检察机关行政公益诉讼机制完善
摘 要 检察机关拥有宪法赋予的国家法律监督机关的定位，应从管辖机制、诉前准备工作机制、价值的落实机制三个方面强化机制建设，推进行政公益诉讼。
关键词 检察机关 行政公益诉讼 案件管辖 诉前准备 机制建设
作者简介：蒋凡，上海市静安区人民检察院检察官助理。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.281
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度，为该项制度的建立提供了政策依据。2015年7月1日，全国人大常委会授权最高人民检察院在甘肃等13个省（区、市）检察机关开展公益诉讼试点工作。2017年6月27日，十二届全国人大常委会第28次会议表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定（自2017年7月1日起施行），标志着我国以立法形式正式确立检察机关提起公益诉讼制度。在机制方面，笔者认为应从以下三方面予以完善：
一、检察机关行政公益诉讼管辖机制
（一）建立行政公益诉讼集中管辖机制
检察机关应注重整合相关罪名案件的刑事公诉、民事公益诉讼、行政公益诉讼职能，“三合一”之后提高司法管辖级别：安排地市级以上的检察机关（直辖市为分院）的民事行政检察和刑事检察部门跨部门办案机构办理相关案件。笔者认为实施由地市、分院级检察机关作为一审管辖的检察机关，还便于检察机关将阻碍一些行政机关依法行政背后的地方政府列为共同被告，遏制地方政府在行政机关依法行政、法院行政公益裁判执行过程中运用自己掌握的行政资源施加不当影响。如此，既提升了实施法律监督的检察机关级别，使得检察机关能更加有效地对抗地方政府及其部门的办案干扰，又能整合案件资源，在对相关案件统一受理审查并作出起诉或不起诉决定的同时，掌握相关领域违法犯罪现象的动态、趋势和全貌，深入办案的同时开展阶段性有重点的纠正违法、预防犯罪等工作。
（二）会同法院建立行政公益诉和异地管辖指定机制
我们还应该考虑充分发挥异地管辖制度较为灵活的优势，可以考虑探索由省级院启动运用管辖程序，在辖区内探索运行行政公益诉讼案件的异地管辖机制。一般而言，在地域较大的一省之内异地管辖相对较为困难，可以通过检察机关一体化工作机制，由省级院协调指挥地市、分院级检察机关调查取证，并组织基层院协助取证。同时，为了防止异地管辖中检察机关与管辖地域关系的固定化带来的潜在司法腐败风险，笔者建议对异地管辖的指定在经过适当长的时限后进行重新调整。
二、诉前准备工作机制
（一）超期履职监督机制
笔者认为，就行政机关在检察建议规定的期限内已依法履职客观上却不能立即见效的情形，可考虑在运行行政相对不起诉机制的同时继续做好跟踪监督工作；对于行政机关迟延履职但取得了纠正违法、损失弥补效果的，提起公益诉讼已无必要，但仍须检察建议告知其存在履职违法要求改进、向监察机关移送渎职线索等应其他方式有效监督。对于行政机关在收到检察建议后一个月内依法整改的实质认定标准，笔者认为一是要积极履职，不仅有书面的整改措施，还应配套以路线图和时间表；二是全面履职，既要依法运用自身的法定职权，又要对超越自身权限的事项主动协调或要求有权协调的机关协同履职；三是持续履职，不仅要消除被监管对象的违法违规行为，补偿损失，更要建立长效工作机制，防止类似损害再度发生。
（二）证据收集专业机构协助机制
行政公益诉讼的证据收集大多具有较强专业性，检察机关应注重与第三方专业机构建立协作机制，巧借外力更多、更有针对性地收集证据。2017年，上海浦东新区人民检察院获群众举报线索，称位于浦东宣桥镇的北二灶港河道北岸沿线，存在河道被违法填埋、违章搭建等情况，致使河道河水污浊、生态环境受到破坏，国家利益或社会公共利益受到侵害。为了有效收集证据，特别是突出证据的权威性和专业性，该院积极发挥专业机构的专业特长，寻求专业水务机构的业务协助，对案件中河道侵占水域面积进行数据丈量，获取关键证据。同时，该院在履职中发现，上海华邦鞋材有限公司未经批准占用土地、擅自建造厂房等，造成农用地种植条件严重毁坏，国家耕地资源遭到破坏，国家利益或社会公共利益受到侵害。为更有效收集证据，该院与城管执法局签订了《关于建立公益訴讼协作机制的工作协议》，建立了信息共享和调查取证协作配合等机制，以此调取了行政执法卷宗、询问相关人员、实地查看现场，做到全面收集固定证据，查明了国家耕地资源遭到破坏导致公共利益受到侵害以及宣桥镇政府未依法履行职责的事实，遂向责任部门：浦东新区宣桥镇人民政府发出检察建议，要求镇政府履行监督管理职责，采取有效措施，恢复土地原状。 笔者认为，检察机关要求专业机构协助收集证据应当注重突出重点，避免耗费专业机构过多人力和物力。首先应建立重点协查机制，通过与专业机构会商，将专业机构协助调查取证的重点落实在被诉行政机关主体资格、职责权限、是否存在不作为或乱作为行为、是否存在损害事实与结果、违法行为与公共利益受损之间是否存在因果关系等问题上。其次，应建立类案协助取证指导机制。根据各领域不同类型案件的特点、重点取证需求、证据规格标准等因素，经检察机关与专业机构会商，制定出相应的协助取证指导意见，促进检察机关行政公益诉讼业务的开展。再次，是证据收集甄别的费用机制。在行政机关败诉的案件中由行政机关支付证据费用自不待言，但在检察机关败诉的情况下，通常较为昂贵的证据费用如何支付？笔者认为，可以考虑成立专项的检察机关行政公益诉讼证据收集甄别基金，用以支付检察机关在提起行政公益诉讼各阶段调查取证过程中所需的合法费用。
三、检察机关提起公益诉讼的价值落实机制
（一）司法执行机制
检察机关提起的行政公益案件判决生效后应当由法院依照职权交付执行，相应的机制应当由法院自行建立和运营，检察机关加以监督落实，监督的方式有以下若干种：一是对怠于执行生效判决的法院制发检察建议，必要时制发纠正违法通知书。二是将怠于执行或拒绝执行公益诉讼生效裁判的法院工作人员涉嫌受贿、渎职等职务犯罪线索、违法违纪线索移送监察机关处理。三是发现其他妨碍生效判决依法执行的违法犯罪线索，通过侦查监督部门移送公安机关，并监督其依法处置。具体标准是判决被告行政机关承担义务的，法院行政审判庭应当自行政公益诉讼判决书生效之日起五日内移送执行部门，并通知检察机关，执行部门应当在六个月内执行完毕。
（二）行政问责机制
行政公益诉讼说到底是检察机关、审判机关以外部监督者的角度，督促行政机关落实法定职责。检察建议和法院判决的落实还应当注重借助行政问责机制的力量。早在 2015年4月公益诉讼试点工作开始前，贵州省就出台了《林业生态红线保护党政领导干部问责暂行办法》和《生态环境损害党政领导干部问责暂行办法》，明确将严格追究在生态环境保护中失职渎职国家机关工作人员的责任，检察机关提起环境保护类行政公益诉讼就有了该省领导机关将依法行政落到实处，引向深入的机制后盾。同年，该省锦屏县检察院对县环保局怠于履行监管职责提起行政公益诉讼，在法院判决确认该县环保局存在行为违法后，县政府即行责令相关污染企业停业整顿，并对全县非煤矿山进行集中整治，还在全县领导干部大会重播该案庭审录像，促进该县国家机关工作人员依法环保意识的提高。
注释：
赵辉.检察机关提起公益诉讼若干问题研究.昆明学院学报.2017（39）.82.
上海市人民检察院民事行政检察处.公益诉讼工作情况.2017（2、7）.
朱邪.贵州生态环境保护“两个问责办法”解读.贵州日报.2015年4月24日，第1版；王治国、徐盈燕.检察机关提起公益诉讼制度的优越性逐步显现.检察日报.2016 年 11 月 7 日，第4 版.
关键词 检察机关 行政公益诉讼 案件管辖 诉前准备 机制建设
作者简介：蒋凡，上海市静安区人民检察院检察官助理。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.281
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度，为该项制度的建立提供了政策依据。2015年7月1日，全国人大常委会授权最高人民检察院在甘肃等13个省（区、市）检察机关开展公益诉讼试点工作。2017年6月27日，十二届全国人大常委会第28次会议表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定（自2017年7月1日起施行），标志着我国以立法形式正式确立检察机关提起公益诉讼制度。在机制方面，笔者认为应从以下三方面予以完善：
一、检察机关行政公益诉讼管辖机制
（一）建立行政公益诉讼集中管辖机制
检察机关应注重整合相关罪名案件的刑事公诉、民事公益诉讼、行政公益诉讼职能，“三合一”之后提高司法管辖级别：安排地市级以上的检察机关（直辖市为分院）的民事行政检察和刑事检察部门跨部门办案机构办理相关案件。笔者认为实施由地市、分院级检察机关作为一审管辖的检察机关，还便于检察机关将阻碍一些行政机关依法行政背后的地方政府列为共同被告，遏制地方政府在行政机关依法行政、法院行政公益裁判执行过程中运用自己掌握的行政资源施加不当影响。如此，既提升了实施法律监督的检察机关级别，使得检察机关能更加有效地对抗地方政府及其部门的办案干扰，又能整合案件资源，在对相关案件统一受理审查并作出起诉或不起诉决定的同时，掌握相关领域违法犯罪现象的动态、趋势和全貌，深入办案的同时开展阶段性有重点的纠正违法、预防犯罪等工作。
（二）会同法院建立行政公益诉和异地管辖指定机制
我们还应该考虑充分发挥异地管辖制度较为灵活的优势，可以考虑探索由省级院启动运用管辖程序，在辖区内探索运行行政公益诉讼案件的异地管辖机制。一般而言，在地域较大的一省之内异地管辖相对较为困难，可以通过检察机关一体化工作机制，由省级院协调指挥地市、分院级检察机关调查取证，并组织基层院协助取证。同时，为了防止异地管辖中检察机关与管辖地域关系的固定化带来的潜在司法腐败风险，笔者建议对异地管辖的指定在经过适当长的时限后进行重新调整。
二、诉前准备工作机制
（一）超期履职监督机制
笔者认为，就行政机关在检察建议规定的期限内已依法履职客观上却不能立即见效的情形，可考虑在运行行政相对不起诉机制的同时继续做好跟踪监督工作；对于行政机关迟延履职但取得了纠正违法、损失弥补效果的，提起公益诉讼已无必要，但仍须检察建议告知其存在履职违法要求改进、向监察机关移送渎职线索等应其他方式有效监督。对于行政机关在收到检察建议后一个月内依法整改的实质认定标准，笔者认为一是要积极履职，不仅有书面的整改措施，还应配套以路线图和时间表；二是全面履职，既要依法运用自身的法定职权，又要对超越自身权限的事项主动协调或要求有权协调的机关协同履职；三是持续履职，不仅要消除被监管对象的违法违规行为，补偿损失，更要建立长效工作机制，防止类似损害再度发生。
（二）证据收集专业机构协助机制
行政公益诉讼的证据收集大多具有较强专业性，检察机关应注重与第三方专业机构建立协作机制，巧借外力更多、更有针对性地收集证据。2017年，上海浦东新区人民检察院获群众举报线索，称位于浦东宣桥镇的北二灶港河道北岸沿线，存在河道被违法填埋、违章搭建等情况，致使河道河水污浊、生态环境受到破坏，国家利益或社会公共利益受到侵害。为了有效收集证据，特别是突出证据的权威性和专业性，该院积极发挥专业机构的专业特长，寻求专业水务机构的业务协助，对案件中河道侵占水域面积进行数据丈量，获取关键证据。同时，该院在履职中发现，上海华邦鞋材有限公司未经批准占用土地、擅自建造厂房等，造成农用地种植条件严重毁坏，国家耕地资源遭到破坏，国家利益或社会公共利益受到侵害。为更有效收集证据，该院与城管执法局签订了《关于建立公益訴讼协作机制的工作协议》，建立了信息共享和调查取证协作配合等机制，以此调取了行政执法卷宗、询问相关人员、实地查看现场，做到全面收集固定证据，查明了国家耕地资源遭到破坏导致公共利益受到侵害以及宣桥镇政府未依法履行职责的事实，遂向责任部门：浦东新区宣桥镇人民政府发出检察建议，要求镇政府履行监督管理职责，采取有效措施，恢复土地原状。 笔者认为，检察机关要求专业机构协助收集证据应当注重突出重点，避免耗费专业机构过多人力和物力。首先应建立重点协查机制，通过与专业机构会商，将专业机构协助调查取证的重点落实在被诉行政机关主体资格、职责权限、是否存在不作为或乱作为行为、是否存在损害事实与结果、违法行为与公共利益受损之间是否存在因果关系等问题上。其次，应建立类案协助取证指导机制。根据各领域不同类型案件的特点、重点取证需求、证据规格标准等因素，经检察机关与专业机构会商，制定出相应的协助取证指导意见，促进检察机关行政公益诉讼业务的开展。再次，是证据收集甄别的费用机制。在行政机关败诉的案件中由行政机关支付证据费用自不待言，但在检察机关败诉的情况下，通常较为昂贵的证据费用如何支付？笔者认为，可以考虑成立专项的检察机关行政公益诉讼证据收集甄别基金，用以支付检察机关在提起行政公益诉讼各阶段调查取证过程中所需的合法费用。
三、检察机关提起公益诉讼的价值落实机制
（一）司法执行机制
检察机关提起的行政公益案件判决生效后应当由法院依照职权交付执行，相应的机制应当由法院自行建立和运营，检察机关加以监督落实，监督的方式有以下若干种：一是对怠于执行生效判决的法院制发检察建议，必要时制发纠正违法通知书。二是将怠于执行或拒绝执行公益诉讼生效裁判的法院工作人员涉嫌受贿、渎职等职务犯罪线索、违法违纪线索移送监察机关处理。三是发现其他妨碍生效判决依法执行的违法犯罪线索，通过侦查监督部门移送公安机关，并监督其依法处置。具体标准是判决被告行政机关承担义务的，法院行政审判庭应当自行政公益诉讼判决书生效之日起五日内移送执行部门，并通知检察机关，执行部门应当在六个月内执行完毕。
（二）行政问责机制
行政公益诉讼说到底是检察机关、审判机关以外部监督者的角度，督促行政机关落实法定职责。检察建议和法院判决的落实还应当注重借助行政问责机制的力量。早在 2015年4月公益诉讼试点工作开始前，贵州省就出台了《林业生态红线保护党政领导干部问责暂行办法》和《生态环境损害党政领导干部问责暂行办法》，明确将严格追究在生态环境保护中失职渎职国家机关工作人员的责任，检察机关提起环境保护类行政公益诉讼就有了该省领导机关将依法行政落到实处，引向深入的机制后盾。同年，该省锦屏县检察院对县环保局怠于履行监管职责提起行政公益诉讼，在法院判决确认该县环保局存在行为违法后，县政府即行责令相关污染企业停业整顿，并对全县非煤矿山进行集中整治，还在全县领导干部大会重播该案庭审录像，促进该县国家机关工作人员依法环保意识的提高。
注释：
赵辉.检察机关提起公益诉讼若干问题研究.昆明学院学报.2017（39）.82.
上海市人民检察院民事行政检察处.公益诉讼工作情况.2017（2、7）.
朱邪.贵州生态环境保护“两个问责办法”解读.贵州日报.2015年4月24日，第1版；王治国、徐盈燕.检察机关提起公益诉讼制度的优越性逐步显现.检察日报.2016 年 11 月 7 日，第4 版.
