内部政治竞争主要在前副总统卡里姆·哈利利和新任政府副长官穆罕默德·莫哈奇克之间展开。乌兹别克人中的头号强人是新任副总统阿卜杜勒·拉希德·杜斯塔姆，内部团结程度比较高，但是有一些较为年轻的乌兹别克人集团在挑战杜斯塔姆的主导地位。阿口头协商传统浓重，各族群和各部落之间的关系错综复杂，敌友关系处于不断地变化当中。前内政部长阿里·艾哈迈德·贾拉利甚至认为，三十多年战争使得阿实际上形成一个原子化的个人社会，部落等身份只是个人赖以生存的理性选择而没有真正的忠诚可言。
其次，阿面临剧烈的人口结构变动。第一方面，阿政治精英层预计将在十年内出现大幅度代际更迭。当前阿政治精英特别是各政治势力的政治强人当中，许多人经历了长期战乱，身体状况不佳，十年之内将有不少人不会再在政治舞台上发挥作用。年轻政治精英很难像老一代政治强人那样，有机会在长期危机环境中积累领导声望，获得政治服从的合法性来源将发生重大变化，不同政治势力内部将面临巨大的政治领导权竞争，从而对阿未来政治形成巨大影响。第二方面，普通公众代际更迭剧烈，年轻人与长辈之间世界观差异明显。阿2013年人口中位数为16.6岁，20岁以下人口占总人口比重的60%以上，是世界上人口最年轻的国家之一，多数人口没有经历过20世纪80年代和90年代的残酷内战，却受到来自广播和电视的大量外来信息影响。而且尽管阿互联网普及率2014年年中还只有7.7%，但其手机用户却在2013年即已达到两千万，使得人际之间信息和观念传播非常便捷。大量年轻人口将成为具有政治参与资格的成年公民，对未来政治秩序建设形成重大影响。第三方面，阿经历了人为推动的急剧城市化进程，城市人口比例虚高将给未来政治秩序建设带来重大挑战。2002年以来，大量外来援助提供的社会服务主要集中在城市地区，外来机构及人员消费带来的工作机会也主要集中在城市地区，而且主要城市的安全状况也相对更有保障，大量农村人口为此涌入城市。此外，由于西方资金涌入而形成的公民社会以及渴望社会发展的年轻一代，也高度集中在大城市当中。随着外来援助减少，外来机构及人员消费减少，主要城市很难继续为虚高的城市人口提供所需的社会服务和工作机会，将面临多方面困难，而公民社会组织的政治经济预期也将面对严重现实挑战。
再次，阿文化传统对阿未来国家治理将有强烈影响。第一方面，阿各族群之间尽管存在诸多差异，但是在思想观念上都把阿作为祖国看待，不存在能够威胁国家主权和领土完整的民族分离意识。第二方面，不同族群对层级制治理结构的文化接受程度差异明显。北方塔吉克人和乌兹别克人历史上存在相当的层级制治理传统，而普什图人部落关系在整体上更为平等，难以接受层级制治理方式。其中东部普什图人平等观念更强，更难形成权威和治理秩序，以至于造成一种历史现象和社会认识，即东部普什图人历来是抗击外来侵略者的主力，而最终来自坎大哈省的西部普什图人却成为统治者。这种文化传统差异将对阿现代国家治理的地区差异形成巨大影响。[5]第三方面，中央政府不干预地方社会生活是一种根深蒂固的认识。历史上，除20世纪20年代和80年代不成功的中央政府努力之外，阿政府很少渗入地方社会生活，地方事务基本上由地方势力决定。阿当前的单一制政府结构和政府提供公共服务的现代治理方式给传统认识带来双重冲击，传统观念和政治现实之间的调适将长期存在。
影响阿富汗政治秩序建设
的地理环境条件
首先，阿尤其是其东部复杂的地形使得维持全境政治秩序非常困难。阿是个地形复杂的内陆国家，半数国土海拔在2000米以上，沿东北—西南方向斜亘在国土中央的兴都库什山脉平均海拔高达4500米，在东部更是形成多座7000米以上的山峰，地理环境尤其复杂，使得东部地区在物理上非常难以控制。许多研究人员都认为，阿社会特别是东部普什图族在历史上难以形成有效层级控制，其最主要原因之一就是复杂的地理环境。多位美军前高级将领表示，即使在当前技术条件下，在兴都库什山地区展开军事行动也非常困难，其控制成本连发达国家也难以长期承受，反叛乱战术在阿很多地方都难以取得效果。保罗·沃尔福威茨等人认为，如果希望稳定阿富汗，就应当集中力量稳定特定的核心区域，允许一些边缘地带控制较弱，而且能够容忍越是边缘控制越弱的情况。
其次，阿复杂的地理和资源条件要求灵活的中央和地方关系。阿海拔高度悬殊，形成不同的河流系统、降水条件、温度差异和交通系统，复杂的地质条件也带来不同的矿产和能源资源禀赋，这些因素使得地区间经济生活差异也非常明显。在地理环境等因素影响下，阿形成了四个各有其中心地带的重要经济和文化区域，包括以喀布尔为重心的东部、以坎大哈为重心的南部、以赫拉特为重心的西部和以马扎里沙里夫为重心的北部。在这些大区域之下，又形成大量的经济地理子区域，产业差异性明显，需要灵活的地方经济规制权力。[6]
综上所述，阿富汗未来政治秩序建设受到其国内政治、经济、社会文化和地理环境等方面约束，存在有利条件，更面临重大挑战，需要国内外正面力量通力合作。
（本文系中国社会科学院创新工程“与国际知名智库交流平台项目”研究成果，该研究得到了胡佛研究所以及斯坦福大学社会科学研究所的支持）
（作者系中国社会科学院美国研究所副研究员，美国政治研究室副主任）
（责任编辑：徐海娜）
[1]?ACSOR-Surveys.?2014.?“Afghan?Futures?Survey：?Afghanistans?Ethnic，?Regional?Divisions?Produce?a?Dead?Heat?in?its?Presidential?Race，”?http：//www.acsor-surveys.com/research/afghanistans-ethnic-regional-divisions-produce-a-dead-heat-in-its-presidential-race/
[2]?根据博尔汗·奥斯曼的深度调查，阿塔9月底对加兹尼省阿杰里斯坦地区的进攻被严重夸大，实际被杀人数只有十几名。而且到11月初为止，没有证据表明伊斯兰国势力存在于阿富汗内部。Osman，?Borhan.?2014.?“Messages?in?Chalk：?‘Islamic?State?haunting?Afghanistan？”?https：//www.afghanistan-analysts.org/messages-in-chalk-islamic-state-haunting-afghanistan/
[3]?World?Bank.?2014.?“Afghanistan?Economic?Update：?October?2014，”?http：//www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2014/10/21/000456286_20141021143310/Rendered/PDF/916910WP0Afgha00Box385346B00PUBLIC0.pdf
[4]?United?States?Department?of?Defense.?2014.?Report?on?Progress?Toward?Security?and?Stability?in?Afghanistan：?April?2014.?http：//www.defense.gov/pubs/April_1230_Report_Final.pdf;?United?States?Department?of?Defense.?2014.?Report?on?Progress?Toward?Security?and?Stability?in?Afghanistan：?October?2014.?http：//www.defense.gov/pubs/Oct2014_Report_Final.pdf
[5]?Barfield，?Thomas.?2010.?Afghanistan：?A?Cultural?and?Political?History.?Princeton，?NJ：?Princeton?University?Press.
[6]?路易斯·杜普雷对阿经济地理多样性的分析很有参考价值。Dupree，?Louis.?1980.?Afghanistan.?Princeton，?NJ：?Princeton?University?Press.
